Порядок формирования Совета Федерации

7.2. Порядок формирования Совета Федерации

Как известно, в 1993 г. депутаты Совета Федерации избирались всеобщими прямыми выборами.

В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" : палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации - глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"2 . Теперь палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе - поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа - совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации в соответствии с новым Федеральным законом завершено к 1 января 2002 года.

Вновь избранные (назначенные) представители будут работать только на постоянной основе.

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Периодичность его заседаний определяется самой палатой. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.1

7.3. Проблемы выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в Государственную Думу

Согласно действующему закону выдвижение кандидатов происходит по-разному в зависимости от того, выдвигаются ли они непосредственно избирателями в одномандатных избирательных округах или избирательными объединениями (блоками) по общему федеральному округу.

Исходя из этого и учитывая опыт, накопленный в ряде демократических государств, в законе о политических объединениях следует наметить меры демократизации внутриполитической жизни партии и создать преграды для появления партий вождистского типа. Кроме того, необходимо более подробно регламентировать демократическую процедуру выдвижения кандидатов. В законе целесообразно установить правило, согласно которому участники съездов и конференций партий и движений могут предлагать для обсуждения в качестве претендентов на депутатский мандат любую кандидатуру, включая свою, участвовать в обсуждении кандидатов, поддерживать предлагаемые кандидатуры или вносить предложения об их отводе. Возможно введение правила, по которому для обеспечения состязательности кандидатов и возможности выбора лучших из них количество обсуждаемых на съездах и конференциях кандидатур должно превышать установленное число мандатов, представляемых соответствующим избирательным объединением, избирательным блоком. Участникам съездов и конференций по выдвижению кандидатов (списков кандидатов) необходимо предоставлять объективную информацию о биографических данных кандидатов.

Что касается кандидатов, баллотирующихся одновременно в Государственную Думу и на другую должность, то в законе стоит установить запрет на совмещение участия одних и тех же лиц в выборах разных уровней, если при этом одни и те же кандидаты добиваются несовместимых мандатов.

Сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списков кандидатов) в настоящее время в практике российских выборов является основным и наиболее распространенным способом реализации пассивного избирательного права.

Установленная процедура сбора подписей имеет целый ряд существенных изъянов. Так, очевидно логическое противоречие между запретом (в частности, со стороны Центризбиркома) на проведение предвыборной агитации до момента регистрации кандидата (списков кандидатов) и объективной необходимостью именно агитировать (а не только информировать) избирателей в пользу конкретных кандидатов в процессе сбора подписей, то есть в запрещенный для этого период.

Действующее законодательство о выборах предоставляет должностным лицам избирательных комиссий право решать слишком многие вопросы, связанные с проверкой подписных листов, по своему усмотрению. Субъективная позиция может проявляться (и на практике самым непосредственным образом проявляется) в определении состава рабочих групп по проверке подписных листов, организации их деятельности, финансирования, установления методик проверок и их интенсивности, критериев отбраковки подписей и листов и т.д. и т.п.1

Согласно требованиям закона недостоверными считаются подписи избирателей, выполненные от имени разных лиц одним лицом или от имени одного лица другим лицом. В то же время основаниями для такого серьезного вывода в отношении десятков и сотен тысяч подписей избирателей являются письменные заключения экспертов из числа специалистов органов внутренних дел, органов юстиции, военных комиссариатов и органов, осуществляющих учет населения, подготовленные в течение нескольких дней. Это при том, что наиболее квалифицированным в данной сфере специалистам-графологам в гражданском и уголовном процессе отводится для решения аналогичных задач, но в несоизмеримо меньших масштабах, один месяц только для предварительных (досудебных) выводов.

Этап регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов избирательных объединений и блоков при проведении выборов в Государственную Думу в 1999 г. высветил ряд изъянов избирательного законодательства и практики его применения, повлекших за собой нарушения избирательных прав граждан. При этом нарушалось как пассивное избирательное право кандидатов, исключенных из избирательного процесса решением избирательных комиссий на основании неполноты или существенной недостоверности представленных ими сведений, так и активное избирательное право их потенциальных избирателей.

Принимая в этих случаях окончательное решение об исключении кандидата из федерального списка или об отказе в регистрации кандидату-одномандатнику, избирательные комиссии в большинстве случаев превышали свои полномочия, придав своей регистрационной функции контрольный характер, а отказу в регистрации по названным основаниям - характер санкции за несовершенное правонарушение. Этому в значительной мере способствовали дефекты самого закона о выборах депутатов, в котором некорректно решена фундаментальная правовая проблема соотношения вины и ответственности.

Данное обстоятельство проявилось, в первую очередь, в том, что, перечисляя в ч. 6 ст. 47 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы основания для отказа в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов, законодатель дал общим перечнем две принципиально разные группы таких оснований. Первая включает в себя нарушения закона (т.е. все то, что в законе охарактеризовано словом "нарушение"), а вторая группа охватывает все иные основания для отказа, которые законодатель не счел возможным охарактеризовать как нарушения. При этом к первой группе относятся: существенное нарушение порядка сбора подписей, существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и нарушение запрета на занятие участниками избирательного процесса благотворительной деятельностью в ходе выборов, а "также иные основания, предусмотренные законом" (п.п. "а", "д", "е" ст. 47 Федерального закона). В этих случаях избирательная комиссия выступает не только как регистрирующий, но и как контролирующий орган, который применяет конституционно-правовые санкции к нарушителям закона в виде запрета на дальнейшее участие в выборах. Поэтому отказ в регистрации, вынесенный в качестве санкции за соответствующие правонарушения, носит окончательный характер (если, конечно, не будет отменен решением суда).1

Отказ же в регистрации по всем другим основаниям - это не санкция за правонарушение, поскольку здесь нет никакого правонарушения (т.е. нет деяния, причиняющего вред обществу). Поэтому такой отказ по смыслу закона не исключает возможности повторных представлений тем же самым избирательным объединением или кандидатом документов на регистрацию. Перечисленные в п.п. "б", "в", "г" ст. 47 Федерального закона положения (отсутствие либо ненадлежащее оформление документов, недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, существенная недостоверность представленных сведений) не квалифицируются в качестве правонарушений. Применительно к этим случаям закон не проводит различий между фальсификацией сведений и обычной недостоверностью, вызванной простой ошибкой. Если же у избирательной комиссии возникает подозрение в фальсификации сведений, то она вправе обратиться в прокуратуру, предоставив правоохранительным органам возможность разобраться в данном вопросе. Сама же избирательная комиссия, следуя принципу презумпции невиновности, должна всякую недостоверность рассматривать как ошибку.

В законе нет абсолютно никаких препятствий к тому, чтобы работники избирательных комиссий, получив, например, от ГИБДД более точные, по их мнению, сведения об автотранспортных средствах кандидатов, предложили бы кандидатам в депутаты уточнить свои данные или доказать достоверность представленных ими сведений, поскольку ошибки, как показала практика, могут быть и в сведениях компетентных органов.

Смысл регистрационной деятельности избирательных комиссий состоит не в том, чтобы наказать кого-то за неточность представленной информации или ее отсутствие, а в том, чтобы содействовать установлению тех точных сведений, которые в соответствии с законом необходимы для регистрации. Главное же, чтобы сведения, окончательно представленные избирательным комиссиям, а в конечном итоге - избирателям, носили бы достоверный характер и отвечали бы требованиям закона. Однако правоприменительная практика пошла по пути многочисленных неправомерных отказов в регистрации кандидатов и исключения их из списков (применительно к кандидатам, выдвинутым по спискам избирательных объединений и блоков).

Нарушения избирательных прав имели место и в тех случаях, когда кандидаты, получив отказ в регистрации или будучи исключенными из списков на основании недостоверности сведений, уже не успевали в срок, выделенный законом для подачи документов, представить документы повторно. И здесь к гражданам была применена санкция (причем, достаточно жесткая) за действия, не носящие характер правонарушения. Следовательно, и в этих случаях были нарушены основополагающие принципы права, согласно которым нет наказания без правонарушения, а наказание должно быть соразмерно нарушению в том случае, когда такое нарушение имеется.

В данном случае дефект правоприменительной практики избирательных комиссий не столь очевиден, поскольку существенная доля ответственности за подобные нарушения избирательных прав ложится на само избирательное законодательство. Дело в том, что в избирательных законах установлены единые сроки для осуществления таких различных по своему правовому смыслу действий, как подача подписных листов (или внесение залога) и подача иных документов, необходимых для регистрации.1

Правовой смысл установления сроков подачи подписных листов и внесения залога заключается в том, чтобы проверить общественную значимость претендентов на власть, выражающуюся в их общественной поддержке. В этом случае законодатель считает, что именно срок в 30 дней (не ранее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) позволяет, с одной стороны, допустить к выборам все те политические объединения, которые выражают какие-то значимые социальные позиции, а с другой - отсеять претендентов на власть, не пользующихся достаточной поддержкой избирателей. Что же касается сроков предоставления иных сведений, то их правовой смысл определяется необходимостью дать обществу достоверную информацию об участниках избирательного процесса.

Очевидно, что закон должен специально оговорить сроки и процедуру для необходимого уточнения содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами и залогом. Однако при разумном правовом подходе к данному вопросу со стороны избирательных комиссий можно, не нарушая требований закона о выборах, обеспечить реализацию избирательных прав граждан и кандидатов в депутаты. Избирательные комиссии могли бы так организовать свою работу, чтобы до начала предвыборной агитации (а это единственное по смыслу закона временное ограничение в данном случае) исправить недостоверную информацию. Такая правовая позиция соответствует смыслу закона и не противоречит его тексту. А главное - это единственно верная конкретизация ст. 24 Конституции Российской Федерации, согласно которой "органы государственной власти должны... предоставить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы". Очевидно, что применительно к рассматриваемой нами ситуации речь должна идти не об оглашении документа государственным органом в самом процессе принятия решения, затрагивающего чьи-то права и свободы, а о предварительном ознакомлении с документами, когда у человека есть возможность подготовиться к защите своих прав.

Следует отметить, что в своей оценке существенного или несущественного характера изначально несущественных сведений об имуществе кандидатов (поскольку сведения об их частной собственности не подлежали оценке) избирательные комиссии действовали весьма произвольно. Здесь сказалось то обстоятельство, что в законе отсутствуют критерии для определения существенного или несущественного характера выявленной недостоверности сведений.

Оправданным с правовой точки зрения является такой подход к проблеме выработки гарантий против возможного произвола со стороны избирательных комиссий, когда вполне можно оставить оценку степени недостоверности сведений на усмотрение избирательной комиссии при условии, что у кандидатов есть возможность уточнить сведения, которые комиссия сочла существенно недостоверными.

С учетом сказанного в процессе дальнейшего совершенствования избирательного законодательства необходимо: 1) четко разграничить отказ в регистрации по основанию нарушения закона от решения отложить вопрос о регистрации из-за неполноты или недостоверности представленных сведений и 2) определить сроки и процедуру уточнения в процессе регистрации содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами и залогом.1