Понятие государственной службы в Российской Федерации

1.  Понятие государственной службы в Российской Федерации

 

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими (см. § 2);

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.

Административное право обслуживает, прежде всего, государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных служащих системы государственного управления.

Специфическая концепция государственной службы положена основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»[3] (далее Закон Российской Федерации о государственной службе). В трактовке этого Закона она под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. Разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности делятся на три категории: «А», «Б», «В».[4]

К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, министры и др.).

К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для посредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий «Б» и «В» образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории «А» не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.

Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное значение, ибо оно указывает на то, что действие закона об основах государственной службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории «А» и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого может служить, то, что депутаты Государственной Думы занимают должности категории «А», но они не могут находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции Российской Федерации) и, следовательно, не являются государственными служащими.

Представляется, что такое решение вопроса с депутатами следует отнести к особому случаю. Что касается других лиц, занимающих должности категории «А», то они являются государственными служащими, и их статус должен быть урегулирован с учетом особенностей их должностного положения.

Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей Российской федерации и, являющимся его. частью, Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.

К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

В Законе об основах государственной службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются государственные службы. В нем сказано — «в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, необходимо уточнить, какие государственные органы подразумеваются под «иными». Несомненно, что ими являются территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией Российской Федерации обозначена Администрация Президента Российской Федерации. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу, здесь учреждаются государственные должности, не входящие в категорию «А». Хотя Конституция Российской Федерации в прямой форме не предусматривает образование Центральной избирательной комиссии Российской федерации, в ее структуре также имеются государственные должности.

Закон Российской Федерации об основах государственной службы умалчивает об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, имеющих законные основания для образования их и учреждения в них государственных должностей.[5]

Таким образом по букве и смыслу Закона об основах государственной службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органе («элита власти»), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу (см. подробнее § 2)

Однако Закон об основах государственной службы не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе» военная служба определяется «как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки федеральных органах государственной безопасности». Для такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

Деление государственной службы на виды обусловлено федеративным устройством Российской Федерации, принципом разделения властей, особенностями отраслей и сфер государственной деятельности.[6]

В соответствии с принципом федерализма различаются:

а) Федеральная государственная служба, находящаяся в ведении Российской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации);

б) государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся в их ведении (см. п. 3, ст. 2 Закона об основах государственной службы).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находящаяся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи являются лицами, замещающими государственные должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности на них не распространяется действие Закона об основах: государственной службы).

Актом, специально посвященным регламентации основных вопросов федеральной государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Однако правовая основа федеральной государственной службы не ограничивается только этим Законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми актами. Более того, Закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим Законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной, службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и т.д.

Как отмечалось, Конституция Российской Федерации в прямой форме не затрагивает вопроса о государственной службе в субъектах Российской Федерации. Но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах Федерации находится в их ведении. Однако во-первых, вопросы государственной службы не во всех субъектах Российской Федерации получили специальную регламентацию, подобно федеральной государственной службе; во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными правовыми актами; в-третьих, отдельные вопросы государственной службы в субъектах Российской Федерации регламентируются их конституциями и иными правовыми актами; в-четвертых, Конституция Российской Федерации не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах Российской Федерации. Например, на государственных служащих субъектов Российской Федерации распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.[7]

В таком же ведении находится установление общих принципов организации органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующих органах.

Закон Российской Федерации об основах государственной службы является, в сущности, «стержневым», ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функционировании государственной службы также в субъектах Российской Федерации. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении им государственной службы и т.д.[8]

В настоящее время важные полномочия в области государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляются на федеральном уровне. Например, Указом Президента Российской Федерации установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности глав администраций субъектов Российской Федерации; Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации предусмотрены основания для досрочного прекращения ее полномочий. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции Российской Федерации, но и к другим органам субъектов Российской Федерации.

Однако с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции Российской Федерации «Судебная власть» является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах — военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. [9]Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.

Закон об основах государственной службы закрепляет следующие принципы:[10]

1. Верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

3. Единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную должность обуславливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, xapaктерных для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину, претендующему на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности.

6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

Однако государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. На этот счет Законом об основах государственной службы установлены правила, которыми он должен руководствоваться. Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю, издавшему распоряжение; и в) вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

7. Единства основных требований, предъявляемых к государственной службе.

8. Гласности в осуществлении государственной службы.

9. Профессионализма и компетентности государственных служащих.

10. Ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать особое место среди мер, направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей за собой нарушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму.[11]

В связи с этим возникает необходимость в правовой защите общества через принятие соответствующих законов, определяющих поведение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

11. Внепартийности государственной службы. В системе государственной службы не допускается создание организаций политических партий и движений. Государственные служащие при исполнении должностных обязанностей не связаны решениями общественных объединений и обязаны руководствоваться законодательством.

12. Отделения религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут влиять Религиозные объединения, ибо они отделены от государства.

13. Социальной защищенности государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т.д. Государственным служащим на отдельных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др.

14. Стабильности кадров государственной службы. Положение государственного служащего не должно зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, необоснованных организационных импровизаций. Однако надежные правовые гарантии стабильности государственной службы административному праву Российской Федерации неизвестны. 181

В числе принципов государственной службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, которые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдельные требования (например, о верховенстве Конституции Российской Федерации, обязательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсальным, он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также подзаконные акты, изданные в пределах компетенции и в соответствии с законодательством.

В Российской Федерации нет правового акта, который регулировал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и конституциями республик, иными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. К ним относятся Закон об основах государственной службы, Кодекс законов о труде РСФСР.

Специальными правовыми актами и нормами регулируются многие вопросы государственной службы в военизированных и правоохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, деятельностью различных предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции (транспорта, связи, различных инспекций и др.). Например, законами Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе»[12], от 22 января 1993 года «О статусе военнослужащих»[13], от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции»[14]; Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 года[15], Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года[16] и др.[17] В различных правовых актах предусматриваются особенности государственной службы в таможенных, налоговых и иных государственных органах.

Отношение конституций и уставов соответствующих субъектов Российской Федерации к вопросам их государственной службы отличается пестротой. С этой точки зрения можно сгруппировать Конституции и уставы, которые:

а) содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта Российской Федерации. Например, уставы Липецкой, Курганской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государственного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

б) относят государственную службу субъекта Российской федерации к его ведению (см., например, п. «о» ст. 37 Устава Ставропольского края, п. «л» ст. 5 Устава Иркутской области)[18];

в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъекта Российской Федерации учреждение его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19, ст. 81 Конституции Республики Дагестан, п. «к» ст. 22 Устава Оренбургской области). Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетенции тех или иных органов и глав субъектов Российской Федерации, глав их администраций.

Но конституции и уставы субъектов Российской Федерации являются не единственными актами, содержащими нормы по вопросам государственной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. В ряде субъектов уже приняты законы о государственной службе.

В систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные инструкции и др.

Как правило, специальные правовые акты, касающиеся вопросов государственной службы, распространяют свое действие на определенные категории государственных служащих.

В нормативных актах и литературе отражены различные представления о понятии служащего. Основная причина этого — разнообразие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Приближает к его сущности определение, согласно которому служащими признаются «работники нефизического и умственного труда, получающие заработную плату...»[19]. По общему правилу, результатом труда служащего не является создание материальных ценностей в виде вещественных продуктов, выполнение работ или оказание услуг материального характера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий учреждений, либо с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению.

Нельзя признать удачным определение, сводящее служащего к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания[20]. Ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

Ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производственного персонала, не участвует в создании материальных ценностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие категории служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

Утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих[21] и служащих сближается общностью его характера. Порой сложно определить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т.д.). Хотя несомненно, что физический труд — удел основной массы рабочих и крестьян.

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных государственных и негосударственных организациях, занимаются частной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы).

Государственные служащие — разновидность служащих, которые среди всех других служащих образуют основную группу субъектов административного права.

До принятия закона об основах государственной службы термин «государственный служащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственной организации: государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле — гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке установленном правовыми актами, должность в государственном органе.

При этом под должностью понималась штатная единица государственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее.

Главным в изложенной концепции является признание государственными служащими служащих, как государственных органов, так и других государственных организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов относятся к их особой категории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.

В соответствии с законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, признаки государственного служащего сводятся к тому, что он:

а) гражданин Российской Федерации;

б) замещает государственную должность в государственном органе;

в) замещает в таком органе должность государственной службы;

г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Лица, занимающие должности в государственных органах, а также на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону об основах государственной службы, государственными служащими не являются.

По этому закону государственной является должность в Федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп:

а) высшие государственные должности государственной службы — пятая;

б) главные государственные должности государственной службы — четвертая;

в) ведущие государственные должности государственной службы — третья;

г) старшие государственные должности государственной службы — вторая;

д) младшие государственные должности государственной службы — первая группы.

Разумеется, что каждой из этих групп свойственны специфические элементы, определяющие особенности правового положения служащих, замещающих соответствующие должности, а также их квалификационные качества.

Не все указанные должности учреждаются в каждом государственном органе. В каких органах и какие именно из указанных должностей учреждаются, определяется Реестром государственных должностей государственной службы. Например, Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента Российской Федерации 11 января 1995 года, не предусматривается учреждение в Конституционном Суде Российской Федерации высшей государственной должности.

Применительно к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим высших государственных должностей; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим главных должностей; советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим старших должностей; советник государственной службы 1, 2 и 3 класса; референт государственной службы 1, 2 и 3 класса — государственным служащим младших должностей.

Мотиваций и критериев деления государственных должностей государственных органов Закон об основах государственной службы несодержит. Не усматривается также его связи с характером и объемом полномочий государственных служащих, замещающих соответствующие государственные должности государственной службы. Лишь частично эти пробелы восполняются Положением о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 22 апреля 1996 года № 578[22].

Однако несомненно, что каждой группе указанных должностей свойственны элементы статуса, определяющие особенности правового положения государственных служащих, замещающих должности данной группы, а также требования к их квалификационному уровню.

Следует особо подчеркнуть, что понятие государственного служащего и государственной должности не исчерпываются лишь теми, которые связаны только с государственными органами. Хотя в преамбуле Закона об основах государственной службы и говорится, что он устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации, его действие распространяется не на всех государственных служащих. Они функционируют не только в государственных органах, но и на государственных предприятиях; в учреждениях и иных организациях. Различия между выше названными органами предопределены их функциональным назначением, адекватным природе государственных органов и предприятий, учреждений, организаций.

Государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Участие различных категорий служащих в этом процессе различно но, в общем, служба в государственных органах направлена на эту цель.

Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией процессов соответственно производства, социально-культурной и иной деятельности, то есть выполнения основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Отчасти этим можно объяснить то, что признаки государственных служащих не совпадают с теми, которыми характеризуются государственные служащие государственных органов, а также, с одной стороны, учреждений, а с другой — предприятий. Так, содержанием деятельности большинства служащих государственных предприятий, учреждений и организаций не является обеспечение полномочий, характерных для государственных органов; труд государственных служащих учреждений оплачивается за счет средств бюджета, а предприятий — за счет прибыли, получаемой от коммерческой деятельности. (При этом имеются в виду служащие, являющиеся гражданами Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства в допускаемых законом случаях также могут занимать должности на предприятиях, в учреждениях, но, они, естественно, не могут быть отнесены к российским государственным служащим).

Вместе с тем в статусе государственных служащих государственных органов, и, например, государственных предприятий немало общего. Так, руководители предприятий назначаются и освобождаются от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководителей предприятий указывает на государственный характер их служебной деятельности.

На всех государственных предприятиях, в учреждениях и организациях служащие подразделяются по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предприятия, учреждения, организации (экономического, социально-культурного характера, например, обучение детей в школе, лечение больных и т.д.); б) служащие, деятельность которых подчинена осуществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и т.д.).

Особую группу составляют служащие, совмещающие выполнение указанных функций. Например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность.

Во многом проблемным является вопрос о том, относятся ли к государственным служащим военнослужащие. Он обусловлен неоднородностью состава военнослужащих, спецификой назначения военной службы. Среди них — профессиональные военнослужащие и военнослужащие срочной службы, военнослужащие, замещающие должности в государственных органах, а также на военных предприятиях и в учреждениях, где они выполняют трудовые функции, которые выполняются рабочими и служащими гражданских (невоенных) органов, предприятий и учреждений. Вместе с тем их статус обременен рядом существенных правил, обусловленных спецификой военной службы.

Поэтому в соотношении с сущностью невоенной государственной службы к государственным служащим следует отнести военнослужащих, занимающих должности в органах военного управления, в других военных организациях и учреждениях.

Однако признание в этом смысле государственными служащими всех военнослужащих является ошибочным. Ими не являются, например, рядовые военнослужащие срочной службы, курсанты военных учебных заведений и др.

Особенности статуса, который имеют только военнослужащие, является фактом, признанным российским правом. Для их отождествления с другими служащими нет юридических оснований.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных они делятся на должностных лиц, оперативный, вспомогательный состав.

В Законе об основах государственной службы подобная классификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и, прежде всего практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку они признаются специальными субъектами различных отраслей права, в том числе многих правонарушений.

А между тем до сих пор термин «должностное лицо» официально употребляется не в качестве общего, а специального понятия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 года оно трактуется, во-первых, применительно к статьям главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающем с положениями Закона об основах государственной службы. В частности, под лицами, занимающими государственные должности, понимаются лишь лица, занимающие должности, устанавливаемые конституцией и законами Российской Федерации, конституциями и уставами ее субъектов для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Однако этим определением охватываются лишь должности категории «А», которые по Закону об основах государственной службы не относятся к категории государственных должностей государственной службы, а лица, занимающие должности указанных категорий, не признаются государственными служащими государственной службы. Это означает, что концепция должностного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскрывает его общего понятия.

Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия, регистрацию предприятий и т.д.)[23]. К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (например, руководители многих структурных подразделений органов управления).

Однако понятие должностных лиц не сводится к руководителям. Руководители, хотя и являются ведущей частью, но все же есть разновидность должностных лиц, к которым относятся и иные категории государственных служащих. Например, их заместители и др.

Должностные лица совершают юридические действия властного характера, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Руководители принимают решения по различным вопросам их деятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам[24].

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).

Оперативный состав (функциональные работники) — это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. Сюда входят специалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты в качестве средства управления людьми. Полномочия этой группы слу­жащих позволяют им успешно выполнять работу, которая связана с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных знаний, опыта. К ним относятся экономисты, юрисконсульты и др.

К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций и др.; к оперативному составу — младшие государственные должности (референты 1,2 и 3 класса) и т.д.

Оперативный состав, если учитывать дух закона, также можно отнести к должностным лицам, их разновидности. Но в силу своего статуса они не наделены полномочиями совершать действия, направленные на достижение юридических последствий, властным образом влиять на поведение других лиц. Поэтому выделение их в отдельную группу является одновременно условным и обоснованным.

Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных категорий служащих, к нему не относящихся (врачей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установленных случаях рецепты на бесплатное получение лекарств). Действия таких служащих, влекущие юридические последствия, имеют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на общественные отношения.

Вспомогательный состав — служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Их обязанности и права определяются задачами обеспечения служебной деятельности должностных лиц, оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения ими служебных функций (технические секретари и т.д.). В обязанности служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступающих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.

Особую группу должностных лиц составляют граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия. Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате, нотариальной деятельностью может заниматься гражданин Российской Федерации, получивший на ее осуществление лицензию. При осуществлении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Обязательным для последних является то, что они должны быть членами нотариальной палаты.