ТРАНСФОРМАЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В БОЛГАРИИ В ПЕРИОД РЕФОРМ

2.2 ТРАНСФОРМАЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В БОЛГАРИИ В ПЕРИОД РЕФОРМ.

Концепции подхода к трансформации общественной системы, в целом характеризуются слабой проработкой социальных аспектов процессов преобразований, хотя и имеют в этом плане определенные различия в контексте с основными ориентирами социально-экономической политики в переходное время.

Так, либеральные демократы в лице Союза демократических сил (СДС) при ориентации на создание современного либерального общества связывают коренные перемены в социальном облике страны с саморегулирующим воздействием рынка, с трансформацией экономической системы путем быстрой рыночной приватизации. С возвратом прежним владельцам огосударствленной собственности и земли и приватизацией собственности, считают либеральные демократы, к болгарским гражданам вернется достоинство, мотивация к труду; переход к нормальному рынку труда обеспечит справедливое распределение доходов: "более инициативные, образованные, трудолюбивые будут зарабатывать больше". Коллективные и индивидуальные трудовые договоры должны стать основным регулятором трудовых отношений, а заработная плата, обещал СДС, обеспечит нормальную жизнь работнику и его семье.

Проблемы безработицы, отмечалось в программе СДС, будут решаться саморегулирующимся рынком. Создание современной системы переквалификации работников должно при этом способствовать быстрой адаптации работников к новым условиям.

В предвыборной риторике (1991 г.) первостепенной ценностью национального сознания провозглашалась семья, в обеспечении благополучия которой делался упор на семейный бизнес, позволяющий превратить семейный бюджет из "счета на хлеб" в счет "прекрасная жизнь" (путешествия, отдых на море, контакты с подлинной культурой и д.).

В программе СДС были намечены лишь основные контуры формирования системы социальной защиты, включающие самые общие тенденции ее адаптации к рыночным условиям. Создание современной системы социального страхования предполагало оформление соответствующих автономных, внебюджетных фондов (пенсионного, здравоохранения, временной нетрудоспособности, безработицы).

СДС выступил за быстрое реформирование системы здравоохранения путем внедрения страховых начал (медицинская помощь работающим должна предоставляться за счет средств из соответствующего фонда; безработным - из страхового фонда безработицы, а пенсионерам - бесплатно).

При провозглашении принципа общедоступности образования, бесплатности государственного образования предлагалось ввести новый дифференцированный механизм финансирования высшего образования: при сохранении бесплатного обучения (с выплатой стипендий) использовать платные формы и финансирование за счет дополнительных источников - средств различных организаций и фирм.

Болгарская социалистическая партия (БСП) как второй представитель сложившегося в Болгарии двухполюсного политического пространства в своих программных документах ориентируется на социальную рыночную экономику. Подчеркивая, что новая конституция определяет Болгарию как социальное государство, БСП выступает за активную социальную защиту и помощь тем, кто нуждается в ней со стороны государства и общества. Социалисты считают необходимым сохранить и развивать достижения в социальной области.

БСП предупреждает своих приверженцев, что переход к рыночному хозяйству поставит их в условия усиливающейся ненадежности из-за инфляции, безработицы, неизбежных банкротств.

В программных документах БСП 1991 г. акцент делался на необходимость первоочередного правового урегулирования вопросов социального обеспечения (принятие нового кодекса о труде, закона о занятости и защите при безработице, закона о социальной помощи).

Новый кодекс о труде должен был решить сложные задачи с учетом новых условий: с одной стороны, раскрепостить трудоотношения, не допуская, однако, их поворота к нецивилизованным и неуправляемым формам, а с другой - обеспечить защиту наемных работников, стимулируя их адаптацию к рынку.

В законе о социальной защите предполагалось определить права и обязанности государственных и общественных органов, организаций и движений в оказании помощи социально слабым слоям населения. Систему социального страхования предполагалось формировать с учетом следующих факторов. Во-первых, она должна охватить все страхуемые риски. Во-вторых, предполагалось создание автономных от госбюджета фондов социального страхования. Источником их средств должны были быть взносы работодателей и самих страхующихся, государственные субсидии.

Система начисления пенсий и иных страховых платежей должна стимулировать продолжительный трудовой стаж и высокий трудовой вклад.

В Болгарии в силу ряда причин программы социальной защиты населения при переходе к рынку приобрели особую остроту. Односторонний крен либеральных реформаторов (1992 г.) на монетаристские методы стабилизации экономики, недооценка роли государства в трансформации экономической системы, акцент на реставрацию отношений собственности без заметного продвижения по пути реальных структурных реформ, разрыв традиционных внешнеэкономических связей - все это способствовало углублению переживаемого страной социально-экономического кризиса. Спад производства оказался более глубоким, чем предполагалось в реформаторских программах всех трех правительств, сменившихся в 1991-1994 гг.

Социальная политика оказалась по существу заложницей непредвиденного масштаба экономической рецессии и односторонней монетаристской ориентации экономической политики. В этих условиях переход к рыночному хозяйству имел более высокую, чем ожидалось, социальную цену. Резкий спад производства в условиях широкой либерализации цен и жесткой финансово-кредитной политики привел к широкому распространению неплатежеспособности предприятий, недобору платежей в бюджет, что лимитировало возможности защиты доходов населения. В 1994 г. средняя реальная зарплата составляла 56% от уровня 1990 г., а реальный размер средней пенсии - 53,3%. Возникла массовая безработица, произошла непредвиденная дифференциация доходов. Задержалось реформирование системы социальной защиты населения, адаптация ее к развивающимся рыночным отношениям.

Обязательное социальное страхование.

Центральное место в реформировании системы социального страхования в Болгарии сегодня принадлежит созданию новых правовых и организационных условий для развития страховых начал в удовлетворении социальных нужд населения.

Вплоть до настоящего времени социальное обеспечение регулируется в основном законодательными актами, принятыми в дореформенное время (Кодексом о труде, Законом о пенсиях.

Действующая в Болгарии система обязательного страхования распространяется на всех рабочих и служащих, нанятых на работу по трудовому соглашению (в соответствии с Кодексом о труде) болгарскими или иностранными юридическими и физическими лицами в стране.

Обязательному страхованию подлежат также лица, занимающиеся индивидуальной хозяйственной деятельностью, единоличники - крестьяне и члены кооперативов, лица свободных профессий, а также работающие по гражданскому договору сроком более трех месяцев при зарплате выше минимальной.

До недавнего времени в организации фондов социального страхования действовало преимущественно государственно-бюджетное начало. С 1992 г. стала отчетливее проявляться тенденция к обособлению фондов социального страхования. В рамках закона о госбюджете наряду с республиканским бюджетом стал обособленно утверждаться бюджет социального страхования, доходы которого балансируются с расходами.

Основным источником доходов социального бюджета являются взносы на обязательное социальное страхование. Так, по данным социального бюджета на 1995 г., за их счет должно формироваться 88,6% общих поступлений в социальный бюджет (в 1992 г. - 93,2%). За период 1991-1995 гг. увеличилась доля страховых взносов частных лиц (с 1% до 6,9%).

Либерализация цен в 1991 г. и инфляция вызвали необходимость введения компенсаций к социальным выплатам, что обострило проблему источников средств на эти цели и их сбалансирования. На практике до последнего времени проблема возмещения растущих затрат на финансирование пенсий решалась путем повышения ставок взносов на социальное страхование: до 20% фонда заработной платы в 1973 г. и до 30% в 1979 г.

С июля 1991 г. Совет Министров РБ определил новый повышенный тариф взносов на государственное социальное страхование, дифференцировав его в зависимости от нормативного трудового стажа и возраста выхода на пенсию.

Лица свободных профессий и занимающиеся индивидуальным бизнесом сами выбирают способ страхования: 20 или 30% от минимальной зарплаты. В первом случае взносы предназначены на будущие выплаты пенсии по возрасту и за трудовой стаж, по инвалидности, а также наследственной пенсии. При 30% взносе обеспечиваются все перечисленные ранее страхуемые риски, за исключением производственных травм и профзаболеваний.

С июля 1992 г. до августа 1995 г. действовал особый режим страхования работающих пенсионеров. Кроме обязательного страхования за счет работодателя в общем порядке, из каждого лева брутто заработной платы пенсионера изымалось 35 стотинок. Однако общая сумма вычета не должна была превышать величины его пенсии с надбавками. Изъятая сумма вносилась на счет общественного страхования.

Однако этих мер оказалось недостаточно.

Однако просчеты, допущенные при определении макроэкономических рамок развития экономики, особенно уровня инфляции, на основе которых составлялись годовые бюджеты, вели к заметному отклонению динамики доходов населения от правительственных расчетов. В 1994 г. номинальный размер средней пенсии составил 1713 левов, при физиологическом прожиточном минимуме для пенсионера 2237 левов, а социальном - в 2894 лева. Таким образом, средняя пенсия обеспечивала около 76% физиологического прожиточного минимума для пенсионеров и 59% - социального. Соотношение средней пенсии к средней заработной плате (менее 1/3) было одним из самых низких в мире. Не более 15% пенсионеров получают пенсии выше минимальной зарплаты. В 1995 г. правительством социалистов был повышен размер социальной пенсии, установлен коэффициент (1,305) пересчета базовой основы пенсий за I квартал этого года, а также размер компенсации (430 левов) за четвертый квартал 1994 г.

В последние годы начинает развиваться параллельная с государственным страхованием система дополнительного и добровольного пенсионного обеспечения за счет личных страховых взносов и средств фирм. Работодатели берут на себя часть взноса своих работников. Растет число и страхуемых индивидуально.

Действующее в стране законодательство создает определенные стимулы для дополнительного страхования.

Материальные и институциональные основы помощи безработным

Возрастающий риск потери работы в ходе трансформации общественной системы вызвал необходимость социальной защиты работников, уволенных в связи с сокращением штатов, закрытием производств и предприятий.

В нормативных документах безработица рассматривается как страхуемый социальный риск, однако он не включен в систему социального страхования, костяк которой оформился до возникновения безработицы как массового явления.

С 1992 г. установлено, что все работодатели, кроме находящихся на бюджетном финансировании, вносят в фонд ПКБ обязательные ежемесячные взносы в размере 7% от фактически начисленной зарплаты, которые включаются в затраты. В фонд поступают целевые суммы из госбюджета для выплаты пособий по безработице лицам, уволенным из бюджетных организаций, для помощи молодым специалистам, а также на социальную помощь семьям безработных.

Средства фонда должны использоваться на социальную защиту безработных; на их обучение и переквалификацию; на стимулирование занятости, в том числе на разработку программ в области занятости и безработицы. Кроме того, эти средства могут быть использованы для защиты внутреннего рынка труда и для выполнения международных соглашений по найму рабочей силы, а также на содержание службы занятости.

Продолжительность срока выплаты денежного пособия по безработице установлена в зависимости от трудового стажа, возраста и пола безработного. В Болгарии исходят из того, что срок выплаты пособия должен стимулировать активность в устройстве на работу.

 В последние годы государство приняло ряд мер по защите внутреннего рынка труда, ужесточив условия найма иностранных работников.

Все эти меры способствовали смягчению социального напряжения, но не позволили устранить сильную несбланасированность спроса и предложения на рынке труда. На конец марта 1995 г. в НСЗ зарегистрировано 476 тыс. безработных (что составляет 12,5% экономически активного населения) при 15,1 тыс. свободных рабочих мест. Таким образом, на каждое из них приходится 31 человек. Снижение уровня безработицы, по официальным данным, связывается с некоторым оживлением экономики. В тоже время на этот процесс оказал влияние выход на пенсию безработных. Часть из них, утратив право на пособие, перестала регистрироваться в бюро по труду.

Иные данные об уровне безработицы дает Национальный статистический институт бывшее ЦСУ (НСИ), согласно которым в конце марта 1995 г. насчитывалось 666 тыс. безработных, т.е. уровень безработицы равен 19,2%.

Ныне правящая партия социалистов провозгласила одной из основных задач создание новых рабочих мест, превращение оживления производства в продолжительный экономический рост при высокой трудовой занятости.

Социальной помощь наиболее уязвимым слоям населения

В Болгарии нормативно регламентируется государственная социальная поддержка наиболее уязвимых слоев населения. В марте 1991 г. правительство приняло "Положение об оказании социальной помощи", которое затем неоднократно дополнялось и заменено в июле 1992 г. новым. Социальная поддержка, как зафиксировано в Положении, оказывается тем лицам и семьям, которые по состоянию здоровья, материальным, семейным и иным причинам не в состоянии сами или с помощью близких обеспечить удовлетворение неотложных жизненных потребностей. В этом случае территориальные органы социального обеспечения оказывают нуждающимся материальную помощь деньгами или натуральную, а также предоставляют бесплатные или частично оплачиваемые услуги. Территориальным органам социальной защиты даны полномочия по реализации права граждан на социальную помощь.

Социальная помощь имеет адресный и целевой характер. Критерии предоставления помощи определяются правительственным постановлением, согласованным в рамках трехстороннего соглашения.

Первоначально базой для оказания помощи служила минимальная заработная плата, которая должна была соотноситься с рассчитываемым в стране социальным минимумом. Ежемесячная социальная помощь должна была дополнять среднедушевой доход семьи до уровня 65% минимальной заработной платы. Однако в условиях углубления экономического кризиса и высокой инфляции динамика минимальной зарплаты оторвалась от динамики цен и от динамики социального и даже прожиточного минимума.

Новый критерий, так называемый минимальный базовый доход, на основе которого определяется необходимость ежемесячной социальной помощи, в значительной мере является эмпирической величиной, определяемой возможностями бюджета и степенью давления профсоюзов. Хотя в настоящее время не существует жесткой увязки базового минимального дохода с минимальной заработной платой, однако она продолжает служить ориентиром для социальных выплат. При ее изменении правительством утверждается и уровень минимального базового дохода. Так, например, с сентября 1995 г. при минимальной заработной плате в 2455 левов базовый минимальный доход стал 1460 левов (59,5%). Установленный базовый доход посредством коэффициентов дифференцируется для отдельных членов семьи в зависимости от численности семейства, возраста его членов, состояния их здоровья.

Право на ежемесячную социальную помощь имеют лица, доходы которых ниже дифференцированного минимального базового дохода. В этом случае за счет социальной помощи обеспечивается уровень этого дохода.

Периодическая помощь нуждающимся семьям может быть оказана до 6 раз за календарный год для удовлетворения сезонных потребностей, покупку одежды, учебных пособий, дорогих лекарств.

Разовая помощь предоставляется лицам в тяжелом материальном положении в связи: со смертью ближайших родственников; болезнью или несчастным случаем; длительной безработицей; внезапной потерей незастрахованного жилья или имущества и др.

 Для инвалидов и многодетных матерей предусмотрены льготы в пользовании транспортом. Инвалидам предоставляются также бесплатные путевки, льготы по тарифам услуг связи.

 В последние годы для решения проблем защиты социально слабых слоев населения делаются попытки шире привлекать во внебюджетные фонды средства хозяйственных и других организаций, населения на добровольной основе и нормативно упорядочить этот процесс. Стимулом для добровольных взносов фирм служит то обстоятельство, что их размер исключается из подлежащей налоговому обложению прибыли, однако он не должен превышать 10% от нее. Из налогооблагаемой прибыли также исключаются благотворительные пожертвования.

В последнее время готовится и обсуждается новое положение о социальной помощи, в котором предусмотрено, в частности, увеличение помощи матерям, не работающим по трудовому соглашению и не застрахованным в соответствии с Кодексом о труде; увеличение дополнительной помощи детям (до 16 лет) с хроническими тяжелыми заболеваниями и инвалидам. Кроме того, размер собственного жилья, если оно единственное и нет возможности сдать его в наем, перестанет быть ограничителем при получении помощи. Сейчас из-за сверхнормативной площади социальную помощь получают только 29% граждан, имеющих на нее право по величине своих доходов.

Перспективы реформирования социального обеспечения

Переход к рыночной экономике в Болгарии имеет высокую социальную цену. К началу 1995 г. свыше 73% болгар имели доходы ниже уровня официального социального минимума. Вдвое сократились реальные доходы населения, и, в результате, резко возросла потребность в социальной защите. Однако спад производства, неплатежеспособность многих предприятий, недобор налогов и платежей по соцстраху в бюджет, и отсюда его дефицит, не позволили обеспечить действенную помощь социально слабым, несмотря на то, что удельный вес социальных выплат в доходах семейных бюджетов в среднем по стране увеличился с 10,9% в 1990 г. до 23% в 1995 г.

Неудовлетворенность социальной политикой и рост социальной напряженности стали одной из важных причин политической нестабильности в стране, правительственного и парламентского кризиса осенью 1994 г. Победившие на досрочных выборах в парламент социалисты (БСП) в коалиции с БЗНС "А" "Стамболийский" и политическим комитетом "Экогласность" сформировали в январе 1995 г. правительство во главе с Ж.Виденовым. Новое правительство увязывает продвижение в решении социальных проблем с изменениями в экономической политике, поставив задачу приостановления падения и оживления производства.

Провозглашена новая политика доходов, которая позволила бы осуществить хозяйственный рост при приемлемой социальной цене и более справедливом распределении тягот перехода между отдельными слоями общества. Ставится цель максимально замедлить обеднение населения, особенно социально слабых групп. Однако принятие новых правовых актов по трудовому законодательству и в области социально-страховой деятельности все еще задерживается, хотя общие направления изменений специалистами разработаны. В частности, подготовлен проект закона, который определит структуру и источники средств фондов социального назначения, порядок их использования. Так, при развитии системы страхования упор делается на обеспечение комплексного подхода, сбалансированности и взаимоувязки ее подсистем, касающихся основных компонентов социального страхования, помощи и дополнительного страхования. Эти виды страхования должны учитывать прогнозы макроэкономического, социального и демографического развития, а также быть согласованы с налоговыми и другими законами.

Теоретики и практики сходятся во мнении о необходимости перехода к фондовой организации социального страхования, охватывающей все виды риска, определенные соответствующими международными конвенциями. Ставится вопрос о дифференциации страховых взносов в зависимости от вида риска, об отделении фондов от госбюджета и использовании их средств строго по предназначению. Обосновывается целесообразность (особенно с точки зрения источников социального обеспечения) отделения страховых фондов от банковской системы, необходимость самостоятельного включения в оборот средств фондов и их капитализации.

***

Переход к новой организации социального страхования и защиты требует дополнительных средств, субсидий при выделении отдельных фондов. Одним из источников дополнительных средств для фондов социального обеспечения должны стать поступления от приватизации. Получает признание и начинает развиваться параллельная с госстрахом система дополнительного и добровольного пенсионного обеспечения за счет личных страховых взносов и средств фирм; тариф дополнительных страховых взносов будет определяться на договорной основе между страховщиком, с одной стороны, и работниками и собственниками частной фирмы - с другой. Считается, что это позволит обеспечить более тесную увязку между вложениями в пенсионный фонд и величиной пенсии работников.

Обсуждается вопрос об обязательном медицинском страховании всех граждан страны. В проекте закона предусматривается, что работодатели обязаны делать страховые взносы на нужды медицинского обслуживания своих работников в размере 10% от суммы вознаграждения, выплаченного по трудовому соглашению.

Решение же проблемы балансирования текущих расходов на социальное обеспечение и их покрытие главным образом за счет увеличения ставок на социальное страхование имеет неоднозначную оценку. С их повышением автоматически возрастает себестоимость продукции, уменьшается прибыль, растут цены, что способствует развитию инфляционных процессов.

Важное значение при обсуждении перспектив социального страхования придается гарантиям со стороны государства по обязательствам к страхуемым. Исходя из положений действующей Конституции, вменяющей в обязанность государства обеспечить право на страхование всем гражданам, и специфику переходного периода, высказывается мнение о недопустимости полного отторжения государства от функционирования и гарантий обязательного социального страхования.