Административное право: сущность, нормы, субъекты

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

I. Сущность, предмет и метод административного права 3

- Сущность административного права 3

 

- Предмет административного права  6

 

- Метод административного права 8

II. Нормы административного Права 11

III. Субъекты административного права 17

 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

1. Сущность, предмет и метод административного права

Сущность административного права. Административное право явля­ется опорной, базисной отраслью правовой системы наряду с кон­ституционным, гражданским и уголовным правом. Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирую­щих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права. При этом предмет административного права отвечает на вопрос — что, какие общественные отношения регу­лируются нормами данной отрасли права, а метод административного права отвечает на вопрос — как, каким образом эти нормы выполняют свое регулирующее воздействие.

Однако прежде чем говорить о предмет и методе административ­ного права, необходимо показать его сущность, предназначение, целе­вую направленность, т.е. самое главное, что характеризует эту отрасль права.

Административное право призвано регулировать общественные от­ношения, возникающие в процессе реализации исполнительной влас­ти, осуществления государственного управления. Поэтому админи­стративное право называют правом управления, или управленческим правом, ибо содержанием деятельности органов исполнительной влас­ти и исполнительных органов местного самоуправления является •именно государственное, или «публичное» управление.

Такое понимание сущности административного права было обще­принятым на протяжении десятилетий. Однако в современных усло­виях сущность административного права должна быть дополнена вторым и, может быть, самым важным элементом. Административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реали­зацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного уп­равления, их защиту от возможного произвола, ущемления или огра­ничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

Изменения сущности административного права связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппи­ровать по ряду направлений.

1. Изменение политический системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например, законах «О милиции», «О безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О пожар­ной безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», отсутствуют идеологические характерис­тики сущности государства, государственно-правовых и общественных институтов, служащие в прошлых подобных правовых документах фик­тивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституцион­но закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека, которые рас­сматриваются как высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ), привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.

Между тем еще не так давно господствующей была принципиально иная позиция, находящая отражение в деятельности всех государст­венных органов, во всех правовых актах. Вот как ее выразил в 1927 г. известный административист Карадже-Искров: «Индивидуальная сво­бода не является для нас основным принципом..., наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей... у нас личность не является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте». К счастью, эти времена ушли и положение, зафиксированное в ст. 2 Конституции РФ, находит реальное отражение во всем новейшем законодательстве, в том числе и административном.

2. Организация государственной власти на основе теории разделе­ния властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и адми­нистративного права, которое ранее обычно заменялось «телефонным» правом партийных руководителей.

3. Реорганизация федеративного устройства России связана с за­креплением новых принципов федерации, которые призваны обеспе­чить целостность и суверенитет России в целом, и одновременно не­обходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность ре­шения на местах широкого комплекса вопросов развития территории с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также ко­ренным образом меняется, поскольку в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административное и адми­нистративно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Российской Федерации могут создавать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу, разу­меется, не противоречащую федеральному законодательству, для ус­пешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспече­ния прав и свобод граждан своей территории. Примером тому может служить весьма специфическое и по опенкам специалистов достаточно эффективное законодательство Республики Татарстан.

4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым сущест­венным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и рав­ной защиты со стороны государства всех ее форм, жесткого государст­венного регулирования новых экономических процессов. Между тем на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложив­шимся ранее правовым механизмом «ушло», а некоторые писали, что «убежало» из экономики, предоставив право решать возникшие в эко­номике совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в част­ности конкуренции. Однако из этого ничего не вышло, а в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и все другие «прелести», нам хорошо известные. Стало ясно, что без государственного регули­рования, и, прежде всего административно-правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью администра­тивного права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы — цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. — в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.

5. Формирование правового государства, правовая реформа на ос­нове верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее адми­нистративное право представляло собой совокупность в основном под­законных актов, т.е. постановлений правительства, актов министерств и ведомств — приказов, инструкций, наставлений, уставов, положе­ний, которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Теперь основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Уже приняты налого­вый, бюджетный, воздушный, водный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер. Готовится новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Предмет административного права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Предмет административного права включает в себя пять составляющих его частей. Во-первых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осущест­вления государственного управления на всех его иерархических уровнях: от Президента РФ до администрации государственных предпри­ятий, учреждений и организаций. Здесь имеется в виду, прежде всего, внешняя деятельность органов исполнительной власти, всей системы органов государственного управления, для осуществления которой они собственно и созданы, а именно, организация экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государ­ственных органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотип­ны независимо от того, где они осуществляются: в органах исполни­тельной власти, законодательных или судебных. Эти отношения охва­тывают информационно-аналитическую работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинар­ную ответственность, поощрение, материальнотехническое обеспече­ние и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный характер и регулируется нормами административного права.

В-третьих, к предмету административного права относится функ­ционирование общегосударственного контроля, который осуществля­ется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и денежный начет. Ранее этот вид контроля имел различ­ные названия — Рабоче-крестьянская инспекция, Министерство кон­троля, партийно-государственный контроль, народный контроль. В последние годы он был упразднен. Однако государственная необходи­мость в такого рода контроле очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Президента РФ.

В-четвертых, предмет административного права охватывает и дея­тельность судов и судей по рассмотрению дел об административных. правонарушениях. Дело в том, что, являясь органом правосудия, они тем не менее руководствуются нормами КоАП, что не может быть изъя­то из предмета административного права. Возможно, эта сфера деятельности судов и судей со временем превратится в административную юстицию, суды будут называться административными, а судьи миро­выми, единолично рассматривающими значительную категорию дел об административных правонарушениях.

В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесе­ны общественные отношения, возникающие в деятельности общест­венных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия. Например, народным дружи­нам переданы некоторые полномочия государственных правоохрани­тельных органов в сфере охраны общественного порядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Естественно, подобная деятель­ность общественных объединений регулируется нормами администра­тивного права.

Метод административного права, характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отличается рядом
особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение
предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов
и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопостав­лен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих раз­личий особенно необходим тогда, когда нормы административного и
гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных
отношений (например, отношения в области разграничения государ­ственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и адми­нистративным, и гражданским правом).

Для гражданско-правового регулирования характерно равенство сторон; отсюда широкое применение договорных форм. Администра­тивно-правовой метод предполагает неравенство сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаи­моотношениях органов исполнительной власти и предприятий, учреж­дений, организаций, органов исполнительной власти и граждан. В ад­министративно-правовых отношениях одна сторона очень часто наде­лена государственно-властными полномочиями по отношению ко вто­рой стороне, именно она — первая сторона — принимает юридически обязательные решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой, может в предусмотренных законом случаях при­менить к ней принуждение. Хотя нередко вопрос решается по иници­ативе второй стороны отношения (пример тому — заявление гражда­нина о предоставлении жилой площади), но решение принимает имен­но орган исполнительной власти. Вторая сторона не может отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.

Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например отражение посягательства на охраняемый объект. Метод административного права — это метод одностороннего властвования, например инспектор ГИБДД самостоя­тельно привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сто­рон, например, руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель общественного порядка. Объем их юридических полномо­чий различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой — преимущественно обязанность выполнить предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или администра­тивное взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их ра­венство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, работник ми­лиции и нарушитель обладают определенными правами и несут соот­ветствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.

Наконец, следует отметить и такую особенность метода админи­стративного права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных предписаний. Причем

эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах, правил перехода улиц, либо только специальных субъектов админи­стративного права — водителей автомототранспорта, военнослужа­щих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, метод административного права можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения. Данный метод адми­нистративного права является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти по­строены по схеме «власть — подчинение», т.е. по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда не­обходимо регулировать возникающие так называемые горизонтальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном ие­рархическом уровне, например отношения между двумя министерст­вами. Здесь отсутствует подчиненность, юридический статус характе­ризуется полным равенством, и ни о каком одностороннем властвова­нии не может быть и речи.

Вот тогда и возникает потребность в иных методах административ­но-правового регулирования, в качестве которых выступают взаимо­действие, согласование, координация, соглашение, административ­ный договор и др.