Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации

1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.

Президент Российской Федерации как глава государства и Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации определяет основные направления оборонной политики и осуществляет руководство обороной страны.

В законодательстве под обороной понимается вся система политических, экономических, военных, военно - технических, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета Российской Федерации.

Оборона организуется и осуществляется в соответствии с международным правом, международными соглашениями, Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством Российской Федерации и военной доктриной Российской Федерации, которая утверждается главой государства, являющимся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Для обороны с применением средств вооруженной борьбы созданы Вооруженные Силы Российской Федерации и установлена воинская обязанность граждан Российской Федерации.

Отличительная особенность государственного управления в области обороны состоит в высокой степени его централизации. Деятельность органов управления обороной на всех уровнях осуществляется на основе обеспечения безопасности, боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, умения выполнить поставленные перед ними задачи по обороне страны; законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, централизации управления, единоначалия, комплектования войск военнослужащими, проходящими военную службу по призыву и по контракту.

Оборона является одной из важнейших функций государства, элементом и гарантом безопасности. Указанные положения об основах обороны являются исходными в определении правового статуса Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации, объема и характера его полномочий по защите безопасности и целостности государства.

В полномочия Президента входят издание указов о призыве граждан на военную службу (с указанием численности призывников), а также утверждение плана гражданской обороны Российской Федерации и Положения о территориальной обороне.

Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами утверждает планы дислокации Вооруженных Сил и других войск, размещения военных объектов, объектов по ликвидации оружия массового поражения и ядерных отходов на территории страны.

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации о совместной обороне и военном сотрудничестве по вопросам коллективной безопасности и разоружения.

Порядок объявления военного положения предусматривает издание указа Президентом Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 102), который утверждается с соблюдением процедуры принятия актов Советом Федерации.

Незамедлительное сообщение о введении военного положения доводится Президентом до Совета Федерации и Государственной Думы.

Нельзя исключать возможности внесения Советом Федерации изменений и дополнений в текст рассматриваемого и утверждаемого указа Президента.

Вполне понятно, что эти изменения и дополнения должны быть согласованы с Президентом и приняты им. В противном случае указ не может быть действующим актом. Следует иметь в виду, что вопросы об объявлении и введении военного положения в интересах обороны страны и обеспечения правопорядка, законности и безопасности должны быть решены незамедлительно.

Военное положение, вводимое Президентом в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, представляет собой особый правовой режим жизнедеятельности государства и общества. Этот режим предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей.

В условиях военного положения органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, организации, учреждения обязываются оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной территории для нужд обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности.

В интересах обороны страны, безопасности государства, защиты конституционного строя, обеспечения в экстремальной ситуации гарантированной защиты прав и свобод человека и гражданина, неукоснительного исполнения установленных для должностных лиц и граждан обязанностей в обстановке военного времени могут предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия.

Статья 88

Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Чрезвычайное положение вводится Президентом Российской Федерации для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи.

Статья 4 Закона "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. <*> определила, что основаниями введения чрезвычайного положения могут быть:

--------------------------------

<*> ВВС. 1991. N 22. Ст. 773.

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно - спасательных и восстановительных работ.

Новелла состоит в том, что право на введение чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации принадлежит только Президенту Российской Федерации. Прежде это право принадлежало и другим государственным органам, что создавало опасность дублирования полномочий по введению чрезвычайного положения.

Кроме того, предусмотрено правило, что указы Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны утверждаться Советом Федерации (п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции).

Процедура утверждения указа о введении чрезвычайного положения аналогична процедуре утверждения указа о введении военного положения (см. комментарий к ст. 87 Конституции Российской Федерации), хотя правовая природа этих указов различна.

Для издания указа о введении военного положения никаких предварительных обращений в связи с необходимостью вводить военное положение не нужно. В гипотезе нормы названы юридические факты (в данном случае это события), служащие основанием для принятия Президентом указа о введении военного положения.

Между тем в соответствии со ст. 7 Закона "О чрезвычайном положении" до введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. "а" ст. 4 данного Закона, необходимо обратиться к группам лиц, организациям, учреждениям, являющимся инициаторами или участниками действий, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, с предупреждением и требованием прекратить противоправные действия в течение установленного в обращении срока. В случае неподчинения упомянутых лиц, организаций и учреждений обращенному к ним требованию и продолжения ими противоправных действий по истечении установленного срока может быть введено чрезвычайное положение.

Статья 89

Президент Российской Федерации:

а) решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

б) награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания;

в) осуществляет помилование.

В этой статье названы полномочия Президента в отношении личности - гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, лица без гражданства. Указанные в статье полномочия традиционно относятся к компетенции главы государства.

Важнейшим среди этих полномочий является решение вопросов гражданства Российской Федерации. Следует отметить, что отнесенные п. "в" ст. 71 к ведению Российской Федерации вопросы гражданства в Российской Федерации решаются прежде всего федеральным парламентом путем принятия законов. В настоящее время действует Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 17 июня 1993 г. и Федеральным законом от 6 февраля 1995 г. <*> Статья 33 Закона определяет конкретные полномочия Президента по делам о гражданстве. Установлено, что Президент принимает решения по вопросам: приема в российское гражданство иностранных граждан, граждан бывшего СССР и лиц без гражданства; восстановления в гражданстве Российской Федерации; разрешения на выход из гражданства Российской Федерации; разрешения гражданину России иметь одновременно гражданство другого государства; отмены решения о приеме в российское гражданство; предоставления почетного гражданства. В осуществление указанных полномочий Президент издает указы.

Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства при Президенте действует образованная им Комиссия по вопросам гражданства. Ее полномочия установлены ст. 34 Закона о гражданстве. Президент утвердил Положение об этой комиссии <*> Рабочим аппаратом комиссии является Управление по вопросам гражданства Администрации Президента. Положение об этом Управлении утверждено Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. <**> Порядок рассмотрения вопросов гражданства установлен Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. в редакции Указа от 27 декабря 1993 г. <***>

В компетенцию Президента России входит также решение вопросов предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Предоставление политического убежища является суверенным правом государства - субъекта международного права. Принимать решение о предоставлении политического убежища - прерогатива Президента России. Политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства предоставляется на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с российской Конституцией (см. ч. 1 ст. 63) и Положением о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995 г. <*>

Лицо, желающее приобрести политическое убежище в Российской Федерации, обращается с письменным ходатайством на имя Президента России в территориальный орган Федеральной миграционной службы России по месту своего пребывания. Ходатайство подается в течение семи дней по прибытии на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности или обычного места жительства. При наличии достаточных оснований для предоставления убежища ходатайство направляется в Федеральную миграционную службу России, которая его рассматривает, запрашивает заключения МВД, МИД, ФСБ России и затем направляет все материалы со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления обратившемуся лицу политического убежища в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте. Комиссия рассматривает ходатайство и вносит свое предложение Президенту для принятия им решения.

Предоставление политического убежища производится указом Президента.

Положение о порядке предоставления политического убежища предусматривает ряд случаев, при которых лицо, получившее политическое убежище, его утрачивает. Одним из таких случаев является приобретение этим лицом гражданства Российской Федерации.

Президент вправе лишить политического убежища лицо, получившее его. Это может быть сделано по соображениям национальной безопасности, а также в случаях, если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Пунктом "б" ст. 89 установлено полномочие Президента награждать государственными наградами Российской Федерации. Следует отметить, что в целом вопросы государственных наград Российской Федерации отнесены п. "с" ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации. Федерального закона о государственных наградах Российской Федерации нет. Эти вопросы регламентированы сейчас в основном Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 1995 г. <*> Согласно этому Положению, Президент издает указы и о награждении государственными наградами, и об учреждении государственных наград Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2207.

Государственные награды Российской Федерации - это высшая форма поощрения за выдающиеся заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве, защите Отечества, просвещении, охране здоровья, жизни, прав граждан, благотворительной деятельности и иные заслуги.

Государственные награды Российской Федерации вручаются Президентом России. По поручению Президента награды могут быть вручены: руководителями федеральных органов государственной власти, послами Российской Федерации, военачальниками и другими лицами.

Президент отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награждению.

Лишение государственных наград может быть произведено только Президентом России по представлению суда в случае осуждения награжденного за тяжкое преступление. О лишении государственных наград Президентом издается указ. При отмене приговора по реабилитирующим основаниям, в соответствии с которым награжденный лишен государственных наград, изданный об этом указ признается утратившим силу, а награжденный считается восстановленным в правах на государственные награды.

Для обеспечения реализации конституционных полномочий и проведения единой политики в области государственных наград Президент образует Службу государственных наград Президента Российской Федерации, а также Комиссию по государственным наградам при Президенте для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан <*>.

Президент присваивает высшие воинские звания и высшие специальные звания, например классный чин действительного государственного советника юстиции, классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3-го классов, специальные звания сотрудникам налоговой полиции и т.д.

Согласно Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 7), на Президента Российской Федерации возложено присвоение квалификационных разрядов действительных государственных советников Российской Федерации и государственных советников Российской Федерации <*>.

Президенту как главе государства предоставлено право помилования. Оно осуществляется указами Президента в отношении отдельных (индивидуально определенных) лиц. Актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное наказание может быть сокращено или заменено более мягким. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.

При Президенте действует Комиссия по вопросам помилования. Она рассматривает ходатайства о помиловании осужденных к смертной казни и готовит проекты указов Президента России о помиловании этих лиц. Смертная казнь в соответствии с новым УК может быть заменена в порядке помилования пожизненным лишением свободы или лишением свободы на срок 25 лет <*>.

Статья 90

1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.

2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В данной статье определены полномочия Президента по изданию правовых актов в виде указов и распоряжений, установлены пределы действия таких актов, их соотношение с российской Конституцией и федеральными законами.

Правовые акты Президента делятся на нормативные и индивидуальные.

Указы и распоряжения Президента нормативного характера обязательны для исполнения на всей территории России. Нормативные акты Президента наряду с Конституцией и федеральными законами являются правовой основой издания федеральными исполнительными органами власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации своих актов.

Нормативные указы и распоряжения содержат правовые нормы, определяющие общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение.

Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных отношений либо определенных лиц. К ним относятся, например, указы и распоряжения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности.

Правовые акты, издаваемые Президентом, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер. Вместе с тем конституционная формулировка данного требования и отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом, позволяют толковать правотворческую деятельность Президента достаточно широко.

В случае отсутствия законов, регулирующих определенную сферу отношений, Президент вправе, не нарушая требования ч. 3 ст. 90 Конституции, издать нормативный указ по данному вопросу. Издание таких указов не ограничивает право Федерального Собрания на принятие закона, регулирующего аналогичную сферу отношений. Нормы, содержащиеся в законе, не могут быть ограничены положениями указа или распоряжения Президента. Например, после утверждения Указом Президента от 1 октября 1993 г. Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. <*> Федеральным Собранием в 1995 г. был принят Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который в значительной мере вышел за рамки названного Положения.

-------------------------------

<*> Бюллетень ЦИК РФ. 1993. N 1. Ст. 7.

При несоответствии нормативных актов Президента Конституции или федеральным законам споры по данному вопросу разрешаются в соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.

Конституционный Суд может принять решение о неконституционности акта в целом или его отдельных положений. Акты Президента, признанные неконституционными, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции утрачивают силу.

Порядок введения в действие актов Президента утвержден Указом Президента от 26 марта 1992 г. <*> Нормативные акты Президента вступают в действие на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, за исключением случаев, когда при принятии акта установлен другой срок введения его в действие.

-------------------------------

<*> САПП. 1992. N 1. Ст. 1.

Основной контроль за исполнением актов Президента осуществляют контрольные управления, созданные при Администрации Президента и при администрациях областей, а также полномочные представители Президента в субъектах Федерации. Кроме того, контроль за исполнением актов Президента осуществляют общефункциональные и отраслевые федеральные органы исполнительной власти (Минфин России, Госналогслужба России и др.).

Правовые акты Президента подлежат официальному опубликованию. С 1 мая 1994 г. опубликование осуществляется в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации" в разделе "Указы и распоряжения Президента", а также в "Российской газете".

Статья 91

Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью.

Комментируемая статья - одна из самых кратких в Конституции. Неприкосновенность означает защищенность от всяких посягательств со стороны кого бы то ни было, а лицо, пользующееся неприкосновенностью, защищается государством от противоправных посягательств.

Предоставление Президенту Российской Федерации конституционной гарантии неприкосновенности обусловлено прежде всего чрезвычайной важностью и ответственностью его полномочий как главы государства и гаранта Конституции, а также тем, что он избран всенародным голосованием.

Полнота понятия "неприкосновенность" имеет для Президента особое значение, поскольку ему приходится принимать крупные политические решения, которые могут вызвать не только поддержку, но и недовольство отдельных граждан и организаций. Президент, пользующийся гарантией неприкосновенности, свободен принимать решения, исходя только из своего представления об интересах государства.

Гарантия неприкосновенности, установленная ст. 91 Конституции, означает, что Президент не может быть привлечен к любой установленной федеральным законом ответственности, в том числе уголовной, административной и гражданской, подвергнут насильственному осмотру, обыску, аресту, задержанию или иному ограничению его личной свободы.

Гарантия неприкосновенности действует только в период нахождения в должности.

Неприкосновенность никоим образом не связывается с безответственностью и вседозволенностью. Конституция возлагает на Президента Российской Федерации обязанности, предполагающие его высокую ответственность за свои действия. Это обстоятельство подчеркивается в Конституции тем, что она предусматривает возможность отрешения Президента от должности на основании сложной процедуры, следующей за обвинением его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (см. ст. 93 и комментарий к ней).

Конституция Российской Федерации предусматривает также возможность обращения с запросами о признании нормативных актов Президента не соответствующими Конституции (см. п. "а" ч. 2 ст. 125).

Статья 92

1. Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации.

2. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

3. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Комментируемая статья устанавливает время исполнения Президентом Российской Федерации его полномочий, обстоятельства, влекущие за собой досрочное прекращение им полномочий, а также последствия временной неспособности Президента выполнять свои обязанности.

В соответствии с п. 1 данной статьи Президент приступает к исполнению своих обязанностей с момента принесения им присяги, текст которой и обстановка ее принятия установлены в ст. 82 Конституции.

Этому предшествует определение Центральной избирательной комиссией результатов выборов Президента, причем избранным считается кандидат на должность Президента, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если же ни один из кандидатов не собрал нужного числа голосов, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов.

Исполнение полномочий Президента прекращается с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Указание, что Президент приступает к исполнению обязанностей "с момента" принесения присяги и прекращает их исполнение опять же "с момента" принесения присяги вновь избранным Президентом, подчеркивает очень важное для государства обстоятельство, которое заключается в том, что исполнение обязанностей Президента, в принципе, вообще не прекращается. Меняются только лица, исполняющие обязанности Президента.

Президент, как и любой человек, может оказаться в таком состоянии, когда исполнение им своих обязанностей невозможно. Часть 2 комментируемой статьи определяет три случая досрочного прекращения Президентом своих полномочий.

Во-первых, это его отставка. Представляется, что она может быть инициирована только лично Президентом.

Во-вторых, это стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья исполнять свои обязанности. Конституция и российские законы не дают толкования этого понятия.

Очевидно, стойкая неспособность по состоянию здоровья исполнять свои обязанности означает такое состояние здоровья, при котором человек не только не может исполнять обязанности в данный момент, но и не сможет их исполнять и в будущем. Таким образом, под это понятие не подпадает временное расстройство здоровья. Лаконичны по аналогичным вопросам конституции и законы зарубежных государств. Так, в Конституции США (поправка XXV, раздел 4) указано: "Всякий раз, когда Вице - президент и большинство основных должностных лиц исполнительных департаментов или другого такого органа, который может быть предусмотрен Конгрессом посредством закона, передают Председателю pro tempore Сената и Спикеру Палаты представителей письменное заявление о том, что Президент не способен осуществлять свои должностные полномочия и обязанности, Вице - президент немедленно принимает на себя его должностные полномочия и обязанности в качестве исполняющего обязанности Президента".

В нашей стране соответствующих правовых норм нет, однако очевидно, что констатация неспособности Президента по состоянию здоровья исполнять свои обязанности не может быть произведена без участия медиков и авторитетных государственных органов.

В-третьих, это отрешение от должности. Условия и порядок отрешения от должности изложены в ст. 93 Конституции (см. комментарий к ст. 93).

При досрочном прекращении Президентом своих полномочий по основаниям, определенным в ч. 2 ст. 92 Конституции, выборы Президента должны состояться не позднее чем через три месяца с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

При очередных выборах в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" со дня назначения выборов до дня выборов должно пройти не менее четырех месяцев.

Поскольку исполнение полномочий Президента не должно прерываться, п. 3 комментируемой статьи предписано, что в случае досрочного их прекращения обязанности Президента временно, т.е. до избрания нового Президента, исполняет Председатель Правительства Российской Федерации.

Однако в соответствии с ч. 3 ст. 92 исполняющий обязанности Президента Российской Федерации несколько ограничен в выполнении президентских функций. Он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации. Указанные выше ограничения прав исполняющего обязанности Президента обусловлены рядом обстоятельств. Предоставление права распускать Государственную Думу противоречило бы принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции, поскольку Председатель Правительства возглавляет орган исполнительной власти, а Государственная Дума относится к власти законодательной, а они разделены.

Другое ограничение обусловлено, как представляется, тем, что, поскольку воздействие, которое референдум, поправки к Конституции и пересмотр ее могут оказать на судьбу страны, настолько велико, инициатива их проведения может быть доверена лишь избранному в установленном порядке Президенту Российской Федерации, а не лицу, фактически лишь временно исполняющему его обязанности.