Декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу

 22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную Думу.

 Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядом депутатов Комитета под руководством заместителя председателя Комитета И.В. Муравьева на рассмотрение Государственной Думы был внесен проект с аналогичным названием. На завершающем этапе подготовки законопроектов появился еще один проект группы депутатов (координатор А.А. Долгополов), но самостоятельной роли он не сыграл.

 15 марта 1995 г. все три проекта стали предметом рассмотрения Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проект группы депутатов под руководством И.В. Муравьева.

 Выиграв политическое противостояние с президентским проектом, депутаты прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при рассмотрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской Федерации, поэтому от жесткого противостояния сочли целесообразным перейти к максимально возможному объединению достоинств обоих проектов. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете) были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства, федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания, органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке проекта к второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной Думы и субъектов Российской Федерации.

 Перед окончательным рассмотрением законопроекта в Государственную Думу поступили обращения законодательных органов Владимирской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской, Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости скорейшего принятия федерального закона по вопросам установления общих принципов организации местного самоуправления.

 Государственная Дума трижды (!) с поразительным единодушием принимала Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на внеочередном заседании - преодолев квалифицированным большинством "вето" Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно одобрившей согласованный вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28 августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему Государственной Думой после преодоления "вето" Совета Федерации.

 Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации Президента.

 С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в "Российской газете") Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступил в действие.

 Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

 право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системы органов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства "вообще" - то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

 способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

 возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

 Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно, важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.

 Из текста закона следуют три направления реализации его положений:

1.    создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;

2.    создание организационных структур местного самоуправления;

3.     проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

 Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):

 на федеральном уровне - органами государственной власти Российской Федерации;

 на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации;

 на уровне местного самоуправления - населением муниципальных образований и созданными им органами местного самоуправления

 Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен, так как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков" вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве - это прежде всего вопросы, которые трудно решаются на уровне области, республики: собственность, земля, финансы, урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (первый шаг в этом направлении сделан законодателем в новом Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданских отношений наряду с Российской Федерацией и субъектами Федерации выступают и муниципальные образования).

 Основная же масса организационных вопросов должна определяться законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих муниципальных образований, так как при осуществлении местного самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ

К

 началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму своему этапу: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не только должен получить свое развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят "к исполнению" единой системой государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации, которую согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

 Понятно, что реализация федерального закона впрямую зависит от того, как будет задействована государством эта система, от отношения к реформе конкретных государственных чиновников (министров, губернаторов, прокуроров и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы. Поскольку государство приняло на себя обязанность гарантировать местное самоуправление граждан, закрепив это обязательство в статье 12 Конституции Российской Федерации, структуры и должностные лица государственной власти просто не имеют права руководствоваться категориями типа: "народ не дозрел", "общество не готово", "преждевременно".

 Так должно быть в нормально организованном государстве. Не так в России... Государственной власти, принявшей законодательное решение о необходимости каких-либо действий, приходится преодолевать сопротивление не столько политической оппозиции, сколько исполнительного аппарата, содержащегося из государственной казны именно в целях реализации государственной политики! Но, желая реально что-то изменить к лучшему в устройстве российского государства и жизни в нем, не учитывать сегодняшнюю российскую "специфику" управления просто опасно.

 Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.

 Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие какого-либо "общественного договора", нормативного документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

 Кроме того, длительная, более полутора лет, борьба за законодательное закрепление конституционных принципов местного самоуправления, завершившаяся вступлением в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", выявила три основные категории государственных структур и чиновников, объединенных неприятием не тех или иных моделей организации, а именно самих принципов местного самоуправления.

 Группа первая: чиновники среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы и взаимодействия с регионами которых предполагаются в ходе реформы кардинальные изменения (Минфин, Минэкономики и т. п.).

 Их позиция, публично не афишируемая, выражается в "тихом" саботировании, затягивании подготовки необходимой для реализации закона нормативной базы, проведении иных принципов финансово-экономического взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением через многочисленные проекты разрабатываемых ими других законов (налоговый кодекс и т. п.).

 Наибольшую сложность противодействие этой группы составляет на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств.

 Меры нейтрализации сопротивления данной группы при наличии политической воли власти сколь традиционны, столь и эффективны - "власть употребить". Планы мероприятий, сроки исполнения, ответственные должностные лица, контроль за исполнением с последующими административными санкциями - человечество не придумало ничего более оригинального для того, чтобы заставить механизм бюрократии вертеться в целях реализации политических решений.

 Группа вторая: руководители органов государственной власти (и прежде всего - исполнительных) ряда субъектов Федерации.

 Это, пожалуй, главная и самая сильная группа. В основе ее сопротивления лежит не просто желание сохранения определенного объема властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, то есть самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес.

 Этому способствует сегодняшняя почти полная утрата федеральным уровнем какого-либо значимого как административного, так и экономического контроля за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

 На анализе и методах "прохождения" этого слоя сопротивления необходимо остановиться отдельно и более подробно.

 И, наконец, группа третья: многие назначенные главы местных администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условиях относительную несвободу подчинения одному "хозяину", самостоятельности, чреватой ответственностью перед населением.

 В связи с тем, что в течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления, значение "сопротивляемости" этой группы резко уменьшается, сохраняясь лишь в тех региональных "заповедниках", где условия сосуществования с федеральным центром позволяют местным правителям сохранять еще какое-то время систему "доперестроечных" общественных, экономических и административных отношений, фактически выводя свои "суверенные" территории из правового поля Российской Конституции.

 Уже сентябрьские (1995 года) муниципальные выборы в органы местного самоуправления в Волгограде показали со всей очевидностью - население осознает значимость выборов органов местного самоуправления. Особенно, если оно имеет представление, кого именно и для исполнения каких именно функций в местной жизни оно избирает.

 Именно отсутствие таких четких представлений о полномочиях выборных органов местного самоуправления и интуитивное осознание их чисто декоративной роли было, на мой взгляд, основной причиной так широко разрекламированной повсеместной "усталости от демократии" в 1993-1994 годах.

 То, что низкая избирательная активность была не показателем "социального самочувствия", гражданской незрелости, а реакцией населения на предлагаемые заведомо формальные правила игры в демократию, подтверждают такие исключения из общего правила этого периода, как выборы органов и глав местного самоуправления, проведенные в Карелии, Удмуртии, Мордовии, Иркутской, Калужской и Тамбовской областях. Избирательная активность населения на местных выборах, проводившихся в этих регионах в 1994 году, значительно превышала среднероссийскую, так как население участвовало в прямых выборах ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

 Череда муниципальных выборов 1996 года продемонстрировала сохранение тенденции к устойчиво высокой заинтересованности населения в местных выборах.

 Именно депутаты представительных органов и главы местного самоуправления, прежде всего мэры крупных городов, прошедшие прямые выборы населением - Петрозаводска (Сергей Катанандов), Ижевска (Анатолий Салтыков), Иркутска (Борис Говорин), Тамбова (Валерий Коваль), Самары (Олег Сысуев), Волгограда (Юрий Чехов), Владимира (Игорь Шамов), Воронежа (Александр Цапин), Екатеринбурга (Аркадий Чернецкий), Костромы (Борис Коробов), Липецка (Анатолий Савенков), Нижнего Новгорода (Иван Скляров), Омска (Валерий Рощупкин), Ярославля (Виктор Волончунас), Пскова (Александр Прокофьев), Великих Лук (Алексей Мигров), Ставрополя (Михаил Кузьмин), Череповца (Вячеслав Позгалев - ныне губернатор Вологодской области), Кемерово (Владимир Михайлов), Рыбинска (Валерий Рубцов), Углича (Элеонора Шереметьева), Тюмени (Степан Киричук), Белгорода (Георгий Голиков), Новосибирска (Виктор Толоконский) и многих других муниципальных образований и составили тот основной костяк самостоятельных муниципальных политиков, на который федеральная власть может опираться при проведении следующего этапа реформы местного самоуправления.

 Нельзя сказать, чтобы процесс самостоятельных муниципальных выборов проходит всегда гладко (так, приобрели широкую известность длительные конфликты по поводу муниципальных выборов в Обнинске (Калужская область), Снежинске (Челябинская область), Самаре, Новокузнецке (Кемеровская область), однако население, казалось бы утомленное чередой "больших" выборов, продолжает принимать активное участие в формировании муниципальных органов.

 С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в политической жизни страны неизбежно и закономерно появляется новая группа носителей экономических, а значит, и политических интересов - местных политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления, связанных самой сутью своего существования и деятельности с ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а значит, и с интересами этого населения.

 Практически можно говорить о завершении формирования широкого слоя муниципальных деятелей, в силу принципов самого своего существования вынужденных добиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности, а значит, и способных формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях.

 Таким образом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая политическая и административная группа поддержки и реализации реформы, группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления - сформулировать перед государственной властью "муниципальный заказ".

 В условиях отсутствия какого-либо обобщения опыта решения проблем, ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствия государственной политики подготовки муниципальных кадров, муниципальная группа и представляющие ее интересы многочисленные общественные организации уже сейчас вынуждены заниматься инициированием научных и аналитических исследований, организацией структур "самообучения", научно-практических конференций и семинаров по обмену реальным опытом выживания муниципального хозяйства в сегодняшних условиях.

 Плодотворность этой работы обеспечивается тесным взаимодействием с рядом немногочисленных ученых, сохранивших богатейший опыт земского самоуправления дореволюционной России, муниципального управления 20-х годов периода НЭПа, когда существовала великолепная российская школа так называемых "муниципалов" во главе с профессором Л.А. Велиховым (последние труды Велихова и его учеников о науке управления поселениями были опубликованы в 26-28-х годах; потом страна вернулась к жесткой централизации, пропали эти, как говорили тогда, "лженаучные" книги, а за ними и сами авторы). Наличие такого исторического опыта только подтверждает закономерность происходящих в муниципальной области процессов, их объективную необходимость. Несомненно, что общественное значение и влияние муниципальных политиков будет возрастать по мере укрепления местного самоуправления и самостоятельности местной власти. Именно сегодняшние руководители органов местного самоуправления, получившие бесценный опыт выборных битв и ежедневной рутинной борьбы с "вышестоящим администрированием", знание реальных житейских нужд населения, умение кропотливо решать проблемы муниципального хозяйства и управления без политизированных заклинаний, и составят в ближайшее время кадровую базу управления страной, сменят воспитанных прежней политической системой администраторов. Подтверждением этой тенденции можно считать назначение в марте 1997 года мэра Самары Олега Сысуева вице-премьером Правительства России и последние победы мэров Ивана Склярова и Бориса Говорина на губернаторских выборах в Нижегородской и Иркутской областях.

 Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного самоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов, Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.) Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей муниципальных ассоциаций.

 Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в последние два года в области реформы местного самоуправления, явились следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия представителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной власти и управления. Реальным результатом их лоббистской деятельности явилось проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам местного самоуправления, на котором было принято решение о создании Совета по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного координировать деятельность государственных структур по реализации положений Конституции РФ о местном самоуправлении.

 Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап, когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути реформирования местных органов власти, является завершение формирования собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с субъектами Федерации).

 В связи с изменением задач на новом этапе реформы неизбежно и изменение принципов деятельности и формирования Совета по местному самоуправлению при Президенте России.

 Преобладающее участие в работе Совета на первом этапе представителей федеральных органов государственной власти - "госчиновников" было неизбежно продиктовано необходимостью поддержки различными федеральными органами власти и ведомствами процесса законодательного обеспечения реформы, и, прежде всего, ее организационного этапа. В процесс обсуждения первоочередных проблем проведения реформы, таким образом, "втягивались" руководители федеральных структур, участвующих в согласовании готовившихся федеральных законопроектов, а также члены Государственной Думы и Совета Федерации, способные лоббировать идею реформы в Федеральном Собрании (таким образом, формировалась "федеральная группа" поддержки реформы местного самоуправления). При этом треть состава Совета была все-таки представлена муниципальными деятелями, прошедшими выборы населением.

 Ясно, что для 1995 года, когда был создан Совет, соотношение: треть - федеральные должностные лица, треть - избранные руководители субъектов и члены Федерального Собрания, и треть – выборные муниципальные деятели, наиболее объективно представляло расклад сил и интересов между уровнями власти при проведении реформы местного самоуправления.

 Как уже говорилось, в результате первого этапа реформы практически сформировался слой муниципальных деятелей, в силу принципов своего существования вынужденный добиваться обеспечения условий эффективности своей деятельности, а значит, и способный формулировать совместный муниципальный интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях. В связи с этим неизбежно изменение и принципов формирования, и административного статуса Совета по местному самоуправлению, то есть прежде всего расширенное (до двух третей) представительство муниципального уровня и обеспечение обозначенной в Послании Президента Российской Федерации на 1997 год функции координации и контроля за ходом реформы местного самоуправления.

 Создание такого мощного координационного центра как Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, наряду с сильной единой общероссийской общественной структурой, лоббирующей как политические, так и экономические интересы муниципальных образований, и позволит обеспечить в ближайшее время наиболее полный и эффективный учет муниципальных интересов на федеральном уровне власти.

§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

К

ак отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), важнейшее влияние на развитие и укрепление новой государственности России в предстоящие годы будут оказывать процессы, связанные с реформой местного самоуправления. От ее успешного проведения во многом будет зависеть эффективное функционирование всех уровней и структур власти в Российской Федерации.

 До недавнего времени положение осложнялось тем, что при сформировавшемся за последние годы мощном слое муниципальных политиков и руководителей (мэры, главы местного самоуправления, депутаты муниципальных советов и др.) практически отсутствовала единая государственная политика и координация работы всех ветвей власти по становлению местного самоуправления, решению его экономических и социальных проблем.

 В этой ситуации особое значение приобретает консолидирующая роль Президента Российской Федерации как гаранта конституционных прав граждан Российской Федерации. В целях осуществления более эффективного взаимодействия Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти с вновь избранными органами местного самоуправления назрела необходимость усиления активности политики Президента Российской Федерации в вопросах развития местного самоуправления, существенное усиление роли и значения существовавшего с 1995 года Совета при Президенте Российской Федерации по местному самоуправлению, для чего было определено, что:

 не менее половины членов Совета должны являться выборными должностными лицами муниципальных образований;

 необходимо предусмотреть организацию при Совете постоянно действующих комиссий по основным

 проблемам реализации реформы местного самоуправления;

 предусмотреть возможность оформления решений Совета указами и распоряжениями Президента Российской Федерации.

 Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 года ?278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти -

порядок в стране" в целях согласованного проведения реформы местного самоуправления предусматривал необходимость создания на федеральном уровне координационного центра по делам местного самоуправления, а также поручал Правительству Российской Федерации совместно с Администрацией Президента представить Президенту предложения о разработке системы правовых, финансовых и организационных мер, направленных на реализацию реформы местного самоуправления.

 В соответствии с Посланием Президента РФ на ближайшие два года задачами государственной политики в области местного самоуправления являются:

 завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление и развитие местного

 самоуправления;

 создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного

 самоуправления;

 продолжение осуществления мер по государственной поддержке местного самоуправления.

 Учитывая многоплановость этих задач, необходимы следующие меры по указанным направлениям реформы.

 Правовые меры должны быть направлены прежде всего на завершение формирования федерального законодательства, создающего правовые основы финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

 В настоящее время эта задача может быть решена путем доработки проектов федеральных законов о Налоговом и Бюджетном кодексах, "О финансовых основах местного самоуправления", "О государственных минимальных социальных стандартах", законодательного установления порядка расчета и компенсации местным бюджетам затрат на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Российской Федерации, дополнительных расходов и утраченных доходов, возникающих в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти.

 Поскольку обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности местного самоуправления во многом зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходима активная помощь им со стороны федеральных органов государственной власти. Учитывая недостаточное обеспечение органов местного самоуправления кадрами, имеющими опыт серьезной нормотворческой деятельности, эта помощь может оказываться путем разработки модельных проектов нормативных правовых актов местного самоуправления по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.

 Финансовые меры должны предусматривать создание условий для обеспечения экономической, и прежде всего - финансовой самостоятельности муниципальной власти в целях наиболее полного решения вопросов местного значения. Под этим надо понимать не только создание правовых условий такой самостоятельности, о чем говорилось выше, но и создание реальных практических механизмов финансирования государством отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, а также компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления в результате реализации решений, принятых органами государственной власти.

 Кроме того, помимо создания правовой основы местных финансов и прямого финансирования к финансовым мерам необходимо отнести совершенствование практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами, то есть практическую реализацию бюджетного законодательства по вопросам межбюджетных отношений.

 Имеет смысл проработать также вопрос о создании условий для возможности кредитования муниципальных образований с помощью кредитно-финансовых учреждений, к примеру, созданием государственного банка муниципального кредита. Такой опыт в дореволюционной России существовал и был успешным (Касса земского и городского кредита, реорганизованная Временным Правительством в Государственный Банк земского и городского кредита).

 Нельзя обойти такой важнейший источник финансово-экономической самостоятельности

муниципальных образований, каковым является муниципальная собственность на землю, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Необходимо в кратчайший срок разработать и соответствующим образом утвердить порядок отнесения земельных участков к муниципальной собственности, для того, чтобы вывести органы местного самоуправления из той противоречивой правовой ситуации, в которой они порой оказываются, пытаясь реализовать это свое конституционное право.

 В организационной сфере выделяются два круга проблем. Первый связан с созданием системы взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления. Такое взаимодействие крайне необходимо прежде всего самой государственной власти, Правительству Российской Федерации в свете начинающихся жилищно-коммунальной, бюджетной, налоговой и социальной реформ, без активнейшего участия в проведении которых органов местного самоуправления, муниципальных деятелей эта сложнейшая задача обречена на провал.

 Второй круг проблем - совершенствование организации местного самоуправления, в том числе методическое обеспечение органов местного самоуправления по вопросам структурной организации управления муниципальным хозяйством и местными финансами, а также подготовка муниципальных кадров. Эта задача может быть решена созданием системы непрерывного обучения муниципальных служащих. В связи с этим предстоит реализация перспективной Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

 С целью создания мощного координационного центра по делам местного самоуправления был принят Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 года ? 531, предусматривающий образование на базе Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению (являвшегося номинальным совещательным органом) Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. В целях обеспечения эффективной деятельности Совета Президент Российской Федерации лично возглавил работу Совета по местному самоуправлению, утвердив этим же Указом Положение о Совете и его состав, с участием ряда руководителей Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Более половины состава Совета, в соответствии с его Положением - выборные главы муниципальных образований.

 На Совет возлагается разработка государственной политики в области местного самоуправления, обеспечение взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по ее реализации, решение других важнейших вопросов развития местного самоуправления, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

 Для осуществления задач, возложенных Указом Президента Российской Федерации, Совет имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также заслушивать на своих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц.

 Для организации постоянной работы Совет должен образовать комиссии по основным направлениям своей деятельности. Председатели комиссий избираются Советом только из числа его членов, являющихся выборными должностными лицами местного самоуправления, а в состав комиссий по решению Совета наряду с членами Совета могут входить и иные лица.

 Кроме того, Совет и образованные им комиссии могут создавать постоянные и временные рабочие группы для предварительной подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях Совета, а также привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

 Необходимо подчеркнуть и еще один важный момент: члены Совета имеют право принимать участие в работе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при рассмотрении ими вопросов, связанных с возложенными на Совет задачами. Это позволит обеспечить широкое участие членов Совета в процессах проведения реформы местного самоуправления не только в рамках заседаний Совета и его комиссий, позволит рассматривать членов Совета как энергичных сподвижников и организаторов процесса становления местного самоуправления в Российской Федерации.

 Положение о Совете определяет механизмы организации его работы. Практика деятельности предыдущего Совета подсказывала, что необходимо не только решение организационных вопросов, но, прежде всего, обеспечение содержательного аспекта деятельности Совета. Это, прежде всего, координация деятельности структурных подразделений в федеральных органах власти, занимающихся вопросами местного самоуправления, организация подготовки законопроектов по вопросам местного самоуправления, постоянная работа со средствами массовой информации и научной общественностью, координация работы с аппаратами обеих палат Федерального Собрания, с ассоциациями и союзами местных властей, работа с органами местного самоуправления.

 В связи с этим, для обеспечения деятельности Совета, разработки и реализации политики Президента Российской Федерации в области местного самоуправления создано Управление Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

 Определенные Указом Президента полномочия и компетенция вновь созданного Совета и его рабочего аппарата поставили данный координационный орган в один ряд с Советом Безопасности и Советом обороны Российской Федерации, стали крупной политической акцией, направленной на укрепление российской государственности и стабильности в обществе.

 Первое заседание Совета прошло 10 июня 1997 г. в Кремле, под председательством Президента РФ. В повестку дня было включено рассмотрение двух вопросов: Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации (доклад Заместителя Председателя Правительства РФ О.Н.Сысуева, представлявшего проект Указа Президента, разработанного Правительством совместно с Администрацией Президента РФ) и О создании конгресса муниципальных образований Российской Федерации (доклад главы местного самоуправления - мэра г.Ижевска А.И.Салтыкова).

 По первому вопросу Совет принял решение о внесении в двухдневный срок доработанного, с учетом состоявшегося на заседании обсуждения, проекта Указа "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" на подпись Президенту РФ. Кроме того, было признано целесообразным внесение в кратчайшие сроки на ратификацию в Государственную Думу Европейской Хартии о местном самоуправлении.

 По второму вопросу Советом было поручено секретарю Совета создать рабочую группу с участием представителей союзов и ассоциаций муниципальных образований для подготовки предложений по основным принципам формирования и деятельности Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.

 Логическим продолжением заседания Совета стало принятие 11 июня 1997 г. Указа Президента Российской Федерации ? 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления", определившего развитие местного самоуправления приоритетным(!) направлением деятельности Президента РФ и

Правительства РФ.

 После серии встреч представителей муниципальных образований с целым рядом руководителей Правительства РФ (А.Б.Чубайс, Б.Е.Немцов, О.Н.Сысуев) было принято решение о создании при Правительстве Российской Федерации Совета руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ.

 В соответствии с решением Совета по местному самоуправлению активизировалась работа по выработке единых подходов существующих союзов и ассоциаций местного самоуправления к принципам формирования и деятельности Конгресса муниципальных образований России, что позволяет надеяться на создание мощной общенациональной структуры, лоббирующей на государственном уровне интересы местного самоуправления, и являющейся по сути неким аналогом Совета Федерации. Речь, по существу, может идти об установлении статуса Конгресса Указом Президента РФ и определении в нем таких обязательных полномочий, как участие в подготовке федерального бюджета, разработке необходимых законов и социально-экономических программ, впрямую затрагивающих интересы муниципальных образований.

 Принципиально важным для дальнейшего развития местного самоуправления стало принятие федеральных законов "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" и "Об основах муниципальной службы в РФ".

 Решение всех этих проблем позволяет, на мой взгляд, считать практически выполненными задачи, поставленные перед федеральной властью в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 1997 год, и перейти ко второму этапу реформы местного самоуправления - созданию условий его социально-экономической дееспособности, условий реализации его конституционных полномочий.

§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ

В

ернемся к ситуации, складывающейся в ходе реализации реформы местного самоуправления на уровне государственной власти субъектов Федерации.

 По практическому формированию полноценного местного самоуправления как процессу, организуемому и направляемому государством, все субъекты Федерации делятся примерно на три группы, объединенные отношением их руководителей не к той или иной системе построения местного самоуправления, а к включению общественного элемента (населения) в систему управления территорией и решения местных проблем, т.е. к принципу народовластия.

 Первая группа ("поддержки"): субъекты Федерации, руководители которых осознают роль самоуправления в стабилизации политической и экономической обстановки в регионе и рассматривают эффективно функционирующую систему самоуправления как опору органов государственной власти субъекта Федерации и их руководства во взаимоотношениях с Центром при однозначном отсутствии сепаратистских устремлений. В таких регионах были организованы и проведены выборы в органы местного самоуправления (в некоторых - еще в 94-95 гг.), в подавляющем большинстве муниципальных образований избраны главы местного самоуправления, идет интенсивная разработка законодательства по вопросам обеспечения

организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления.

 Для данных регионов дальнейшая реализация реформирования местных органов власти представляет предмет согласования интересов и разграничения компетенции Федерации, ее субъекта и муниципальных образований на его территории.

 Ко второй группе ("пассивного сопротивления") можно отнести большинство субъектов Федерации, руководители которых прагматично движутся "в русле общей политики", не поспешая, но и не демонстрируя "особой" позиции. В таких регионах, как правило, до конца 1996 года проведены выборы органов местного самоуправления. Разработка законодательства ограничивается закреплением статуса органов государственной власти и условиями формирования органов местного самоуправления, регламентация же вопросов обеспечения деятельности органов местного самоуправления откладывается под предлогом неготовности федерального законодательства.

 При проведении второго, "экономического" этапа, особенно болезненно воспринимаемого государственной властью данных субъектов Федерации, федеральная власть уже может опираться на практически сформированный на первом этапе реформы слой муниципальных деятелей, используя методы давления: как "сверху" - через стимулирование и координацию деятельности субъектных законодателей в целях создания единого правового поля для деятельности местного самоуправления; так и "снизу" - через участие органов местного самоуправления в формировании законодательных и представительных структур на уровне субъекта Федерации, а также лоббирование практических интересов муниципалитетов в исполнительных органах государственной власти.

 Ну и, наконец, третью группу ("активного сопротивления") составляют субъекты Федерации, руководители которых декларируют и осуществляют "особый путь" под прикрытием псевдонациональной или псевдореформаторской риторики. В этих регионах, как правило, понадобилось не менее года, чтобы избрать правомочные законодательные органы государственной власти, так и не сумевшие обрести политическую самостоятельность. В связи с этим законодательная база, как правило, противоречит федеральному законодательству либо не разработана, представительные органы местного самоуправления избраны частично, либо не избраны, местные органы власти составляют единую систему исполнительной власти и не могут являться опорой федерального центра в проведении реформы.

 Руководители таких регионов, конечно, за реформы и за демократию, но... "поэтапную", "с учетом национальных традиций", иначе - "раздрай по вертикали", "эскалация сепаратистских настроений". Наиболее типична легальная аргументация: "...делегирование полномочий местному самоуправлению должно идти поэтапно: вначале субъекту Федерации, а затем уж... на места", "субъект (читай - руководитель) сам вправе определять степень готовности населения к самоуправлению".

 Субъекты Федерации этой группы, кроме позиции руководителей, объединяет также сходное геостратегическое положение: как правило, богатые сырьевые или финансово-экономические ресурсы при политических (повышенный статус самостоятельности) или географических (пригранич-ное положение, отдаленность от Центра) возможностях самостоятельной их реализации. Где-то выборы не назначались, а где-то раз за разом "из-за неявки избирателей" проваливались. Влияние на внутриполитические процессы в регионе реальной позиции первого лица в таких условиях огромно, если не определяюще.

 И именно руководители этих регионов, "с учетом имеющегося опыта", наиболее последовательно и непримиримо критикуют как Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и конституционные принципы местного самоуправления.

 Вряд ли это можно назвать укреплением демократии, да и государственности тоже.

 Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти. Должно ли местное самоуправление формироваться по единым общероссийским принципам (принципам, а не моделям!) - и объективно сдерживать сепаратистские амбиции региональных вождей, цементировать государственность в условиях не оформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном игнорировании федерального закона и свободном трактовании соответствующих положений Конституции России, организация местной власти в таких сверхсамостоятельных регионах будет строиться по своим правилам, под своих властителей, то есть способствовать усилению "регионализа-ции" в интересах узких административно-экономических "элит", в ущерб как общегосударственным интересам, так и интересам населения этих регионов.

 Каковы возможные рычаги воздействия государственной власти Российской Федерации по преодолению такого правового сепаратизма, выражающегося в фактическом ограничении части населения Российской Федерации в пользовании полным объемом гражданских прав и свобод, гарантированных Конституцией России?

 Прежде всего - скорейшая разработка и принятие на федеральном уровне правового механизма, обеспечивающего соответствие "субъектного" законодательства Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. И тут сложность, может быть, не в самом механизме, а, скорее, в том, как его "встроить" в действующую Конституцию, в сложную систему правовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.

 Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает ответственность органов местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Но такая ответственность до сих пор не предусмотрена для органов государственной власти субъектов Федерации!

 Тем не менее существующих государственных институтов вполне достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных руководителей исполнительных органов государственной власти в правовых рамках, определяемых существующим федеральным законодательством, - и это скорее уже вопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать однообразное исполнение законов на всей территории государства.

 Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном взаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы принуждения и убеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в том числе и права на осуществление местного самоуправления, - то, что и делает нас гражданами единого государства.

 Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления, выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.

 Огромное значение для успешного решения этих проблем может и должно оказать усиление роли и влияния на региональном уровне муниципальной группы, ее участие в формировании субъектного законодательства по вопросам местного самоуправления. Понимание необходимости влияния на этот процесс должно привести к активному участию муниципального уровня в формировании законодательных органов власти субъектов Федерации (только в 1997г. прошли выборы законодательных органов в 36 регионах!).

 Возможно использование следующих организационных форм такого участия:

через поддержку на выборах от своих территорий конкретных кандидатов, выступающих носителями

 "муниципального заказа" в целом и лоббирования конкретных интересов данной территории;

 через непосредственное участие в выборах и работе законодательного органа государственной власти

 представителей муниципальной власти, включая и непосредственно глав муниципальных образований;

 наконец, наиболее кардинальная и эффективная форма защиты муниципальных интересов в

 законодательном органе - двухпалатная система организации деятельности регионального парламента

 (вторая палата формируется прямым делегированием представителей муниципальных образований по

 типу Совета Федерации).

 Первый метод понятен и наиболее распространен в технологии формирования и деятельности любого представительного органа власти, и проблема тут только в своевременном осознании самими муниципальными образованиями и их лидерами необходимости целенаправленного проведения такой политики, как противовеса избирательным кампаниям политических и коммерческих структур.

 Второй подход, в силу недостаточной проработанности федерального и регионального законодательства, вызывает ряд вопросов. В целом ряде субъектов Федерации считается само собой разумеющимся, что назначенные ранее главы местных администраций, широко представленные в региональных парламентах образца 1993-1996гг., в случае своего избрания главами муниципальных образований вынуждены будут покинуть стены региональных парламентов и не смогут участвовать в следующих выборах.

 Однако правовой анализ по этому вопросу показывает, что действующее федеральное законодательство не содержит запрета на осуществление депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти субъекта Российской Федерации гражданами, являющимися выборными должностными лицами местного самоуправления.

 Возможные соответствующие ограничения могут быть предусмотрены региональными законами (в том числе и по вполне понятному желанию исполнительной власти избежать законодательного влияния на процесс разграничения полномочий и собственности, квалифицированного контроля за своей деятельностью со стороны профессионально подготовленных представителей муниципального уровня), но вряд ли это приведет к долговременному желаемому результату. Тем более, что в подавляющем большинстве регионов эти вопросы до настоящего времени просто не урегулированы, и принципиально этот вопрос, видимо, будет разрешен в текущем году на уровне федерального законодательства (тут можно ожидать довольно ожесточенных баталий в обеих палатах Федерального Собрания).

 Что же касается внедрения в систему организации государственной власти на уровне регионов двухпалатного устройства представительной власти, то это наиболее непроработанный, но, на мой взгляд, и наиболее эффективный способ согласования интересов населения, муниципальных образований и государственной власти субъектов Федерации. Кроме отечественного исторического опыта (губернские земские собрания в России формировались исключительно путем прямого делегирования представителей уездных земств), есть достаточно широко распространенная зарубежная практика использования такого принципа, особенно в государствах с федеративными принципами устройства. Заслуживают внимательного анализа и попытки отработать подобную модель в Свердловской области, ряде других субъектов Российской Федерации. В любом случае, было бы целесообразно предусмотреть возможность использования принципа двухпалатности в федеральном законе об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

 Необходимо заметить, что задача муниципальной группы в некоторой мере облегчается тем, что объективно в усилении роли муниципального уровня при формировании региональных парламентов должны быть заинтересованы все три уровня власти: муниципальный, региональный и федеральный. Последние крайне нуждаются в конструктивности взаимодействия региональных законодателей с исполнительной властью и отходе от излишней идеологизации неизбежных противоречий между представительной и исполнительной властью. Кроме того, для федеральной власти принципиально важен качественный состав региональных парламентов, обеспечивающий политическую лояльность или хотя бы предсказуемость своего председателя, обладающего в качестве члена Совета Федерации полновесным голосом при решении важнейших вопросов на федеральном уровне.

 Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и проведением на его основе муниципальных выборов, дальнейшее развитие реформы местного самоуправления переместилось на уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей в региональных парламентах.

 Именно активное участие муниципальных политиков в деятельности региональных парламентов, своевременная подготовка и принятие ими качественного "субъектного" законодательства о местном самоуправлении являются сейчас показателем готовности и способности государственной и муниципальной власти реализовать прогрессивные положения новой Конституции и Федерального законодательства.

§5. ПРАВО НА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ

Г

оворя о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими правами грамотно воспользоваться.

 Одним из факторов самостоятельности местного самоуправления Конституция РФ, а за ней и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определяют право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. На практике это осуществляется самостоятельной разработкой устава муниципального образования, в котором, наряду с другими вопросами местного значения, указывается структура и порядок формирования органов местного самоуправления данного конкретного муниципального образования (статья 8 Федерального закона "Об общих

принципах организации местного самоуправления в РФ").

 Уже имеющаяся практика подготовки и принятия муниципальных уставов показывает, что этот, важнейший для последующего успешного функционирования муниципального образования, процесс проходит зачастую под воздействием политической или личностной конъюнктуры как органов и должностных лиц государственной власти региона, так и должностных лиц местного самоуправления. Проще говоря, во многих случаях право жителей муниципальных образований на создание оптимальной, наиболее подходящей для специфических условий их проживания, модели местного управления подменяется желанием тех или иных должностных лиц закрепить через правовые механизмы, только еще нарождающиеся в нашем государстве, конъюнктурную, "удобную для себя" систему местного самоуправления.

 Одно из проявлений такой тенденции выражается в разработке на уровне субъекта Федерации так называемых типовых уставов муниципальных образований.

 Наиболее ярким отражением таких процессов стала ситуация, сложившаяся в Чувашской Республике.

 Государственным Советом Чувашской Республики был разработан и принят типовой устав муниципального образования, отражающий представления законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике. Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой устав, отражающий позицию по этому вопросу администрации Президента республики.

 Главы районных администраций не особенно скрывали, что на них было оказано определенное давление, с тем, чтобы типовой устав, подготовленный администрацией (кстати, содержащий грубейшие нарушения как федерального, так и республиканского законодательства) решениями немногочисленных и управляемых районных "парламентов", обрел статус полноценной "районной конституции". Министерство юстиции республики, закрыв глаза на явные противоречия законодательству, регистрирует такие "продукты" волеизъявления населения, ссылаясь на то, что процедура регистрации является "формальностью". Госсовет республики обращается в Государственную Думу, к прокурору, в другие федеральные и республиканские инстанции... В общем, пошла писать губерния.

 А ведь и процитированное в эпиграфе положение Конституции России и соответствующие нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вовсе не случайно определяют необходимость решения этого вопроса в самих муниципальных образованиях, а не на уровне субъекта Федерации. Различие в структуре органов местного самоуправления диктуется не тем, в каком "суверенном" субъекте Российской Федерации находится данное муниципальное образование, а характерными особенностями именно самого муниципального образования - его территорией, численностью населения, географией расположения и многими другими конкретными особенностями.

 На тех общих принципах, которые диктуют необходимость той или иной конкретной структуры органов местного самоуправления, исходя из общемирового опыта решения подобных проблем, и хотелось бы сейчас остановиться.

 I. Общие принципы муниципальной организации

 В соответствии с осуществляемой в стране реформой местного управления на принципах

самоуправления население муниципального образования получает право на самостоятельное решение вопросов местного значения.

 Муниципальным образованием действующее законодательство определяет любое городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

 Такими муниципальными образованиями являются:

 город, район в городе, поселок;

 сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);

 район (уезд);

 волость, сельский округ (группа сельских населенных пунктов с закрепленными за ними территориями),

 сельсовет и другие.

 Конкретные виды муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов

РФ с учетом исторических и иных местных традиций (так, в соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т.п., не меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого объединения населения).

 Реализация населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления и избираемых должностных лиц.

 Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (на него могут быть вынесены вопросы распоряжения муниципальной собственностью, строительства или приобретения объектов муниципального хозяйства, планы и программы развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций.

 Статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дает следующее определение органов местного самоуправления:

 "Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти".

 Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

 а) вопросы местного значения,

 б) выполнение отдельных государственных полномочий.

 Основным содержанием деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции местного самоуправления, его компетенцию.

 Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции. Структура таких органов определяется населением самостоятельно. (Поскольку органы местного самоуправления являются одним из элементов организации управления в государстве, государство неизбежно опирается на них при решении вопросов государственной политики. Главное в этом вопросе - не допустить, чтобы взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в единых целях не превратилось в диктат "сверху - вниз", в том числе и по вопросам, не нуждающимся в государственном регулировании.)

 Органы местного самоуправления создаются прежде всего в связи с делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

 Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

 механизму делегирования полномочий;

 качеству делегированных полномочий;

 количеству делегированных полномочий.

 Классификация по механизму делегирования полномочий

 Конституция России закрепляет только один из многих возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.

 "Местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправления" (часть 2 статьи 130 Конституции РФ), причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

 Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, не выборным, путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организаций; созданные соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т. д.).

 Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные, не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.

 Уставом муниципального образования может быть предусмотрено наличие выборного должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (так, в Псковской области предусматривается выборная должность шерифа - руководителя муниципальной милиции, возможны выборы управляющего муниципальным хозяйством, муниципального казначея и т. д.).

 Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

 Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящие в категорию муниципальных служащих.

 Классификация по качеству делегируемых полномочий

 Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т. п.).

 Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

 Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

 Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

 1.принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

 2.утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

 3.принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

 4.установление местных налогов и сборов;

 5.установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

 6.контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований (часть 2 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

 К полномочиям представительных органов местного самоуправления необходимо отнести и сформулированное Л. А. Велиховым право издания обязательных постановлений. По его определению, "главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов государственных состоит в том, что первый имеет силу только для территории муниципального образования и относится лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и благоустройства".

 Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

 Действующее федеральное законодательство не обусловливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме этого, в названном уставе помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

 Говоря об общих принципах организации таких органов, Л. А. Велихов справедливо отмечал

следующее:

 "К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы."

 Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном(местном) уставе.

 Виды органов местного самоуправления:

 представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская область);

 исполнительные: местная администрация, волостная управа, исполком, мэрия.

 Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, председатель Совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов РФ. Однако в целом ряде субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская обл., Новгородская обл. и др.) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

 Классификация по количеству делегированных полномочий

 Еще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

 И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу (комитеты и комиссии для решения отдельных вопросов, самостоятельные подразделения местных администраций, муниципальные организации и предприятия).

 Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

 Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

 II. Организационные модели муниципальных структур

 В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: " С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус, как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе."

 Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти – представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:

 Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

 Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

 Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).

 Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

 Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления:

 Вариант 1

 Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу. Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.

 Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право "вето"). Такая модель иногда условно обозначается как: " совет - "сильный" мэр".

 Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:

 представительный орган (избирается населением непосредственно):

 принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению муниципальными

 финансами;

 регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;

 обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального образования ( преодоление

 "вето" главы 2/3 голосов).

 Глава муниципального образования (избирается населением непосредственно):

 осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;

 самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает соответствующих должностных лиц;

 имеет право "вето" на решения представительного органа.

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным органом.

 Наиболее типичным способом формирования коллегиального представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

 Вариант 2

 Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.

 Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией.

 Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.

 В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:

 а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава коллегиального представительного органа (модель "совет - "слабый" мэр").

 При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом. Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль за деятельностью исполнительных органов;

 б) членами коллегиального представительного органа (модель "городская комиссия/муниципалитет").

 При такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

 В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;

 в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет - управляющий").

 При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.

 Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов).

 Вариант 3

 Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты). Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

 При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия.Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.

 III. Проблемы муниципальной деятельности

Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

 для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо

 иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно

 быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило,

 на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания

 общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни

 хозяйственными правами;

 для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни

 каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления

 местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в

 границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как

 правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне

 предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

 Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов – та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и "вымиранию" сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

 Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей. Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую – и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

 Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона), предусматривающая возможность разграничения предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования (например, - района) имеются другие муниципальные образования (например, - малое поселение, сельсовет и т.п.). Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

 Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

 В течение прошедшего года были решены многие принципиальные вопросы по распределению собственности между разными уровнями власти. Законодательно признан и интенсивно развивается новый для нашей страны вид собственности - муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения, проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.

 В то же время до настоящего времени законодательно не закреплены за местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое регулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправления в налогах. В то же время, местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления, дают лишь около 3% от доходной части местных бюджетов.

 Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов приводит к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает, что фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее некогда ведомственных объектов.

 Большие сложности в формировании муниципальной собственности вызывает отсутствие законодательного закрепления права местных сообществ и их органов самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, включая земельные, лесные, водные и другие природные ресурсы. Формирование муниципальной собственности идет с большим трудом. Органы власти субъектов Федерации передают муниципальным образованиям нерентабельные предприятия, а у местного самоуправления нет средств для их модернизации и поддержки. Не прекратилась практика незаконного изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений и передача их в областное, краевое, республиканское подчинение. Все эти процессы требуют законодательного регулирования.

 Наряду с организационными и финансово-экономическими условиями, реальное функционирование местного самоуправления зависит от реализации предусмотренных статьей 133 Конституцией Российской Федерации права на судебную защиту и запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных законодательством.

 Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла статьи 46 и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать и органы местного самоуправления, и непосредственно граждане России. Прич.м защита нарушенных прав и законных интересов местного самоуправления для органов местного самоуправления как органов, которым доверено народом осуществление публичной власти, является не только их правом, но и конституционной обязанностью. Граждане Российской Федерации при защите своих прав на местное самоуправление могут воспользоваться как нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления...", так и процессуальными гарантиями, предоставляемыми Законом РФ "Об обжаловании неправомерных действий...", основные положения которого включены в Гражданский процессуальный кодекс. За недолгий период времени, прошедший с вступления в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", накоплена значительная судебная практика при разрешении споров, возникших в формирующейся российской системе муниципального права.

 К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены права прямого обращения в Конституционный Суд, в то время, как процесс становления местного самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами, проистекающими именно из различного понимания и толкования конституционных норм по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В такой ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен в судебном порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированные формы противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит к неконструктивной политизации конфликта.

 Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как минимум, соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного самоуправления позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего развития государства, необходимо включение в деятельность органов местного самоуправления не отдельных представителей, а широких слоев населения России.

§ 6. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ ФАКТОР

М

ысленно возвращаясь к концу 80-х годов ХХ века, к целям и задачам, которые декларировались в обоснование намечавшихся социально-экономических преобразований, нужно признать, что всплеск общественной активности населения определялся той значимой ролью граждан в намечавшихся процессах, которая постоянно подчеркивалась "прорабами перестройки". Глобальные, государственные цели перестройки воспринимались большинством населения как глубоко личные, непосредственно касающиеся конкретной жизни конкретного гражданина.

 Но состояние общественной экспрессивности людей не может быть постоянным, тем более в условиях, когда происходит осознание несовпадения, несоразмерности государственных и личных целей. Носители государственных целеполаганий (государственные деятели) не смогли показать непосредственную связь преобразований с частными, личными нуждами гражданина, а последовавшая за тем практика отстранения от реального участия в принятии решений, формировании власти, в распределении собственности и вовсе способствовала отходу широких масс населения от участия в процессах, происходивших в стране, к политической, общественной, а затем и социальной апатии. Последний всплеск общественного интереса вызвали экстраординарные события сентября-октября 1993 г. Реакцией на развязку этих событий стало окончательное размежевание интересов гражданина и государства, недоверие общества к декларируемым государственной властью целям.

 Анализ многочисленных попыток российского реформирования организации местной жизни позволяет сделать заключение, что проблема несоответствия законодательства, юридически закрепленных норм правоотношений с реальной практикой, реальными отношениями между субъектами права являлась тем камнем преткновения, о который из века в век разбивались логичные и продуманные структуры общественных отношений, предлагаемые России искренне радеющими о ней реформаторами. Понятно, что реальное, а не формальное становление самоуправления непосредственно, напрямую зависит от общественного сознания, от включения в эти процессы населения, гражданина. Без сознательного участия граждан в реформаторских процессах, без их практической, повседневной заинтересованности в результатах, в изменении статуса и уклада своей жизни, все наши экскурсы в историю вопроса будут заканчиваться констатацией прогрессивности тех или иных юридических норм, но не будут опираться на реально достигнутый результат.

 Однако общественная ситуация последнего времени позволяет надеяться на постепенное повышение заинтересованности общества в реализации местного самоуправления: это и активизация научного мира при обсуждении теории вопроса; и значительный рост общественных и политических организаций, рассматривающих реализацию самоуправления в качестве программных требований; и появление многочисленной научной и практической литературы по этому вопросу - и прежде всего в регионах; и рост влияния идей самоуправления среди руководителей органов государственной власти. Все это говорит о том, что реальное становление местного самоуправления становится общественно-значимой задачей. Этот вывод подтверждается потоком писем с мест, поступающих в органы государственной власти и поднимающих вопросы практической реализации самоуправления. Подавляющее большинство из них - уже не письма специалистов или работников органов власти, а письма жителей муниципальных образований. В существующей политической и экономической ситуации население, "рядовой" гражданин, начинает понимать, что местное самоуправление - это единственный действенный социальный механизм, способный работать на его интересы. Об этом же говорит и значительная активность населения при выборах органов местного самоуправления в тех регионах, где законодательством обеспечивалась реальная самостоятельность местного самоуправления.

 Население включается в самоуправление. Местные Уставы давно стали на местах предметом самого пристального внимания, обсуждения населением, приняты и работают во многих муниципальных образованиях России. В то же время законодательное закрепление вопросов местного самоуправления на

уровне субъектов Федерации составляет менее 50% от необходимого, т.е. процессы на местах опережают и подталкивают субъекты Федерации к реализации положений Конституции России и федерального законодательства.

 В настоящее время, в соответствии с Указом Президента РФ ?568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997г. Администрации Президента РФ совместно с Правительством РФ поручено организовать взаимодействие с ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов местного самоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а также обеспечить регулярное освещение в средствах массовой информации хода реформы местного самоуправления, организовать работу по разъяснению населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления.

 Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-Запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.

 В то же время, попытки на федеральном уровне найти механизмы решения второй части поставленной Президентом РФ задачи предпринимались неоднократно. Еще в ноябре 1994 г. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления были проведены парламентские слушания "Реформа местного самоуправления и средства массовой информации", в рекомендациях которых было отмечено, что проблемы местного самоуправления не заняли надлежащего места в информационном пространстве Российской Федерации, в центральных средствах массовой информации отсутствует систематическое освещение жизни российских городов, проблем местной власти и населения.

 О том, что ситуация с освещением местных проблем в центральных средствах массовой информации мало изменилась, говорят и соответствующие обращения к Президенту Российской Федерации Председателя Совета Федерации Е.С.Строева (о проблемах освещения жизни российских регионов на ОРТ и РТР), и поручение Президента Российской Федерации руководителям основных телеканалов уделять больше внимания проблемам становления российской государственности на местах.

 К сожалению, информационная и тематическая политика центральных средств массовой информации в настоящее время не может удовлетворять требованиям в области освещения проблематики местного самоуправления. Примером неудачных попыток решения этой задачи может служить целый ряд выпусков передачи "Избранные" (РТР) летом 1997 г., в которых бессистемно и непрофессионально, а в результате - искаженно, обсуждались и комментировались проблемы становления местного самоуправления.

 Подобные же качества по затронутому вопросу демонстрируют и официальные печатные средства массовой информации. Особенно часто непрофессиональные материалы на эту тему, сопровождающиеся как терминологической, так и содержательной путаницей в названиях и полномочиях местных органов власти, публикуются, к сожалению, в "Российской газете". Так, 3 июля 1997 г. в разделе "Документы" "Российской газеты" ? 126(1736) под рубрикой "Президент отклонил законы. Почему?" печатается заключение на проект принятого в первом чтении федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" за подписью Президента Российской Федерации, в то время как именно в этот день Совет Федерации должен на своем заседании рассматривать данный Федеральный закон, принятый Государственной Думой в целом уже в измененной редакции при поддержке Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе. Стоит ли удивляться, что указанный закон, вносившийся в Государственную Думу двумя профильными Комитетами Государственной Думы и Совета Федерации совместно (!), был в результате отклонен Советом Федерации.

 Эта и подобные ситуации стали возможны из-за недостаточной координации деятельности подразделений Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, отвечающих за взаимодействие со средствами массовой информации и соответствующих подразделений, отвечающих за разработку и формирование политики Президента Российской Федерации в области государственного строительства.

 Кроме того, прекращение в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1997 г. ? 799-р издания журнала "Российская Федерация", вызванное рядом причин объективного и субъективного характера, привело к утрате единственного в федеральных средствах информации канала постоянного обмена опытом и информацией по проблемам становления местного самоуправления, осуществлявшегося через регулярную рубрику данного журнала "Местное самоуправление", журналистский коллектив которой отличался профессионализмом и глубоким знанием проблематики местного самоуправления и неоднократно выходил с предложением подготовить на базе указанной рубрики отдельное самостоятельное издание.

 Потребность в таком издании назрела давно. На муниципальном уровне ощущается острейший дефицит в правовой, статистической и методической информации по вопросам местного самоуправления, в аналитических материалах сугубо прикладного характера, освещении практики местного самоуправления. Издание (под условным названием "Муниципальный блокнот"), ориентированное прежде всего на должностных лиц и служащих государственных и муниципальных органов власти, депутатов представительных органов местного самоуправления, могло бы значительно восполнить пробел в информационной и методической работе по совершенствованию правовых и организационных основ местного самоуправления, а также по разъяснению государственной политики в области местного самоуправления. Для обеспечения подобного издания материалами и координации деятельности по его выпуску целесообразно создание редакционного совета из числа ответственных должностных лиц заинтересованных структур (Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Миннаца России, Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и др.).

 Во многом решить указанные задачи могли бы созданные в последнее время периодические методические журналы "Городское управление", "Муниципалитет", "Муниципальная власть". Однако они вряд ли смогут заполнить весь информационный рынок, так как рассчитаны на самоокупаемость, а значит, не могут быть дешевыми и массовыми изданиями, доступными любому заинтересованному муниципальному депутату или служащему.

 После завершения в 1996-1997 гг. выборов органов местного самоуправления, они должны показать избирателям свою дееспособность и эффективность в решении вопросов местного значения. Непременным условием успеха этого этапа является постоянная связь муниципальной власти с жителями, их понимание проблем и принципов деятельности органов местного самоуправления. Поэтому сейчас становится актуальной работа с массовым сознанием с целью укрепления авторитета института местного самоуправления, активизации прямого участия населения в решении местных проблем.

 Особую роль в работе с массовым сознанием играют электронные средства массовой информации - телевидение и радио. С этой целью необходимо способствовать созданию на основных телевизионных и радиоканалах вещания специализированных программ и наладить регулярный выпуск теле- и радиопередач по проблемам местного самоуправления.

 Среди существующих систем обеспечения населения информацией без должного внимания до настоящего времени остается развитая сеть государственных и муниципальных библиотек, расположенных во всех городах, поселках и селах. Она является в определенной мере естественным монополистом в области информационного обеспечения, так как средства массовой информации сообщают прежде всего текущие сведения, но не могут обеспечить необходимую полноту официальной информации.

 Кроме того, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации", Указ Президента Российской Федерации ? 228 от 28.02.95 г. "О Федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации" и ряд других документов дают основание рассматривать библиотечную сеть как канал правового просвещения и населения, и представителей муниципальной власти.

 Деятельность библиотек обеспечивается работой специалистов, имеющих дополнительное образование по отдельным блокам ведомственной и научной информации. Информация правового и методического характера обслуживается по установленным правилам и актуализируется, отмененные акты изымаются из обращения и переводятся в другой разряд хранения. Библиотеки и их должностные лица несут ответственность за полноту и правильность поддержания и хранения информации.

 Кроме методической работы с населением по разъяснению принципов местного самоуправления и целей муниципальной реформы в рамках хорошо освоенных технологий внешкольной подготовки населения, на базе муниципальных библиотек возможна и целесообразна организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления.

 Для решения этой задачи необходимо на уровне соответствующих федеральных структур обеспечить создание в рабочих каталогах хранения библиотечной сети раздела по вопросам местного самоуправления с определением перечня изданий, относящихся к категории обязательных экземпляров; разработку правил хранения и актуализации законодательства Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации, нормативных актов и решений органов местного самоуправления; обеспечить централизованное пополнение фондов соответствующей литературой.

 Важное значение как для информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, так и для работы со средствами массовой информации и частными пользователями, имеет и использование современных информационных технологий (компьютерных сетей различных типов). Наиболее подходящей технологией решения этой проблемы является использование сети "Интернет" с созданием "муниципальных" страниц в Web-серверах соответствующих организаций.

 Решение всех вышеперечисленных проблем будет способствовать реализации одной из основных задач работы с населением в области местного самоуправления - добиться четкого понимания гражданами, какие органы власти и должностные лица в системе управления государством обладают теми или иными полномочиями ("за что отвечают"), как может рядовой гражданин влиять на местную власть и контролировать ее деятельность.

 Кроме того, в целях разъяснения населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления, необходимо проводить соответствующую работу с редакциями и существующими объединениями журналистов (Союз журналистов России, Союз главных редакторов, региональные ассоциации и др.) по введению периодических рубрик по вопросам местного самоуправления в основных центральных и региональных газетах, и в обязательном порядке – в официальных печатных изданиях.

 В то же время, было бы целесообразным создать межведомственную рабочую группу, включающую представителей соответствующих подразделений Администрации Президента РФ, министерств и ведомств Правительства РФ, для детальной разработки и согласования всего комплекса мер, направленных на реализацию программы популяризации среди населения принципов осуществления местного самоуправления и вовлечения граждан в практическую деятельность его органов. Ключом к такому вовлечению является именно реальная возможность граждан влиять на работу избираемых ими для этого муниципальных органов.

 Тема эта, несомненно, требует отдельного подробного исследования. Однако уже сейчас, говоря о методах вовлечения в реформу широких слоев населения, нельзя не коснуться активно "рекламируемой" в последнее время рядом общественно-политических и государственных структур "земской идеи" – внедрения системы земского самоуправления, как глубоко национальной, обеспечивающей единственно реальную возможность широкого участия населения во власти и "настоящий" контроль населения за той же властью.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Г

оворя о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

 Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

 1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

 2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономического этапа);

 3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа (назовем его условно "социальным").

 Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. МАТЕРИАЛЫ К БИБЛИОГРАФИИ (1990-97 гг.)

1.  Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. - М., 1997. - №1. - С. 120-125.

2.  Авакьян С., Барабашев Г. Внебюджетные фонды // Народный депутат. - М., 1990. - № 15. - С. 35-43.

3.  Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. - М., 1995. - № 5.- С. 18-20.

4.  Авакьян С. Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. - М., 1996. - №20 - С. 15-17.

5.  Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - М., 1996. - №2. - с. 3-33.

6.  Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 1997. - №5. - С. 24- 45.

7.  Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления // Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. - Новосибирск, 1996. - 37 с.

8.  Андрющенко Е.Г. Проблемы малых городов // Власть. - М., 1993. - № 1. - С. 106-107.

9.  Артемьева Л. Но средства - вперед // Ваш выбор. - М., 1995. - № 2. - С. 29-30.

10.       Афанасьев М.Н. Реформа или контрреформа // Власть. - М., 1994. - № 5. - С. 30-35.

11.       Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. - М., 1990. - № 4. - С. 6-11.

12.       Барабашев Г.В. Совет и мэр "в упряжке" самоуправления // Народный депутат. - М., 1991. - № 11. - С. 36-40.

13.       Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 1996.

14.       Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Известия вузов. Правоведение. - М., 1993. - №5. - С. 36-44.

15.       Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"? // Регионология. - Саранск, 1995. - № 3. - С. 19-31.

16.       Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. - М., 1993. - № 3. - С. 86-96.

17.       Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. - Ростов-на-Дону, 1996.

18.       Бородкин Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. - Новосибирск, 1994. - №3. - С. 95-112.

19.       Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления //СОЦИС. - М. 1997. - №1. - С. 98-110.

20.       Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. - Воронеж, 1996.

21.       Бялкина Т.М. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. - Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. - С. 129 - 135.

22.       Васильев В.И. Советы или муниципалитеты? // Народный депутат. - М., 1991. - № 16. - С. 47-54.

23.       Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 1993. - № 11. - С. 14-19.

24.       Васильев В.И. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация. - М., 1994. - № 5. - С. 28-31.

25.       Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. - М.,1994. - № 13. - С. 14-17.

26.       Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. - Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. - С. 120 - 128.

27.       Воронин А.Г. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. - М., 1996. - № 2. - С. 36-37.

28.       Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. - М., 1997. - №6. - С. 30.

29.       Воронин А.Г., Папин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.: МОНФ, 1997.

30.       Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 г. - М., 1995.

31.       Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: ИНИОН, 1994.

32.       Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. - М., 1997. - №9. - С. 73-80.

33.       Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996.

34.       Гильченко Л.В. Люди устали от команд сверху и истосковались по здравому смыслу // Российская Федерация. - М., 1994. - № 5. - С. 34-36.

35.       Гильченко Л.В. Власть народа: хождение по кругу // Российская Федерация. - М., 1995. -№ 12. - С. 24-27.

36.       Гильченко Л.В. Почему не хотят "государевы люди" поделиться властью с народом // Российская Федерация.- М., 1995. № 16. - С. 41-44. Примеч.: история местного самоуправления, включая РСФСР с 1991 г.

37.       Гильченко Л.В. Зигзаги реформы // Российская Федерация. - М., 1996. - № 8. - С. 26-27.

38.       Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3. - С. 19-22.

39.       Гильченко Л.В. Варианты подсказывает жизнь // Российская Федерация. - М., 1997 -№ 3. - С. 20-21.

40.       Гильченко Л.В. Исполнительный аппарат исполнять не торопится... // Российская Федерация. - М., 1997.- № 12. - С. 21-22.

41.       Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления // СОЦИС. - М., 1997. - №6. - С. 120-128.

42.       Голуб Ю., Динес В., Коннычев Д. Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области // Власть. - М., 1997. - №8. - С. 33-37.

43.       Горский И. Местные налоги // Народный депутат. - М., 1991. - № 13. - С. 63-68.

44.       Два взгляда / Тосунян Г. Какой банк лучше исполнит местный бюджет? / Юлдашев Р. Лучше это сделает муниципальный банк. - Российская Федерация. - М., 1994. - № 9. - С. 22-25.

45.       Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965. - №8. - С. 112-120.

46.       Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об итогах выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации . - М., 1997. - №2 (44). - С. 31-64.

47.       Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. - М., 1993. - № 11. - С. 150-153.

48.       Зайцев В., Винокуров Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления // Законность. - М., 1993. - № 6. - С. 14-20.

49.       Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. Материалы II бельгийско-российского научного семинара. Екатеринбург, 1-9 июля 1996 г. - Екатеринбург, 1996.

50.       Исаева М. К вопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. - М., 1996. - №9. - С. 33-38.

51.       Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов / Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. // Российский экономический журнал. - М., 1993. - № 3. - С. 29-34.

52.       Кашо В. Формула партнерства. Новые правовые основы взаимодействия местных Советов с органами территориального общественного самоуправления // Народный депутат. - М., 1991.- № 18. - С. 48-51.

53.       Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Сер 11. Право. - М., 1993. - № 3. - С. 23-30.

54.       Кирпичников В. Нет закона - нет порядка // Российская Федерация. - М., 1995. -№ 2. - С. 17-20.

55.       Кирпичников В. Диалог с государством // Российская Федерация. - М., 1995. - № 19. С. 39-41.

56.       Козлов Ю.М. Исполнительная власть: Муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. - М., 1993. - № 2. - С. 14 -22.

57.       Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Васильев В.И., Петрова Г.В., Пешин Н.Л. / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М., 1997.

58.       Концепция реформы местного самоуправления в современной России. - Екатеринбург, 1995.

59.       Корниенко Н. Новое в статусе местных Советов // Народный депутат. - М., 1991. - № 18. - С. 73-79. Примеч.: Сравнение закона СССР и РСФСР.

60.       Костюков А. Прокрустово ложе. Так можно охарактеризовать правовую базу реформы местного самоуправления // Российская Федерация. - М., 1994. - № 10. - С. 26-27.

61.       Котенков А. Первый закон о власти // Российская Федерация. - М., 1995. - №18. - С. 47.

62.       Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М., 1993.

63.       Кряжков В.А. Местное самоуправление: Правовое регулирование и структуры // Государство и право. - М., 1992. - № 1. - С. 16-24.

64.       Кряжков В. С учетом образа жизни и традиций. Правовые основы самоуправления малочисленных народов Севера // Народный депутат. - М., 1993. - № 11. - С. 2-22.

65.       Лапин В. Реальный смысл заезженных терминов // Российская Федерация. - М., 1995. - № 12. - С. 28-29. Примеч.: "Реформа местного самоуправления".

66.       Лаптева Л.Е. Вступительная статья // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных актов. - М., 1998. - С. 8 - 21.

67.       Ларькина А.П. Органы территориального общественного самоуправления. - Саранск., 1993.

68.       Легорнев С. Муниципальная собственность как основа реального самоуправления // Жилищное и коммунальное хозяйство. - М., 1993. - № 1. - С. 10-12.

69.       Маликов А. Есть обнадеживающие тенденции... // Власть. - М., 1995. - № 2. - С. 48-51.

70.       Мартынов М. Самоуправление: панацея или иллюзия? // Ваш выбор. - М., 1995. - № 1. - С. 21-23.

71.       Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. - М., 1995. - № 4. - С. 84-86.

72.       Местное самоуправление в Вологодской области: Проблемы, поиск, решения. Сборник материалов по проблемам местного самоуправления в Вологодской области / Подгорнов Н.М., Дергаева Л.И., Чирков В.И. и др. - Вологда, 1996.

73.       Местное самоуправление. Политологический подход. Сборник статей. Под ред. В.М.Долгова. - Саратов: Саратовский государственный университет, 1994.

74.       Местное самоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. - М., 1994.

75.       Местное самоуправление в России / Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. - Саратов, 1995.

76.       Местное самоуправление в Российской Федерации: Состояние, особенности формирования, проблемы // Вестник Центральной избирательной комиссии. - М., 1997. - №4 (46).

77.       Местное самоуправление: российский вариант. - М., 1993.

78.       Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я.Гельмана - М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.

79.       Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г.Люхтерхандт - М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.

80.       Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад: Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. - М.: МОНФ, 1998.

81.       Местные органы власти: социально-политические аспекты деятельности. Сб. обзоров / Под ред. В.С.Ажаева. - М., 1993.

82.       Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. Сб. обзоров. - М.: ИНИОН, 1993.

83.       Местные Советы в условиях политических и экономических реформ: Сб. научн. трудов / Науч. ред. В.С.Вильямский. - М., 1991.

84.       Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. - М., 1993.

85.       Муравьев И.В. Глава администрации - должность выборная // Российская Федерация. - М., 1995. - № 10. - С. 36-37.

86.       Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции, 25 апреля 1996 г. / Ред. Авакьян С.А. - М.: МГУ, 1996.

87.       Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. - М., 1992. - Вып. 1.

88.       Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. - М., 1994. - № 17. - С. 22, 24-25.

89.       Панина Е.В. Земское движение - путь к созиданию // Россия и современный мир. - М., 1997. - №2. - С. 33-36.

90.       Пансков В.Г. Реформа местных финансов предельно актуальна // Российский экономический журнал. - М., 1994. - № 9. - С. 21-25.

91.       Пахомов Е. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. - М., 1996. - С. 24-26.

92.       Печерский В. Местное нормотворчество и прокурорский надзор // Закон. - М., 1993. - № 10. - С. 57-66.

93.       Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997.

94.       Пискотин М. Новая война законов? Российская Федерация. - М., 1996. - №22. - С. 5-7.

95.       Пискотин М. Решение принято - конфликт продолжается // Российская Федерация. - М., 1997. - №3. - С. 15-16.

96.       Пойдем вперед или повернем назад. Круглый стол // Российская Федерация. - М., 1996. - №22. - С. 17-23.

97.       Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования / Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. - Новосибирск, 1997.

98.       Постовой Н. Четко разграничить функции. К разработке республиканского законодательства о местном самоуправлении // Народный депутат. - М., 1991. - № 4. - С. 19-26.

99.       Прохоров В.Т., Кашо В.С. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право. - М., 1992. - № 7. - С. 46- 53.

100.     Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления. - М., 1994.

101.     Ревенко Л. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. -М., 1995. - №3. - С. 10-14

102.     Региональная политика и местное самоуправление. - Самара, 1995.

103.     Региональная экономика и региональная политика. - Екатеринбург, 1994.

104.     Реформа местного самоуправления / Департамент по проблемам самоуправления, Миннац России // Местное самоуправление в России. Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. - Вып. 1. - М., 1995. - С. 9-10.

105.     Савранская О. Правовые основы местного самоуправления // СОЦИС. - М., 1997. - №1. - С. 111-119.

106.     Самоуправление: теория и практика: Сб. научн. тр. / Отв. ред. А.А.Безуглов. - М., 1991. - 111 с.

107.     Слива А.Я. Какой будет местная власть // Российская Федерация. - М., 1993. - № 1. - С. 41-44.

108.     Слива А. Я. Закон примем, но будет ли он работать? // Российская Федерация. - М., 1994. - № 7. - С. 24-25.

109.     Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя // Российская Федерация. - М., 1994. - № 17. - С. 22, 25-26.

110.     Соляник Н. Это должна быть государственная программа. Парламентские слушания // Российская Федерация. - М., 1994. - № 8. - С. 23-29.

111.     Соляник Н. Местное самоуправление: реформа или борьба за власть? // Обозреватель - М., 1994. - №15. - с. 23-28.

112.     Соляник Н. Местное самоуправление: по Конституции и … в жизни. // Обозреватель - М., 1994. - №18. - с. 17-27.

113.     Соляник Н. Выжить легче вместе // Российская Федерация. - М., 1995. - № 9. - С. 24-26.

114.     Соляник Н. Игра в земство. Поиграли... Теперь закручивают гайки // Российская Федерация. - М., 1996. - №11. - С. 20-22.

115.     Соляник Н. Административный раж. - Российская Федерация. - М., 1996. - №20.

116.     Становление самоуправления на селе // СОЦИС. - М., 1997. - №1. - С. 126-130.

117.     Стрончина М.Н. Принципы организации местного самоуправления // Вестник государственной службы. - М., 1993. - № 8. - С. 34-37.

118.     Стрончина М.Н. Где кончается вертикаль власти // Ваш выбор. - М., 1995. - № 2. - С. 27-29.

119.     Тамбовцев В. Отнять или преумножить? // Народный депутат. - М., 1991. - № 8. - С. 33-35.

120.     Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // СОЦИС. - М., 1997. - №6. - С. 109-119.

121.     Умнова И. Реформируем, реформируем, а движемся назад // Российская Федерация. - М., 1994. - № 21. - С. 28-29.

122.     Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994.

123.     Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. Научно-аналитический обзор. - М. ИНИОН РАН, 1994.

124.     Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления // Право и жизнь - М., 1995. - №7. - С. 184-217.

125.     Фасеев И. Выборы по решению Фемиды // Российская Федерация. - М., 1997. - №10. - С. 20-21

126.     Фоминых А.А. Становление самоуправления в регионе // Регионология - Саранск, 1997. - №2. - с. 45-51.

127.     Ход кампании по выборам органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ (Волгоградская, Кемеровская, Мурманская, Псковская, Рязанская области). Регионы России: информационно-аналитические обзоры. - М.: РОПЦ, 1996.. Выпуск 3 (октябрь 1996).

128.     Хотим самоуправления. Но не грядет ли самоуправство? Ученые и практики о реформировании власти в России <"Круглый стол"> // Васильева В., Дихтярев А., Хренов Ю. // Народный депутат. - М., 1991. - № 12. - С. 26-28

129.     Шахов Ш.К. Местное самоуправление как одна из форм обустройства народов РФ // Регионология. - Саранск, 1994. - № 4.

130.     Шахрай С.М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России (Всероссийская научно-практическая конференция). - М., 1994. - С. 7-20.

131.     Шлемин П.И., Фадеев В.И. Местное самоуправление: Российский вариант. Научно-аналитические обзоры. - М.: ИНИОН, 1993.

132.     Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. - М., 1996.

133.     Шугрина Е.С. Местное самоуправление: Понятие и содержание // Право и рынок. - Барнаул, 1994.

134.     Шугрина Е.С. Организационно-правовые формы местного самоуправления // Материалы ХХХII Международной научно-студенческой конференции. - Новосибирск, 1994. - С. 24-25.

135.     Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебное пособие. - Новосибирск, 1995. - 268 с.

136.     Шугрина Е.С. Власть: Муниципальный уровень // Материалы ХХХIII Международной научно-студенческой конференции. - Новосибирск, 1995. С. 14-15.

137.     Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Учебно-методическое пособие. - Новосибирск, 1997.

138.     Якубовский Д. Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия "местное самоуправление" // Право и жизнь. - М., 1992. - № 6. - С. 81-97.

[1] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г., с.30-32.

[2] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913г., с. 38-42.

[3] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб. 1913 г. т.1, с.6.

[4] Фадеев В.И. "Муниципальное право России" М.: 1994 г., с.28.

[5] Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903 г., т.8, с.546.

[6] Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб, 1892 г., приложение.

[7] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, т.2, с.78

[8] Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872 г.

[9] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб:1913г.,т.1, с.31-32.

[10] Там же.

[11] Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872 г.

[12] Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.:1978г., с.232.

[13] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г., с.14.

[14] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913г., с. 38-42.

[15] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993 г., с.90.

[16] Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918 г., с.30-32.

[17] Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993 г., с.124-127.

[18]Журналы заседаний Временного Правительства // 101-103, июнь 1917 г., с. 1. ГА РФ.

[19]Собрание Узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства от 28.12.17 г., ст. 153.

[20]Там же, с. 179.

[21] Резолюции, принятые на съезде земских и городских самоуправлений Юга России в Симферополе 30 ноября - 8 декабря 1918 г.

[22] С. Л. Ронин. Первая советская Конституция. М. Юр. изд-во. 1948 г.