Понятие и виды административно-правовых методов реализации исполнительной власти

1.2. Понятие и виды административно-правовых методов реализации исполнительной власти

 

Административно-правовые методы – это способы реализации задач и функций исполнительной власти, средства непосредственного воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, сферы, органы управления различных организаций, коллективы работников, граждан). Эти методы показывают, как, каким образом государство решает задачи в области управления.

Для методов управления характерно то, что они используются органами исполнительной власти для решения стоящих перед ними конкретных задач; применяются повседневно и выборочно; обнаруживаются во взаимодействии субъекта и объекта управления; выражают компетенцию органов исполнительной власти по принятию правовых актов, а также осуществлению иных государственно-властных полномочий. Отсюда следует немаловажный вывод о том, что методы управления производны от политического режима государства.

Методы целенаправленного управленческого воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на свои объекты весьма разнообразны, так как не только субъекты, но и объекты управления имеют свои особенности, касающиеся их назначения, организационно-правового статуса. В сфере исполнительной власти имеются различные группы общественных отношений, требующих различного подхода для их урегулирования с учетом формы собственности, ведомственной принадлежности и т.д.

Ясно, что, например, по отношению к государственным предприятиям применяются иные методы управления, чем к негосударственным.

Методы воздействия, как и.формы реализации исполнительной власти, закрепляются в правовых актах управления. Например, в постановлении Правительства обычно указываются цель его издания и конкретные способы (приемы) внешнего воздействия на объект управления, чтобы достичь поставленной цели. При этом могут быть указаны конкретные виды контроля, учета, проверок, оформляемых документов, материального и морального стимулирования, меры административного принуждения и т.д.

Среди разнообразных методов, используемых в процессе реализации исполнительной власти, выделяют, прежде всего, методы убеждения и принуждения, которые применяются в любом виде государственной и общественной деятельности.

Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов исполнительной власти, что предполагает систематическую работу по убеждению масс, формированию общественного сознания в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил.

Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т.п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений и укрепления государственной дисциплины. Среди мер убеждения – разъяснение, обоснование, обсуждение, внушение, поощрение, показ положительных объектов управления и многое другое, описываемое и реализуемое в понятиях и процедурах социальной психологии и педагогики.

Стремительное качественное изменение нашего общества, становление рыночной экономики, движение к демократии и правовому государству выдвигают на первый план решение масштабнейшей задачи – формирование в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и граждан.

Это – основная цель Указа Президента от 28 июня 1993 года «О концепции правовой информатизации России»[2].

Опора на убеждение как основной метод осуществления исполнительной власти не исключает принуждения. Убеждение должно сочетаться с принуждением, когда в этом возникает необходимость. Применение к лицам, допускающим правонарушения, принудительных мер является не только правом, но и обязанностью государства и его должностных лиц.

По характеру воздействия (прямой или косвенный) на сознание и волю людей различаются экономические и административные методы.

Экономические – это методы косвенного воздействия на объект управления. Чаще всего используются такие экономические рычаги, как цены, налоги, проценты, премии, имущественные льготы, экономические санкции и др. С их помощью орган исполнительной власти (должностное лицо) достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные (имущественные) интересы. Поэтому они и именуются экономическими методами управления.

К административным относятся методы прямого или внеэкономического воздействия со стороны субъектов управления на сознательно-волевое поведение управляемых. Наименование этих методов определяется тем, что они наиболее характерны для органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти (должностное лицо) в пределах своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления. Конкретное содержание административно-правовых методов весьма разнообразно: предписание об обязательном совершении определенных действий; ограничение или запрещение совершения определенных действий; разрешение споров между участниками управленческих отношений; применение иных методов, направленных на быстрое и эффективное решение проблем, возникающих при осуществлении государственно-управленческой деятельности.

Экономические и административные методы управления, несмотря на их различия, взаимосвязаны, и их противопоставление недопустимо, так как они используются с единой конечной целью – реализация управляющего воздействия субъекта на объект управления. С учетом расширения оперативной самостоятельности государственных предприятий, их разгосударствления на первый план выдвигается задача разумного сочетания средств управляющего воздействия.

В условиях прежней директивно-плановой экономики методы административного воздействия были основными. По мере продвижения России к рыночной экономике все более широкое применение приобретают экономические методы.

Но неверны представления, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания органов исполнительной власти вообще неуместны. Рыночная экономика вовсе не должна быть стихией, никак не регулируемой государством, – должны быть изменены формы и методы такого регулирования. Хотя основным методом и становится реализация творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает применения и метода обязательных предписаний.

Глава 2. Понятие, сущность и виды административного принуждения 2.1. Понятие и сущность административного принуждения

Административно-правовое регулирование принуждения в системе государственного управления относится к числу мало разработанных проблем в современной юридической литературе.

До недавнего времени основное внимание было уделено соотношению убеждения и принуждения в советском праве и в государственном управлении[3].

Ведущим, главным методом государственного управления и борьбы с правонарушениями, включая административные проступки, являлся метод убеждения. «Метод психического воздействия на сознание и поведение граждан, проявляющийся в широком комплексе воспитательных, рекомендательных, разъяснительных мероприятий, применяемых в целях обеспечения правомерности поведения, обеспечения организованности и дисциплинированности людей во всех сферах общественной жизни в период зрелого социализма»[4].

Для большинства авторов типичным было смешение государственного принуждения либо с убеждением, либо с воспитанием как психологическим средством. При определении понятия принуждения подчеркивался волевой момент психического и физического воздействия[5].

Традиционное рассмотрение метода принуждения в юридической литературе, как правило, тесно связывалось с идеологической деятельностью партийного аппарата, рассматривавшего его как средство, метод руководства массами.

Применение метода принуждения было связано, в основном, с пропагандой, призывами и моральным стимулированием желаемого поведения субъектов управления. Очевидно, для понимания того, что же такое административное принуждение в системе государственного управления, необходимо исходить из сущности и содержания общего понятия «безопасность». Между общим понятием безопасности и термином «административное принуждение» находится целый ряд промежуточных, родовых понятий, каждый из которых обладает специфическим содержанием.

Сущность и назначение административного принуждения заключается в механизме обеспечения личной безопасности, в регулировании широкого круга общественных отношений, включая отношения, посягающие на права и здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, на институты государственной власти, общественный порядок и общественную безопасность, на правонарушения в области дорожного движения, охраны собственности и многие другие виды принуждения в борьбе с административными правонарушениями.

При этом практические возможности для формирования современной административно-правовой политики в сфере административного принуждения в механизме обеспечения безопасности определяются необходимостью поиска новых и совершенствования имеющихся административно-правовых средств, применяемых субъектами исполнительной власти в условиях различных форм собственности и свободы экономической деятельности.

В стратегическом плане это общее положение предполагает выделение и реализацию ряда направлений обеспечения административного принуждения в системе государственного управления.

Во-первых, выработка приоритетов, целей и задач соответствующих направлений государственной деятельности всех звеньев законодательной, исполнительной, судебной властей в области административного принуждения.

Во-вторых, формирование в соответствии с выработанными целями и задачами общегосударственных программ в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, имеющих отношение к применению административного принуждения.

В-третьих, определение структуры и механизма реализации конкретных программ для обеспечения административного принуждения в системе государственного управления.

В-четвертых, создание единой системы обеспечения административного принуждения в механизме обеспечения личной безопасности.

В-пятых, направление усилий на восстановление уважения к праву, на утверждение и соблюдение принципов законности.

В-шестых, создание новых, постоянно действующих правовых механизмов, которые исключили бы в будущем возможность деформации института административного принуждения.

В первые годы после провозглашения Россией государственного суверенитета административное принуждение, по мнению видного ученого по административному праву Л. Л. Попова, приобретает практическую и теоретическую значимость в государственной системе обеспечения личной безопасности. Оно используется как средство обеспечения безопасности прав и интересов граждан, то есть выполняет карательную функцию.

Сам факт обращения к средствам принудительного характера, которые применяются не только в качестве наказания за правонарушение, но и для их предупреждения, означает, что административное принуждение в обеспечении личной безопасности следует понимать значительно шире, чем реализацию санкций административно-правовых норм[6].

Такого же мнения придерживаются и другие авторы, утверждая, что значение административного принуждения не исчерпывается только карательными мерами. «Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют и иного рода функции»[7].

Широкое понимание административно-правового принуждения (объединение норм права с практикой их применения) вполне допустимо и даже желательно. Причем отметим, что принуждение в механизме обеспечения личной безопасности охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы уголовного, гражданского, трудового, земельного, таможенного, экологического и иных отраслей права.

Проблема определения понятия административного принуждения, его места в системе государственного управления в юридической литературе, на наш взгляд, исследована недостаточно.

Обратимся к анализу существующих точек зрения.

Так, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов считают, что административное принуждение обеспечивает исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Это метод воздействия государства на сознание и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающиеся в установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера, имеющих целью исправление и перевоспитание правонарушителей, а также предупреждение новых правонарушений[8].

По мнению Д. И. Бернштейна, в определении административного принуждения необходимо взять за основу обязанность всех лиц и организаций поступать строго в соответствии с предписанием правовых норм, всегда быть готовыми отчитаться за исполнение своих правовых обязанностей перед государственными органами, а в случае неисполнения (нарушения) — претерпеть предусмотренные правом меры государственного принуждения или иные меры государственного или общественного воздействия, применяемые с целью перевоспитания, предупреждения подобных нарушений и возмещения причиненного вреда[9].

Д. Н. Бахрах определяет административно-правовое принуждение как особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями[10].

Б. Т. Базылев, раскрывая понятие государственного пpинуждeния, подчеркивает, что под государственным принуждением понимается такой метод воздействия государства на сознание, волю и, следовательно, поведение субъектов общественной жизни, который способен направить их поведение в соответствии с государственной волей. Это вынужденное поведение обеспечивается либо путем применения наказания или угрозы наказания, либо путем применения иных мер непосредственного принуждения, обращенных на личность субъекта, его свободу и деятельность, его имущество[11].

Н. И. Козюбра подчеркивает, что принуждение выступает сдерживающим фактором для всех незаконопослушных граждан и обеспечивает общую обязанность выполнять правовые нормы[12].

А. П. Клюшниченко считает, что административное принуждение является принуждением правовым. Применение мер административного принуждения строго регламентировано законом, осуществляется на основании и во исполнение закона[13].

В. Д. Малков в разделе «Методы управления в сфере правоохранительной деятельности» пишет: «Метод принуждения направлен на понуждение работника к должному поведению вопреки его желания»[14].

По мнению Г. Ю. Ксензовой, принуждение провоцирует агрессивно-репрессивную среду в школе, которая не может пройти бесследно как для учителя, так и для ученика в плане их физического и нравственного здоровья. Принуждение всегда вызывает отторжение навязываемой деятельности, причем чем сильнее принуждение, тем сильнее реакция отторжения[15].

П. И. Кононов отмечает, что в административно-правовой науке сложились два основных подхода к вопросу об административном принуждении. Представители первого подхода (Д. Н. Бахрах, М. С. Студеникина и др.)[16] рассматривают применение мер административного принуждения к лицу только как реакцию государства на совершенное этим лицом правонарушение. По их мнению, без правонарушения административное принуждение применяться не может. Сторонники второго подхода к рассматриваемой проблеме (А. П. Коренев, А. П. Алехин и др.) полагают, что административное принуждение может применяться к лицу и при отсутствии в его действиях противоправного поведения, но в целях его предупреждения, а также для обеспечения общественной безопасности. Они выделяют так называемые административно-предупредительные меры, в частности обязательный технический осмотр транспортных средств, проверку документов у граждан, досмотр ручной клади и багажа пассажиров в аэропорту, введение карантина[17]. Исследования показали, что в настоящее время существует и третья точка зрения на понимание предмета принуждения. Она заключается в том, что принуждение способно провоцировать агрессивно-репрессивную среду среди несовершеннолетних детей и подростков, среди школьников и учащихся. Позиция сторонников первого подхода представляется более убедительной и правомерной, и вот почему.

По мнению П. И. Кононова, схема возникновения административного принуждения может быть представлена следующим образом:

а)         государство устанавливает нормы права;

б)         установленные государством нормы права определяют права и обязанности субъектов общественных отношений в различных сферах жизни государства и общества и предусматривают механизм их добровольной и административно-принудительной реализации;

в)         в случае отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний норм права (соблюдения прав других лиц и исполнения обязанностей, соблюдения установленных запретов) включается механизм принудительной реализации, то есть возникает административное принуждение, применяемое к этому субъекту.

Таким образом, единственным основанием для применения мер административного принуждения может являться отказ лица от добровольного исполнения предписания, содержащегося в правовой норме, то есть противоправное поведение.

Сторонники второго подхода, замечает П. И. Кононов, произвольно объединяют в одну группу основания для применения правоограничительных мер и основания для применения мер административного принуждения и соответственно смешивают их. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с противоправным поведением лица и в целях его прекращения, устранения вредных последствий, а также воспитания виновного.

Правоограничительные, а точнее, меры административно-правового ограничения, называемые в литературе административно-предупредительными, применяются к лицу не в связи с его противоправным поведением. Основанием применения к лицу мер административно-правового ограничения является наличие потенциальных или реальных угроз его безопасности, безопасности других людей или государства, вызываемых причинами как природного и техногенного характера, так и противоправным поведением других лиц.

Такие меры могут применяться в условиях стихийных бедствий, в иных чрезвычайных ситуациях, а также в обычных условиях в целях поддержания необходимого режима безопасности людей (личный досмотр и досмотр багажа, технический осмотр транспортных средств и т. п.).

Меры административно-правового ограничения могут также применяться в целях обнаружения угрозы безопасности личности, выявления правонарушений (например, оперативно-розыскные мероприятия, контрольные проверки и др.). Основания и порядок применения такого рода мер, ограничивающих права и свободы человека и гражданина (право свободного передвижения, право собственности, личная неприкосновенность и пр.), должны строго регламентироваться федеральным законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ[18].

Нельзя не согласиться с выводами о том, что в обществе существуют различные виды принуждения, и описанную схему вполне можно считать классической для отечественной административно-правовой доктрины. Примечательно, что данная схема, включающая содержание принуждения, его цели и средства их достижения, предлагалась автором в качестве иллюстрации объективных свойств принуждения. В подобных схемах объединяются возможность применения принуждения и реальная правоприменительная практика. Признавая принципиальное отличие друг от друга и, вместе с тем, тесную взаимосвязь этих двух феноменов, авторы представляют их в виде единого блока, взаимодействующего с социальной средой[19].

Ряд ученых-криминологов полагают, что принуждение — это средство или совокупность средств, приемов и способов воздействия на сознание личности, имеющих своей целью доказать необходимость строгого соблюдения законности[20].

С точки зрения других, принуждение — психологический прием воздействия, который «преследует цель подвести профилактируемого... к внутреннему осуждению антиобщественного поведения и осознанию необходимости изменить его в лучшую сторону...»[21].

Третьи рассматривают принуждение как «процесс логического обоснования необходимости соблюдения законов с целью достижения их осознанного выполнения. Каждая из приведенных точек зрения отражает важные стороны этого понятия.

Вместе с тем, рассматривая принуждение только как способ организации воспитательного воздействия на личность профилактируемого или как психологическое средство, прием, с помощью которого осуществляется процесс влияния субъекта профилактики на ее объект, мы, как представляется, обедняем содержание принуждения[22]. Такой подход, во-первых, не ориентирует на выявление социального содержания принуждения; во-вторых, не учитывает активности субъектов профилактики; в-третьих, не фиксирует специфики принуждения как способа профилактики правонарушений, не тождественной воспитательной функции.

Не умаляя значения психолого-педагогического анализа понятия принуждения, представляется более обоснованной точка зрения, согласно которой принуждение следует рассматривать, прежде всего, как социальный инструмент, как метод государственного управления, с помощью которого социальные субъекты обеспечивают достижение поставленных обществом целей в сфере обеспечения порядка и безопасности[23].

Кроме того, на наш взгляд, административно-правовое принуждение (в социальном аспекте) проявляется в следующем.

Во-первых, оно присуще любой стадии развития общества, особенно на ранних этапах существования. Его задачи нашли свое концентрированное выражение в функциях особых социальных институтов — органов управления, а для определенной группы лиц принуждение стало профессиональным занятием, разновидностью труда.

Так, в классовом обществе при помощи принуждения организуют не только всякую деятельность, но и выполняют социально-политическую функцию, направленную на сохранение и развитие существующего способа производства, на укрепление господствующего положения находящегося у власти класса.

Во-вторых, в связи с проводимыми в стране реформами меняется и предмет административно-правового принуждения, сам круг общественных отношений, регулируемых административным правом. Так, например, коренные социально-экономические преобразования (претворение в жизнь принципов рыночной экономики), произошедшие в России за последнее десятилетие, в значительной мере затронули и сферу административного принуждения.

Такой подход позволяет наиболее полно и всесторонне охарактеризовать принуждение в системе обеспечения личной безопасности, с одной стороны, как способ, интегрирующий социологический, психолого-педагогический, правовой аспекты воздействия на социальные объекты, и, с другой, — как стимулирование поведения человека в общественной жизни.

Таким образом, под административно-правовым принуждением в системе государственного управления следует понимать способы непосредственного воздействия на сознание и поведение управляемых объектов, позволяющие учитывать потребности, интересы и устремления различных социальных групп и каждого человека в отдельности.

2.2. Соотношение административной ответственности и административного принуждения

Административная ответственность является одним из важнейших институтов административного права. Административная ответственность за конкретные виды правонарушения устанавливается в различных нормативных актах.

Законодатель, устанавливая административную ответственность за то или иное противоправное деяние, признает тем самым, что это деяние представляет общественную вредность, а некоторые из них общественную опасность, дает ему соответствующую юридическую оценку, осуждает противоправное деяние и лицо его совершившее.

Административная ответственность – это правовое понятие, ее сущность определяется действующим административным законодательством. Административная ответственность как вид юридической ответственности является одним из методов государственного управления, связанного с принудительным обеспечением урегулированности и порядка. Одни авторы утверждают, что административная ответственность это обязанность претерпевать неудобства, выполнять решения. Другая группа авторов говорит, что это реализация санкций правовой нормы, этой точки зрения придерживается Д. Н. Бахрах[24]. Существует множество определений данного понятия:

Административная ответственность — это результат применения принуждения к правонарушителю, Но ведь административное принуждение более широкое понятие, чем административная ответственность, принуждение иногда применяется без административной ответственности, поэтому это определение не корректно.

I.          Административная ответственность — это применение государственными органами и должностными лицами в условиях служебного положения мер принуждения (в смысле мер взыскания).

II.         Административная ответственность — это обязанность виновного лица исполнить и претерпеть меры взыскания.

III.       Административная ответственность — это предусмотренная нормами административного права обязанность лица дать отчет в своих неправомерных виновных действиях и понести наказание в виде конкретного административного взыскания, налагаемого компетентными органами.

IV.       Административная ответственность — это предусмотренное административно-правовой нормой и примененное к виновному лицу государственно-принудительное воздействие за совершенное правонарушение, налагаемое компетентными органами или их представителями.

Признаки административной ответственности:

-          административная ответственность является средством охраны правопорядка;

-          она нормативно определена и состоит в определении и реализации санкций правовых норм;

-          является последствием виновного деяния;

-          сопровождается государственным и общественным осуждением правонарушителя и совершенного им деяния;

-          связана с применением мер принуждения, которые обязан претерпеть правонарушитель;

-          реализуется в соответствующей процессуальной форме.

Д. Н. Бахрах выделяет свои специфические признаки административной ответственности:

Основанием административной ответственности является административное правонарушение.

Административная ответственность состоит в применение к виновному мер административного взыскания. В ст. 3.1. п.1 КоАП РФ сказано, что административное наказание является мерой ответственности.

К административной ответственности привлекают органы, которым такое право предоставлено законодательством, их полный перечень содержится в КоАП РФ.

Положения об административной ответственности урегулированы нормами административного права, которые содержат исчерпывающий перечень административных проступков и административных взысканий, которые в своей совокупности образуются в нормативную основу административной ответственности.

Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности, он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его эффективного применения, и в тоже время содержит необходимые гарантии законности, права на защиту.

Структура административной ответственности.

В структуру административной ответственности включаются ее основные части, элементы. Причем отсутствие хотя бы одного из них препятствует ее наступлению:

I.          Основание.

II.         Субъекты.

III.       Условия применения.

IV.       Мера административной ответственности.

V.        Процедура.

Необходимо отметить, что в течение многих лет под основанием административной ответственности понимали административное правонарушение, но затем это мнение изменилось и было выделено два основания: закон и правонарушения.

Таким образом, стали выделять юридическое основание — норма права, и фактическое основание — совершение правонарушения. Более сложен вопрос о фактическом основании, одни авторы говорят, что фактическое основание это — проступок, другие — состав административного проступка, третьи — процессуальные нормы, процедура привлечения и т.п. Как уже говорилось, ответственность возможна только при наличии двух оснований (юридического и фактического), это не совсем верно: теоретически построим норму о запрете курения в каком-либо месте (юридическое основание), предположим, что ее кто-либо нарушает (фактическое основание), казалось бы, есть все для привлечения к административной ответственности (согласно вышеупомянутому правилу), но лицо не будет привлечено к ответственности, так как предположим что ему в данном случае нет 14-ти лет. Поэтому предлагается несколько иная конструкция: фактическое основание — это проступок; юридическое основание — это состав административного проступка (конкретного) правонарушения.

Таким образом, важное значение для познания сущности административной ответственности имеет проблема ее соотношения с административным принуждением.

Институт административного принуждения является комплексным административно – правовым институтом, который аккумулирует нормативные установления различного характера для регулирования правоприменительной и правоохранительной деятельности государства в специфической сфере – сфере функционирования исполнительной власти по обеспечению правопорядка. В юридической науке не существует единого взгляда на проблему определения понятия административного принуждения. Так Д. Н. Бахрах сводит его к применению предусмотренных законом санкций к лицу, совершившему административный проступок.

И. А. Галаган рассматривает административное принуждение значительно шире, включая в это понятие «психическое воздействие в виде угрозы применения административных санкций за уклонение от совершения предписанных действий неподчинение известным запретам и ограничениям».

Наиболее полно и точно понятие административного принуждения раскрыл В. Г. Розенфельд, который под этим институтом понимает: «психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъектов с целью понудить их путем угрозы применения предусмотренных в законодательстве административных санкций к должному поведению (совершению предписанных действий) либо к подчинению установленным запретам и ограничениям, а равно само применение с соблюдением процессуальных требований уполномоченными органами, должностными лицами, представителями общественных организаций мер административного воздействия, сопровождающихся отрицательными последствиями, личностного, организационного материального характера с целью предупреждения правонарушений, для пресечения противоправного поведения, предотвращения возможных вредных последствий, наказания виновных в совершении административных правонарушений, обеспечения охраны прав и свобод граждан, общественного порядка, различных видов собственности, создания режима законности во всех сферах и государственной дисциплины восстановления нарушенных законных прав и интересов государства, юридических лиц и граждан»[25].

Среди всех видов государственного принуждения ведущая роль все же принадлежит административному принуждению. Административное принуждение осуществляется от имени государства и в его интересах полномочными представителями государства – органами государственного управления, должностными лицами, представителями общественных организаций, обладающими юрисдикционными полномочиями. Меры административного принуждения применяются только процессе управленческой деятельности в сфере обеспечения правопорядка. Реализация этих мер осуществляется в строго определенных процессуальных формах.

Разрешением проблемы соотношения административной ответственности и административного принуждения достигается возможностью охарактеризовать понятие административной ответственности с точки зрения ее объема, то есть определить какие меры административного принуждения относятся к ней, а какие не относятся, хотя и применяются в качестве административного принуждения, выработать критерии их классификации, определить признаки административного принуждения в целом. От того, какие меры административного принуждения следует относить к мерам административной ответственности зависят пределы, объем и основные направления кодификации законодательства.

Таким образом соотношение административной ответственности и административного принуждения можно выразить такой формулой: административная ответственность составляет часть административного принуждения, только административные взыскания охватываются ее объемом.

2.3. Виды административного принуждения

Большое теоретическое и практическое значение имеет вопрос о классификации мер административного принуждения, который до настоящего времени не получил единого решения и в теории, ни на практике. Четкая классификация мер административного принуждения необходима:

(1)       для уяснения сущности разнообразных мер принуждения, применяемых органами управления, их цели, их взаимодействия,

(2)       это имеет большое значение для применения мер принуждения, обеспечения эффективности воздействия на правонарушителей,

(3)       четкая и точная классификация необходима при решении вопросов о привлечении к уголовной либо административной ответственности, а также при замене уголовной ответственности — административной по ряду преступлений, не представляющих большой общественной опасности,

(4)       правильная классификация является необходимой предпосылкой для их научной кодификации.

В административно-правовой литературе высказываются различные точки зрения о классификации мер административного принуждения. Так одни авторы считают, что в группе мер административного пресечения объединены и административно-процессуальные меры (административное задержание, задержание и арест имущества) и административно-правовые санкции, которые автор именует самостоятельными мерами административного пресечения (приостановление работы предприятия).

Они утверждают, что критерием классификации мер административного принуждения, применяемых в связи с правонарушением, может служить непосредственная цель применения тех или иных мер, и они делятся на две подгруппы: административно-процессуальные меры и административно-правовые санкции. Из изложенного делается вывод о том, что система мер административного принуждения состоит из трех самостоятельных подразделений:

1)         административно-процессуальные меры;

2)         административно-предупредительные меры;

3)         административно-правовые санкции.

При этом отмечается, что административно-правовые санкции осуществляют охрану правопорядка и с помощью кары, восстановления и принудительного исполнения правовой обязанности, обеспечивающей реальное исполнение. Соответственно они могут носить карательный, восстановительный и пресекательный характер. Под административно-правовой санкцией предлагается понимать «элемент нормы административного права, установленный в целях ее охраны, содержащей указание на те меры государственного принуждения, которые применяются к нарушителям данной нормы, выполняющей свою роль либо кары, либо восстановления, либо реального исполнения и применяемый, как правило, в административном порядке»[26].

В целом по вопросу о классификации мер административного принуждения в науке административного права выделяют две основные точки зрения (другие — это модификация этих двух точек зрения).

Первая сводится к двухчленной классификации административного принуждения: административные взыскания; иные меры административного принуждения. Выдвинута в конце 40-х годов Студеникиным С. С., Ямпольской Ц. А. и др. В основу данной классификации положен формальный признак - наличие административных санкций.

Вторая предложена М. И. Еропкиным в конце 50-х годов и получила наибольшее распространение. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения: меры пресечения, меры взыскания, меры предупреждения.

Административно-предупредительные меры.

Административно-предупредительные меры являются самостоятельным видом мер принуждения, назначение которых — предупреждение правонарушений и обеспечение общественной безопасности. Административно-предупредительные меры имеют строго целевой профилактической характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных, представляющих общественную опасность, ситуаций. Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий.

К административно-предупредительным мерам относят:

-          административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

-          таможенный досмотр;

-          специальный контроль пассажиров и судов гражданской авиации;

-          привод, регистрация и официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения;

-          изъятие огнестрельного оружия у лиц, страдающих психическими заболеваниями;

-          проверка документов (при обеспечении паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погранзоне и др.);

-          предрейсовое освидетельствование водителей автомототранспорта;

-          закрытие границы на участке, сопряженном с территорией, пораженной эпидемией (эпизоотией);

-          прекращение движения транспорта при ремонте дорог, электрокабелей;

-          ограничение права водопользования и т.п.

Отмечая общность всех административно-предупредительных мер, нельзя не заметить различий между отдельными мерами по их непосредственному назначению и характеру право ограничений. Так среди административно-предупредительных мер можно выделить четыре группы:

1)         меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных и тяжких последствий,

2)         меры, направленные на предупреждение правонарушений, причем не только административных проступков, но и преступлений,

3)         меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения им обязанностей,

4)         особую группу составляют так называемые лечебно-предупредительные меры принуждения, назначение которых не только обеспечение общественной безопасности, но и лечение опасных душевнобольных, наркоманов и т.д.

Главная особенностью является четко выраженный профилактический характер, что позволяет использовать эти меры для предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности в специфических условиях, когда интересам общества создается известная угроза, в то же время, меры административного предупреждения применяются при отсутствии правонарушений, в особых или чрезвычайных обстоятельствах. Реальных правонарушений при этом нет, но они могут появиться, если не будут применены меры административного предупреждения, что позволяет им быть важнейшим средством превенции административных и иных правонарушений.

Меры административного пресечения.

Меры административного пресечения используются как средство принудительного прекращения правонарушений и предотвращения их вредных последствий. Эти меры направлены на принудительное прекращение противоправного поведения, недопущение, устранение вредных его последствий, на создание условий для возможного привлечения виновных лиц к административной ответственности. По своей цели меры административного пресечения отличаются от административных взысканий и административно-предупредительных мер. Главная их цель состоит в прекращении противоправного поведения, устранении противоправной ситуации, принуждении правонарушителя вести себя правомерно, в рамках, установленных правил общежития.

В отличие от административно-предупредительных мер — меры пресечения применяются в связи с совершенными правонарушениями и к субъектам, их совершившим. Меры пресечения применяются только при наличии правонарушений, и как все принудительные средства являются предусмотренной законом реакцией на неправомерные действия.

Меры административного пресечения могут применяться как самостоятельно (закрытие в связи с антисанитарным состоянием предприятия общественного питания), так и в совокупности с административными взысканиями, при этом они обеспечивают возможность взыскания, и, как правило, им предшествует (задержание нарушителя общественного порядка с последующим наложением на него административного штрафа).

Меры административного пресечения многообразны — это свидетельствует о том, что основное внимание в нашей стране уделяется профилактике правонарушений, своевременному предотвращению дальнейших противоправных действий. Меры административного пресечения используются не только для защиты интересов общества, но и для защиты интересов, здоровья, жизни самого правонарушителя (например, управление транспортным средством в нетрезвом состоянии и т.п.).

Многообразные меры административного пресечения можно сгруппировать по нескольким видам:

1)         меры, применяемые непосредственно к личности правонарушителя (требование прекратить неправомерное поведение, административное задержание и т.д.);

2)         меры имущественного характера (изъятие холодного оружия);

3)         меры технического характера (запрещение эксплуатации неисправного транспорта);

4)         меры финансового характера (прекращение кредитования);

5)         меры медико-санитарного характера (отстранение от работы инфекционных больных);

6)         меры, связанные с осуществлением лицензионно-разрешительной системы (отказ в выдаче лицензии на тот или иной подлежащий лицензированию вид деятельности);

7)         Меры специального или исключительного назначения (применение огнестрельного оружия и спецсредств).

Остановимся более подробно на административном задержании граждан и на личном досмотре и досмотре вещей и товаров.

Общим основанием административного задержания служит административный проступок. Помимо общей предпосылки — совершения проступка — для задержания необходимо одно из следующих дополнительных условий:

-          наличие серьезных оснований предполагать, что активные противоправные действия будут продолжатся;

-          что правонарушитель может причинить ущерб общественным интересам, другим гражданам, себе;

-          отсутствие возможности составить протокол о проступке и иные документы непосредственно на месте (личность виновного не установлена, нужно провести медицинское обследование и т.д.);

-          отказ уплатить штраф на месте или расписаться в квитанционной книжке и указать свой адрес, если отсутствуют свидетели, которые могут сообщить необходимые данные о нарушителе.

Административное задержание является мерой административно-процессуального характера, применяемой в связи с совершением правонарушения и состоящей в кратковременном ограничении свободы правонарушителя.

Административному задержанию не подлежат иностранные граждане, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью. Как правило, административное задержание не применяется к военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел, а также к депутатам всех звеньев Советов, судьям и прокурорам.

Административное задержание по основаниям, целям и срокам разделяют на две группы: задержание на общих основаниях и специальные виды задержания.

Специальное задержание продолжается более длительный срок, чем общее, поэтому оно может, производится только в случае совершения лицом определенного, прямо указанного в законе проступка (например, мелкого хулиганства). К задержанию на общих основаниях обычно относят такое задержание, которое производится работниками милиции на срок не более трех часов, а задержанных содержат в дежурной комнате или ином служебном помещении.

Законодательство закрепляет четыре специальных видов административного задержания: задержание лиц, находящихся в состоянии опьянения; задержание лиц, совершивших мелкое хулиганство; задержание лиц, уклоняющихся от явки в суд, рассматривающий дело о совершенных ими проступках; задержание нарушителей пограничного режима.

В целом административно-пресекательные меры направлены на принудительное прекращение противоправного поведения, при наличии правонарушения.

Личный досмотр и досмотр вещей и товаров производится в целях выявления и пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установление личности и т.д.

Досмотр производится в случаях:

1)         когда лицо застигнуто в момент совершения административного правонарушения или непосредственно после его совершения;

2)         при наличии признаков правонарушения в виде следов на одежде гражданина или его вещах;

3)         когда имеются показания технических средств контроля;

4)         когда очевидцы прямо укажут на конкретное лицо, как на совершившее правонарушение;

5)         когда досмотр прямо предусмотрен законодательством РФ.

Сущность административного досмотра состоит в принудительном обследовании гражданина либо его имущества с целью обнаружения и изъятия документов, вещей и других предметов, явившихся орудием или непосредственным объектом правонарушения, установления личности задержанного и др.

Досмотру должно предшествовать предложение предъявить документы, подтверждающие личность задержанного, вещи, другие предметы, являющиеся орудием или непосредственным объектом правонарушения.

Личный досмотр производится лицом одного пола и в присутствии двух понятых того те пола в помещениях исключающих доступ посторонних граждан и отвечающих санитарии и гигиены.

После производства личного досмотра или досмотра вещей, товаров, транспортных средств уполномоченным лицом составляется протокол либо делается запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе задержания.

Меры взыскания.

Меры административного взыскания представляют собой вид административной ответственности, применяется за совершение определенных правонарушений, а также для предупреждения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административное взыскание занимает особое место в системе мер административного принуждения. Их особенность состоит в следующем:

-          они носят ярко выраженный санкционный характер,

-          воспитательное воздействие от их применения наиболее высоко, поскольку достигается простым, быстрым и наглядным способом;

-          взыскания могут применять не только органы государственного управления, но и другие субъекты право применения;

-          все административные взыскания налагаются на основе специального индивидуального акта управления — постановления или решения;

-          наложение административных взысканий осуществляется уполномоченными на то органами милиции в определенном процессуальном порядке, при котором учитывается характер правонарушения, личность нарушителя, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность;

-          являются эффективным средством реализации института ответственности (обязанность гражданина дать отчет о своем неправомерном поведении и понести наказание в виде административного взыскания).

За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные наказания, предусмотренные статьей 3.2. КоАП РФ[27]:

1.         Предупреждение.

2.         Административный штраф.

3.         Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения.

4.         Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

5.         Лишение специального права, предоставленного физическому лицу (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, применяется на срок от 15 дней до 3 лет за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом).

6.         Административный арест — устанавливается и применяется лишь в исключительных случаях на срок до 15 суток (а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции до 30 суток). Административный арест назначается районным судом или мировым судьей.