Законы общего и специального характера;

1.    законы общего и специального характера;

2.    подзаконные нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие налоговые отношения.

Учитывая традиционное понимание закона в современной теории права, налоговый закон можно определить как обладающий высшей юридической силой по отношению к другим актам (за исключением Конституции) нормативный акт, принятый в специальном порядке Федеральным Собранием Российской Федерации и выражающий государственную волю по наиболее важным моментам в налоговой сфере общественной жизни.

Нормы, так или иначе регулирующие общественные отношения, могут содержаться не только в специальных налоговых законах, но и в других, не являющихся таковыми, законах, содержащих нормы финансового права. Так, например, в ст. 54 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. «О Федеральном бюджете на 1997 год»[18] было указано, что впредь, до внесения соответствующих изменений в Закон «О дорожных фондах в Российской Федерации» устанавливаются новые ставки налога на пользователей автомобильных дорог и некоторые другие элементы этих платежей. И хотя вопросы взимания налогов вообще и налогов в дорожные фонды, в частности, бюджетным правом не регулируются, данная норма в 1997 году действовала. Бюджет Российской Федерации на 1999 год таких норм не содержит. Общий налоговый принцип нынешнего бюджета — снижение налоговой нагрузки и повышение собираемости налогов[19].

Необходимо отметить, что предпринятая в 1991 году при введении новой налоговой системы попытка создать совокупность законов о налогах прямого действия, исключающих возможность регулирования этого вопроса подзаконными актами, не удалась. И лишь только в июле 1998 г. появилась первая часть Налогового кодекса России.

Если исходить из содержания термина «налоговое законодательство» существующего в большинстве зарубежных стран, то следовало бы данным термином охватывать только федеральные законы, законы законодательных органов субъектов федерации и соответствующие акты органов местного самоуправления. В России дело обстоит иначе, так как нередко подзаконные нормативные акты, наряду с законами, имеют большое значение в правовом регулировании вопросов налогообложения и должны включаться в систему налогового законодательства.

Подзаконные правовые акты в налоговой сфере можно определить как акт правотворчества, исходящий от компетентного государственного органа, изданный на основе и во исполнение закона и содержащий нормы налогового права.

Систему налогового законодательства, в силу специфики регулируемого объекта, можно рассматривать по властно-территориальному признаку.

На основе этого признака можно различать: федеральные законы и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; законы и другие нормативные акты органов власти субъектов федерации; акты органов местного самоуправления.

Основным же критерием для классификации источников налогового законодательства является юридическая сила нормативно-правовых актов.

Высшим нормативным актом, выступающим базой для развития всех отраслей финансового законодательства и законодательства вообще является Конституция Российской Федерации, как закон, имеющий высшую юридическую силу в правовом государстве. Действующая Конституция России устанавливает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). Другими словами, данная норма Конституции подчеркивает законность установления налоговых платежей и их всеобщность. Сюда же можно отнести и основные законы субъектов Федерации и местного самоуправления. Например, «Устав (Основной Закон) Томской области», который в соответствии с пунктом 2 статьи 64 определяет право Государственной Думы Томской области устанавливать областные налоги, сборы и пошлины, не нарушающие федеральное законодательство[20]. В Уставе г. Томска также закреплены полномочия Администрации, Мэра и Городской Думы по установлению, введению и взиманию местных налогов и сборов[21].

Следующую ступень в системе налогового законодательства занимают налоговые законы, определение которых уже давалось выше. Законы, регулирующие общественные отношения по налогообложению, можно условно подразделить на законы общего и специального действия. В качестве примера закона общего действия следует привести Налоговый кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 г.[22], который заменил действовавший ранее закон «Об основах налоговой системы Российской Федерации» и другие общие законы. Законы о подоходном налоге с физических лиц, о налоге на добавленную стоимость относятся соответственно к специальным законам.

Нормативные акты высшего законодательного органа России занимают следующую ступень в иерархии системы налогового законодательства. Сюда относятся такие акты, как постановления о введение в действие налоговых законов, постановления, содержащие самостоятельные налоговые нормы, например, постановление Верховного Совета Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «О некоторых вопросах налогового законодательства Российской Федерации»[23], которым установлен приоритет налогового закона над неналоговым, и, наконец, постановления, содержащие разъяснения по порядку применения налоговых норм.

Следующей ступенью в системе налогового законодательства являются нормативные акты Президента России. Данные акты могут вносить существенную корректировку в налоговое законодательство государства.

Полномочия Президента в сфере нормотворчества до сих пор четко не определены, и поэтому здесь необходимо руководствоваться п. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации, где указано, что система федеральных налогов и общие принципы налогообложения устанавливаются только федеральными законами. Президент России уполномочен принимать нормативные акты по налогообложению только в двух случаях: при наличии пробела в законодательном регулировании определенных отношений, или в случае, если такие полномочия даются тем или иным федеральным законом.

Нормативные акты Правительства Российской Федерации в системе налогового законодательства представлены не так широко, и в основном потому, что нормотворчество Правительства распространяется в первую очередь на регулирование вопросов взимания налоговых платежей, а в сфере налогообложения полномочия Правительства определяются федеральными налоговыми законами. Постановлением Правительства, в частности, устанавливаются ставки таможенных пошлин, состав затрат по производству и реализации продукции, и другое[24].

В настоящий момент важное место в системе российского законодательства о налогах и сборах занимают нормативные акты Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства финансов Российской Федерации, поскольку оба этих органа исполнительной власти занимают важную позицию в фискальной сфере государства.

Однако нормативные акты этих ведомств не могут устанавливать, изменять или прекращать права и обязанности налогоплательщиков. Их назначение состоит в том, чтобы регламентировать способы практической деятельности органов исполнительной власти.

Вышеуказанные ведомственные нормативные акты можно разделить на:

-      инструкции Государственной налоговой службы Российской Федерации (теперь - Министерства Российской Федерации по налогам и сборам);

-      инструкции Министерства финансов Российской Федерации;

-      совместные инструкции этих двух ведомств.

Входившие сюда ранее письма и телеграммы этих двух ведомств теперь источниками права не признаются[25]. Кроме нормативных актов двух названных министерств, к этому же звену можно отнести и акты других федеральных министерств и ведомств по вопросам налогообложения, содержащие налоговые нормы и издающиеся только по согласованию с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам и (или) Министерством финансов Российской Федерации.

На следующей ступени налогового законодательства находятся нормативные акты органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, которые регламентируют отношения по поводу установления, введения и взимания региональных и местных налогов и сборов, перечень которых имеется в Налоговом кодексе Российской Федерации.

На региональном и местном уровне здесь принимаются законы налогового характера, издание которых входит в компетенцию субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Например, «Положение о порядке взимания в бюджет целевых сборов»[26] или Закон Томской области «Об областном бюджете на 1999 год»[27].

В состав системы налогового законодательства входят также нормативные акты о разграничении предметов ведения и полномочий в области налогового нормотворчества между органами государственной власти субъектов Федерации и (или) органами государственной власти самой Федерации, примером которых может служить такой договор между органами государственной власти Свердловской и Иркутской областей. Данный договор был заключен по поводу слияния двух крупных алюминиевых компании в одну, где указано, что налоги уплачиваются так, будто слияния не произошло, хотя регистрация компании-преемника производится в Екатеринбурге.

Кроме нормативных договоров, важное значение имеют международные договоры и соглашения, поскольку Конституция Российской Федерации устанавливает их приоритет над любыми национальными законодательными актами.

Этот вид источника, хотя и имеет самую высокую юридическую силу, но по причине малого удельного веса в системе законодательных актов рассматривается нами в последнюю очередь.

В то же время, международные акты являются в последнее время перспективными источниками правового регулирования. В международном договоре могут быть установлены: общие принципы взаимодействия договаривающихся сторон в сфере налогообложения; соглашения, направленные на избежание двойного налогообложения; общие налоговые соглашения, которые охватывают все вопросы налогообложения; ограниченные налоговые соглашения, охватывающие лишь отдельные вопросы в налоговой сфере; соглашения, в которых наряду с другими вопросами, рассматриваются налоговые вопросы; налоговые соглашения, касающиеся индивидуальных лиц и хозяйствующих организаций.

Весьма влиятельными в регламентации отношений налогового характера стали в последнее время акты Конституционного суда Российской Федерации, поскольку они имеют прямое отношение к совершенствованию процесса налогового законотворчества и приведению норм отдельных законов в соответствие с нормами Конституции.

Кроме того, Конституционный суд уполномочен непосредственно влиять на содержание налогового законодательства посредством признания незаконными отдельных нормативных актов или их частей[28].

Содержание налогового законодательства, возможно подразделить на группы нормативных актов по признаку регулирования разных элементов налоговой системы.

По данному классифицирующему признаку различают:

-      совокупность нормативных актов, регулирующих правовом режим налогов, сборов и других платежей;

-      совокупность нормативных актов, регулирующих систему налоговых органов государства, их статус и полномочия;

-      совокупность нормативных актов, регулирующих порядок распределения налогов и иных платежей в соответствующие бюджеты и во внебюджетные фонды;

-      совокупность нормативных актов, регулирующих формы и методы налогового контроля;

-      совокупность нормативных актов, регулирующих порядок и условия налогового производства;

-      и совокупность международных нормативных актов о налогообложении.

Рассматривая налоговое законодательство подобным образом, мы получаем представление о его системе и производим разграничение понятий «содержание налогового законодательства» и «системы налогового законодательства».

Как следует из статьи 1 Налогового кодекса России, содержание налогового законодательства можно рассматривать как совокупность правил поведения, представленных в виде их источников и состоящих из Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и (или) сборах[29].

Система налогового законодательства — это множество закономерно связанных друг с другом нормативных актов о налогообложении, представляющих собой определенное целостное образование, единство.

Как мы видим, понятие «содержание налогового законодательства» близко к понятию «система налогового законодательства». Последняя упорядочивает содержание законодательства о налогообложении в соответствии с принципами ее системы. Завершающей формой системы законодательства является ее кодификация, и на сегодняшний день имеется уже часть первая Налогового кодекса Российской Федерации. Поэтому в настоящий момент более важна проблема качественного совершенствования налогового законодательства.

1.3 Роль налогового законодательства в условиях
перехода к рыночной экономике

Создание налоговой системы, отвечающей требованиям рыночной экономики, началась на рубеже 1991 - 1992 гг.

Настоятельная потребность в новой налоговой системе была обусловлена тем, что именно в этот период был взят твердый курс на коренные преобразования экономики, переход к рыночным отношениям.

Необходимо было в сжатые сроки разработать систему законодательного регулирования и правового оформления налоговой системы. По существу задача состояла в том, чтобы создать необходимые условия для функционирования хозяйственного механизма, жизнедеятельности общества и государства в целом.

Становление и развитие налогового законодательства происходит в условиях экономического и социального кризиса, спада производства, инфляции, возрастающего дефицита федерального бюджета, роста цен, снижения уровня жизни населения, состояния социальной напряженности. Все это диктует необходимость создания более совершенной системы налогового законодательства.

Реформа, однако, не предполагает полное забвение прежней налоговой системы, и это видно из выступления руководителя департамента налоговых реформ Министерства Финансов Российской Федерации. По этому случаю им было сказано буквально следующее: «Если мы под налоговой реформой будем понимать коренную ломку сложившейся налоговой системы, введение вместо существующих налогов некоего платежа на потребление, или рентных платежей, о которых никто ничего не знает, что это такое, — это одно. Если же мы под налоговой реформой будем понимать поэтапный, логический, динамичный процесс внесения в налоговое законодательство поправок, которые адекватно отражают изменившуюся экономическую и социальную ситуацию в стране, то это другое. Наш подход предполагает второй путь. Мы исходим из того, что налоговая реформа должна пройти определенную поэтапность»[30].

Кроме того, налоговая система и ее механизм реализации должны быть тесным образом связаны со стратегией экономических реформ, способствовать достижению целей и задач государственной финансовой политики. С учетом этих исходных позиций в настоящее время разрабатывается и совершенствуется налоговое законодательство.

Фундаментальным принципом новой налоговой системы, имеющим особо важное значение на переходном этапе к рыночной экономике, является обеспечение равных требований со стороны государства ко всем хозяйствующим субъектам, а также создание равных условий для использования субъектами затраченных ими средств. Все юридические и физические лица, получающие доходы или имеющие на праве собственности определенные виды имущества, должны платить налоги. Этот принцип реализовывается через законодательно закрепленный порядок установления и отмены налогов, а также предоставления льгот, определения прав, обязанностей и ответственности налогоплательщиков и налоговых органов.

Налоговые законодательные акты, как считает Г.В. Петрова, содержат основные экономические и юридические параметры, обеспечивающие комплексную правовую регламентацию налогового метода управления экономикой и государственными финансами. Мы согласны также с ее мнением о том, что особенно актуально на сегодняшний день системное изложение общей картины правового регулирования налогообложения с учетом всей правовой среды, в которой существует налоговое право[31].

Ключевое место, на данный момент, в системе налогового законодательства на сегодняшний этап реформ занимает Налоговый кодекс Российской Федерации, первая часть которого введена в действие с 1 января 1999 года. В нем определены принципы построения, структура и общий механизм функционирования налоговой системы, установлены федеральные, региональные и местные налоги и сборы, порядок их исчисления и взимания, обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов и другие общие положения.

На сегодняшний день сохраняется текучесть, динамичность налогового законодательства и общая направленность вносимых изменений — учет динамики социально-экономической ситуации, текущих и стратегических задач переходного периода к рынку, оптимальное сочетание общегосударственных интересов и интересов налогоплательщиков, на основе реальной оценки сложившейся обстановки и имеющихся возможностей.

Необходимо избегать использования налогового инструмента для разрешения сиюминутных трудностей и пополнения бюджета, поскольку такой подход бесперспективен для экономики страны в целом. Он увеличивает спад производства, тормозит обращение капитала, создает трудности для предпринимательства.

Практика свидетельствует, что принятые в 1991-1992 г.г. законы, сформировавшие существовавшую тогда налоговую систему России, в целом соответствовали условиям перехода к рыночной экономике. Однако на сегодняшний день ситуация в экономике изменилась, страна претерпела несколько кризисов, поэтому возникла потребность смены налогового законодательства.

Происходит переход к большему объему косвенных налогов. Как известно, подобные налоги применяются во многих странах с рыночной экономикой. В России они по существу заменяют применявшиеся ранее налоги с оборота и продаж, теперь вместо них вводятся налог на добавленную стоимость и акцизы.

На сегодняшний день подобные налоги составляют наиболее доходную часть российского бюджета.

Значительную роль играют и имущественные налоги, плательщиками которых являются как юридические, так и физические лица, в том числе более 1 млн. предприятий, учреждений, организаций, более 20 млн. владельцев строений, помещений и водно-воздушного транспорта, а также граждане, принявшие имущество в порядке наследования или дарения.

Есть основания полагать, что по мере развития рыночной экономики, все более возрастающую роль будут играть ресурсные платежи. В законодательной системе содержатся необходимые основания, обеспечивающие возможность существенного повышения значимости ресурсных платежей и превращения их в одни из важнейших источников формирования государственных доходов.

Основные поступления по местным налогам составляют от налогов на содержание жилищного фонда, налога на недвижимость, налога с продаж и налога на имущество организаций.

Принципиально важной задачей для стабилизации финансовой системы, было и остается, как верно отмечает В. Гусев В «обеспечение устойчивого сбора налогов, повышение дисциплины налогоплательщиков»[32]. Существующая налоговая система позволит продвигаться вперед при решении социальных и экономических задач за счет мобилизации финансовых источников. В связи с этим нельзя не выразить тревогу относительно законодательной практики регионов и органов местного самоуправления. По данным Министерства юстиции, около 2/3 всех издаваемых этими органами актов не соответствует законодательству Российской Федерации.

Анализ практики налоговых органов г. Томска показывает, что они часто смешивают с предпринимательской всякую иную оплачиваемую деятельность, например, деятельность подразделений вневедомственной охраны, входящих в систему МВД. Такая деятельность, однако, не является предпринимательской по смыслу действующего законодательства, поскольку здесь осуществляются функции по охране имущества собственников на базе возмездных ведомственных договоров, и реализуется обязанность органов исполнительной власти по такой охране. Поэтому нельзя согласиться, что средства, получаемые по таким договорам, являются доходами и полежат обложению налогом на прибыль.

В общем, и целом, процесс становления налогового законодательства выявил особую актуальность многих его институтов, которые выполняют важнейшую фискальную функцию государства - формирование его доходов. Кроме фискальной функции, налоги оказывают регулирующее воздействие на процессы производства и потребления. При этом учитывается платежеспособность налогоплательщиков, обеспечивается гибкость налоговой системы в меняющихся условиях. Естественно, для того, чтобы налоговая реформа полностью обеспечивала устойчивую доходную базу российского государства, необходимо определенное время.

II. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД