Реалізація державної політики, яка охоплює здійснення функцій державного управління (оперативне й тактичне управління)

3.  Реалізація державної політики, яка охоплює здійснення функцій державного управління (оперативне й тактичне управління).

Щодо другого напряму, автор вважає, що віднесення категорії державної політики до системної діяльності державного управління не зовсім коректне, оскільки для державного управління властива концентрація енергії, засобів і методів для найефективнішого впровадження державної політики в життя, тобто виконання функції владного механізму впровадження державно-політичних рішень. Проте широта завдань державного управління і вплив бюрократичного апарату на специфіку розробки державної політики дозволяє говорити про неоднозначність тверджень та про взаємопереплетення цих понять. Докладніше зосередимося на третьому напрямі.

Перелічимо загальноуправлінські принципи впровадження державної політики.

Ø  Раціональна організація управлінських процесів: пропорційність («пропускна» здатність управлінських інституцій, пропорційне забезпечення ресурсами, інформацією), неперервність, паралельність (сумісність операцій в часі), прямоточність (оптимальність шляху проходження управлінської праці, інформації), ритмічність (рівномірність у часі), концентрація однорідних предметів, гнучкість, згладжування потреб у ресурсах (розпаралелення і зниження інтенсивності), самоорганізація, зворотний зв'язок.

Ø  Ресурсозбереження: універсальний підхід до вирішення проблем з мінімальними витратами ресурсів (людських, інформаційних, фінансових, матеріальних, часу).

Ø  Програмно-цільовий підхід: орієнтація програми на кінцевий результат, побудова програми як комплексу впорядкованих, взаємозалежних видів діяльності різного рівня, визначення програми як одного з елементів системи заходів організації (рівень держава—уряд), зв'язок з іншими програмами, розуміння програми як цілісного об'єкта управління, системний розгляд процесу управління програмою на всіх її стадіях, створення відповідної організаційної системи управління програмою на базі окремого органу (чи перерозподілу прав і відповідальності), забезпеченість необхідними ресурсами, використання методів аналізу та оцінки обґрунтування рішень на етапі його впровадження.

Ø  Оптимальність — найкращий варіант з можливих. Розрізняють: сувору оптимальність — досягається за допомогою економіко-математичного або соціально-математичного моделювання; спонтанну оптимальність — вибірковість, що ґрунтується на мінімізації економічної діяльності.

Ø  Неповна визначеність меж і умов управлінської роботи. Через відкритість управлінської діяльності значення має особистий досвід управлінської діяльності.

Ø  Обмеженість інформації — неможливість мати повну й точну інформацію щодо об'єкта управління через її обмеженість (за обсягом і точністю). Подоланню сприяє запровадження релевантності інформації та одноразового введення інформації.

Ø  Соціальна відповідальність — оцінка соціальних проблем.

Ø  Первинність стратегії — стратегія визначає структуру (структура будується під стратегію для її реалізації).

Зміст державного управління найповніше виявляється в його функціях. Під цим поняттям розуміють:

Ø  стійкий спосіб активної взаємодії речей, за якого зміна одних об'єктів призводить до зміни інших;

Ø  роль, що виконується певним елементом соціальної системи в її організації як цілого, в здійсненні цілей та інтересів соціальних груп;

Ø  залежність між різними соціальними процесами, яка виражається у функціональній залежності змінних;

Ø  стандартна соціальна дія, що регулюється певними нормами і контролюється соціальними інститутами.

Серед визначальних функцій державного управління можемо назвати такі:

Ø  загальні (основні): адміністративно-політичні, економічні, соціальні, культурно-освітні;

Ø  спеціальні (спеціалізовані): прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивації, управлінсько-контрольна;

Ø  допоміжні: управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судові.

Функції є засадничо визначальними для ролі й значення державного управління при впровадженні державної політики. Через функції виявляється суть і зміст, цілі та завдання державного управління. Загалом набір функцій залежить від місця і ролі держави в житті суспільства. Змістом державного управління при впровадженні державно-політичного рішення є діяльність з реалізації управлінських функцій.

  2.2 Методи державного управління

Серед методів державного управління як механізму впровадження державної політики можемо виділити:

Ø  традиційні для тоталітарних режимів методи лозунгової демократії;

Ø  загальні, спеціальні та окремі методи на кожному рівні державного управління, зміст яких відображає протилежно спрямовані інтереси окремої особи, соціальних спільнот та держави.

Окремо визначають нетрадиційні методи державного управління: загальні, спеціальні та гуманістичні, соціальні, евристичні, наукові, пізнавальні, організаційні, виховні, валеологічні, геронтологічні, психологічні, комунікативні, інноваційні, аналітичні, прогностичні, діагностичні та інші.

Передовсім слід зазначити проблему комунікації, що випливає із самого процесу формування політики, адже розробники політики не завжди точно передбачають її наслідки. Це ще раз підтверджує роль і значення непередбачуваності в політиці. Окрім того, різні варіанти інтерпретації та різнобачення (інакше розуміння суті і змісту понять) також є суттєвим чинником впровадження рішень. Досить ефективним варіантом запобігання цьому є штабна модель державного управління.

Не менш важлива і проблема координації. Складність спільних дій великої кількості людей зумовлює, що навіть чітка програма, викристалізувані цілі, ресурсне забезпечення не Гарантують ефективного впровадження рішення в практику. Реальності суспільного життя вимагають досягнення координації, компромісу. Хоча слід зазначити, що компроміс найближче стоїть до поняття затримки, затягування (із затратою значних ресурсів: людських, фінансових тощо), тобто бездії у впровадженні рішення. Проблема координації в державному управлінні має два характерні аспекти:

Ø  Міжвідомчий характер координації. Дослідники розглядають її крізь призму прагнення державного службовця до самостійності й автономії при розпорядженні ресурсами та володіння навиками захисту престижу своєї організації і відстоювання свого бачення альтернативи державно-політичного рішення.

Ø  Бюрократичні перешкоди у просуванні вперед при здійсненні політики. Гальмування координації між людьми, що працюють на політику, можливе й у чітко ієрархізованих структурах, оскільки організації нижчого рівня мають суттєву владу завдяки монополії на інформацію та контактам з клієнтами, розумінню залежності ефективності й результативності роботи конкретної організації для всієї структури. У такий спосіб ієрархії схильні перетворюватися на мережі взаємної залежності (мережа очікувань, відданості й лояльності). Слід звернути увагу на розбіжності в поглядах лідерів зацікавлених груп чи «сильних» політиків. Україна має негативний історичний досвід неузгодженої координації та втрати можливості в проведенні напряму політики. Непоступливість та амбіційність є серйозними вадами навіть ефективно розроблених і раціонально обґрунтованих напрямів державної політики. Менеджментський вплив і організаційна близькість структур сприяють запобіганню організаційної віддаленості та посиленню конкурентоспроможності і конфліктам.

Ще одним аспектом загрози здійсненню політики є зовнішні чинники. Це набуває яскравого вираження, коли зацікавлена група може чинити організований опір змінам, які передбачаються напрямом політики. Це також стосується ситуації, коли група прихильників напряму політики розширюється або поведінка її членів обмежується. За таких обставин на темп здійснення політики суттєво впливають якраз зовнішні зацікавлені суб'єкти. При цьому слід мати на увазі, що можлива ситуація, коли загальна політика стосується великої групи, котра об'єднує декілька груп, що представляють широкий і суперечливий спектр інтересів. Через те значний час і ресурси витрачаються на переговори та пошук консенсусу.

Дієва координаційна діяльність при впровадженні державної політики можлива за таких умов:

Ø  задіяні сторони мають широке поле співробітництва й мало конфліктів;

Ø  усі задіяні сторони мають можливість часто спілкуватися між собою;

Ø  прихильники напряму політики мають більше влади, ніж опоненти.

Проблеми впровадження державної політики досить часто є визначальним чинником суспільного розвитку. Непоступливість «принципами» зовнішніх груп інтересів чи їхніх лідерів можливо перебороти маленькими цілеспрямованими змінами (мікрозмінами) та обмеженням влади інтересів невеликою цільовою групою. Але цей шлях має дуже багато суттєвих недоліків: від втрати цілі чи перекручування її змісту до неможливості здійснити великі нагальні зміни. Варто додати також напруження, пов'язане з централізованим контролем заради підвищення ефективності та звітності і реакції на справжні потреби людей, а також необхідність проводити політику під тиском громадськості.

Намагання передбачити й уникнути проблем впровадження напряму державної політики є суттєвим елементом всього аналізу державної політики. Дослідники (П. Браун, Д. Мазманьян, В. Парсонс, П. Сабатьє) описують передбачувально-уникнувальну модель впровадження політики. Вона містить змінні, при віднесенні яких до колонки позитивних збільшуються шанси успішного здійснення політики.

Найголовнішим моментом цієї системи показників є необхідність розглядати здійснення політики як невід'ємний складник вироблення чи аналізу з метою вибору курсу політики. Р. Г'юїт пише про «здійсненність політики», що є міркуванням виробників політики у процесі відбору політичних . пріоритетів і програм щодо бажаності, прийнятності та можливості пропонованої політики.

2.3 Практика реформування сучасного державного управління в Україні

 

У практиці сучасного державного управління в Україні використовуються такі нормативно-правові акти:

Ø  Конституція України;

Ø  конституційні закони;

Ø  загальні закони для правового регулювання певної галузі суспільних відносин;

Ø  ратифіковані міжнародні договори;

Ø  нормативно-правові акти вищих органів державної влади (укази Президента України, постанови Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України);

Ø  нормативно-правові акти відомчого характеру (міністерств, інших центральних органів виконавчої влади);

Ø  розпорядження керівників місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських голів;

Ø  інші нормативно-правові акти (статути, положення, реґламенти, інструкції, правила тощо).

Конституцією України (ст. 85) визначені широкі повноваження Верховної Ради України, реалізація яких здійснюється шляхом прийняття законів та постанов.

Виключне право внесення законопроекту до Верховної Ради України належить суб'єктам законодавчої ініціативи, перелік яких визначається Конституцією України: Президент України; Кабінет Міністрів України; народні депутати України. (В ініціативному порядку законопроект може бути розроблений фізичними та юридичними особами — громадянами України. Він може вноситися до Верховної Ради від імені та за підписом суб'єкта законодавчої ініціативи, але з обов'язковим зазначенням авторів законопроекту.)

Поданий законопроект розглядається у відповідному профільному комітеті Верховної Ради. На цьому етапі здійснюється експертна оцінка законопроекту науково-експертним управлінням Секретаріату Верховної Ради та в разі потреби здійснюється зовнішня експертиза.

Після цього законопроект виноситься на розгляд сесійного засідання в першому читанні (в разі негативного висновку це робиться лише на вимогу суб'єкта законодавчої ініціативи, який вніс законопроект).

Основний зміст процедури першого читання полягає у схваленні або відхиленні законопроекту в цілому, тобто концептуально. (Проекти поправок та зауважень до конкретних положень законопроекту в першому читанні не розглядаються.) В разі схвалення законопроект виноситься на друге читання, інакше він може бути знятий з розгляду або відправлений на доопрацювання. Доопрацювання законопроекту може бути доручене його авторові, суб'єкту законодавчої ініціативи, який вніс законопроект, профільному комітетові або спеціальній комісії, що створюється за рішенням Верховної Ради України.

Підготовка законопроекту до другого читання здійснюється відповідним профільним комітетом Верховної Ради шляхом отримання та систематизації поправок і зауважень до конкретних розділів законопроекту, які вносяться суб'єктами законодавчої ініціативи або від їхнього імені.

На друге читання законопроект оформляється у вигляді порівняльної таблиці, де вказуються початкова редакція документа, пропозиції та зауваження до окремих його частин (із зазначенням суб'єкта законодавчої ініціативи, який їх запропонував), відповідні висновки профільного комітету щодо них, проект остаточної редакції тексту.

За результатами другого читання Верховна Рада може прийняти рішення про схвалення законопроекту і подання його на третє читання, відхилення або доопрацювання з подальшим винесенням на повторне друге чи третє читання. (В разі потреби доопрацювання може бути доручене спеціально створеній узгоджувальній комісії.)

Третє читання законопроекту здійснюється з метою внесення редакційних правок, узгодження структурних частин законопроекту між собою та законопроекту в цілому з чинним законодавством. Результатом третього читання є голосування за законопроект у цілому. За наслідками цього голосування законопроект може бути схвалений Верховною Радою, відхилений або направлений на доопрацювання з подальшим поданням на повторне третє читання. Після прийняття закону в цілому внесення до його тексту будь-яких змін (в тому числі стилістичних) забороняється.

Під час розгляду законопроекту в другому й третьому читаннях рішення ухвалюється більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради. В разі, якщо розглядається конституційний закон, таке рішення ухвалюється більш ніж двома третинами голосів від конституційного складу Верховної Ради.

Процедура введення закону в дію визначається Конституцією України, і головний її елемент полягає в підписанні закону Президентом України. (При цьому Президент користується правом відкладального вето, тобто правом повернення закону до Верховної Ради з мотивованими зауваженнями.)

Процедура розгляду зауважень Президента принципово не відрізняється від процедури другого читання. Крім того. Верховна Рада може двома третинами голосів від свого конституційного складу відхилити зауваження Президента (процедура подолання вето), після чого Президент зобов'язаний підписати закон, який набуває чинності з моменту опублікування.

Зміни та доповнення до Конституції України приймаються як конституційний Закон України. Президент у цьому випадку не має права відкладального вето.

Постанова Верховної Ради за своєю юридичною силою поступається перед Законом України. Процедура прийняття постанов аналогічна законодавчій процедурі за трьома читаннями, але, на відміну від закону, прийнята постанова підписується Головою Верховної Ради та не надсилається на розгляд Президентові України.

Владні повноваження Президента України реалізуються у вигляді ухвалення ним відповідних нормативно-правових актів, указів та розпоряджень. На схемі наведена типова модель ухвалення нормативно-правових актів Президента.

Рада національної безпеки та оборони України є координаційним органом, і до її компетенції віднесені стратегічно важливі питання, які потребують оперативного втручання в процеси загальнонаціонального характеру з метою запобігання їх негативному розвиткові для України. Такі питання можуть бути ініційовані Президентом України, Головою Верховної Ради, Прем'єр-міністром або іншими членами Ради і розглядатися за планом або в терміновому (невідкладному) порядку.

Нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України є постанови й розпорядження з питань, віднесених до компетенції уряду. Тобто прийняття програм подальшої діяльності уряду на строк його повноважень, проектів прогнозів і планів економічного та соціального розвитку України, проектів Державного бюджету України, найважливіших законодавчих актів і загальнодержавних програм, міжнародних договорів, пропозицій про граничний рівень внутрішнього державного боргу, про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, забезпечення реалізації основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики тощо.

Висновки

Становлення і розвиток державності в Україні потребують перш за все розвитку науково-методологічних підходів до аналізу і впровадження державної політики.

Актуальність вивчення аналізу державної політики насамперед зумовлена соціально-економічними, політичними, культурними та іншими аспектами суспільних цінностей. Зосередження на державній стратегії розбудови держави сприяє уникненню прикрих помилок і негараздів. Визначення державної політики як відносно стабільної, організованої та цілеспрямованої діяльності/бездіяльності державних інституцій, що здійснюється ними безпосередньо чи опосередковано стосовно певної проблеми або сукупності проблем і впливає на життя суспільства, допомагає зрозуміти суть і зміст феномена державної політики у нашому складному суспільному сьогоденні.

Взаємозалежність державної політики й соціально-економічних, політичних, культурних та інших аспектів суспільного розвитку зумовлена уточненням підстав для державного втручання. Зовнішнє середовище аналізу і впровадження державної політики визначально впливає як на сам процес, так і на ефективність результатів, оскільки політика є відповіддю (реакцією) на суспільні негаразди. Взаємовплив державної політики й суспільного середовища, звичайно, потребує ґрунтовнішої і докладнішої характеристики. На сьогодні це перспективний напрям дослідження аналізу державної політики.

Визначення типів державної політики суттєво доповнює цілісну картину її аналізу. Зазначимо, що для України характерні трансформаційні процеси, які зумовлюють постійну видозміну типів державної політики. Доречним для аналізу державної політики є використання моделей державно-політичних процесів та інформаційно-аналітичних технологій, що дає змогу правильно визначити й оцінити симптоми проблеми та розробити альтернативи успішного її вирішення. Адже моделювання спрощує і робить зрозумілою ідею і ціль державної політики, визначає найважливіші аспекти суспільної проблеми та суттєві риси державно-політичної діяльності, допомагає спрямувати зусилля на важливі складники державної політики й пояснює державно-політичне рішення та наслідки його впровадження.

Державно-політичні рішення як основа здійснення державної політики відіграють надзвичайно важливу роль у суспільстві, оскільки є результатом діяльності суб'єктів процесу політики і спрямовані на вирішення проблем державного рівня. Вони мають свої кваліфікаційні ознаки й характеристики та визначаються як ідеальний результат діяльності й оптимальні засоби досягнення мети в роботі державних інституцій, а також мають імперативне значення для їхньої компетентності. Класичний процес прийняття рішення містить складні механізми взаємодії, критерії та оцінки і є фактично головним результатом ефективної державної політики, або своєрідною «мініпрезидентською кампанією». Виокремлення спеціальних концепцій, у межах яких інтерпретується процес прийняття державно-політичних рішень, сприяє класифікаційному поділу та спричиняє необхідність поглибленого їх дослідження.

Аналіз суспільних проблем зосереджується на визначенні його головних етапів і на їх кваліфікаційній характеристиці, яка сприяє усвідомленню тісного взаємозв'язку між ними, їх розмаїттю та можливості варіювання. На етапі усвідомлення проблеми основна увага приділяється визначенню симптомів, а не причин (якщо працювати на перспективу), та стратегії вирішення проблеми, а не причинно-наслідкових зв'язків проблеми. Чітке формулювання проблеми сприяє не тільки її усвідомленню, а й накресленню стратегії вирішення. Окрім того, цей етап містить такі складники: визнання, визначення формулювання, усвідомлення і структурування. Розуміння їхнього взаємозв'язку є важливим для всього процесу вирішення суспільних проблем, оскільки добре сформульована проблема є напіввирішеною.

Визначення проблем у сфері державної політики - це виокремленням таких проблем, які потребують державної реакції. Загалом аналіз державної політики є висококваліфікованим застосуванням інтелекту до вирішення суспільних проблем.

Список літератури

1.  Закон України “Про державну службу” // Закони України.— К., 2003.— Т. 6.— С. 231—245.

2.  Закон України “Про Концепцію Національної програми інформатизації” // Офіц. вісн. України — 2005.— № 10.— С. 15—29.

3.  Закон України “Про основи державної політики в сфері науки і науково-технічної діяльності” // Голос України.— 2001.— 24 берез.

4.  Аналітичні записки з розробки напрямів державної політики / Укл. В. Романов, О. Кілієвич.— К.: Вид-во УАДУ, 2007.— 236 с.

5.  Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Моногр.— К.: Вид-во УАДУ, 2006.— 328 с.

6.  Браун П. Посібник з аналізу державної політики / Пер. з англ.— К.: Основи, 2006.— 243 с.

7.  Вайс К.Г. Оцінювання: методи дослідження програм та політики / Пер. з англ. Р. Ткачук та М. Корчин-ська; Наук. ред. пер. О. Кілієвич.— К.: Основи, 2006.— 671 с.

8.  Васильєв А.С. Підготовка і прийняття управлінських рішень: організаційно-правові проблеми.— Одеса: АО БАХВА, 2004.— 160 с.

9.  Веймер Д.Л., Вайнінґ Е.Р. Аналіз політики; концепції, практика / Пер. з англ. /. Дзюб, А. Олійник; Наук. ред. О. Кілієвич.— К.: Основи, 2005.— 654 с.

10.  Гурне Б. Державне управління / Пер. з фр. В. Шовкун.— К.: Основи, 2001.— 165 с.

11.  Європейські принципи державного управління / Пер. з англ. О.Ю. Куленкової.— К.: Вид-во УАДУ, 2006.— 52 с.