Муниципальное право

Земское и городское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века

 

 

В российском законодательстве вплоть до законода­тельных актов Временного правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 году после кре­стьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие по­пытки установить в России местное управление на сколь­ко-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских при­вилегий в общегражданские права, а крепостнические нра­вы пропитывали всю общественную атмосферу, выращи­вали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы кре­постной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многих ее участ­ников и организаторов становилось ясным, что они послу­жат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губерн­ских и уездных учреждений, проектировала местное само­управление, исходя первоначально из самых прогрессив­ных демократических идей. В материалах комиссии со­держится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правитель­ственной власти лишь надзор за законностью состояв­шихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на прак­тике претерпели существенные изменения. Земские уч­реждения, как и городские органы самоуправления, пред­стали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

Прежде всего самоуправление устанавливалось в гра­ницах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично бы­ло бы приблизить самоуправление к волости, основу кото­рой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сослов­ной единицей. Поэтому самоуправление на первом дере­венском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтий­ских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых госу-дарствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года, представляв­шим собой даже в подробностях сколок со шведского об­щинного устава 1862 года.

Далее, земские и городские самоуправленческие уч­реждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Все местное самоуправление ока­залось поэтому проникнуто дуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и земского начала.

Некоторые наши современные исследователи, ратую­щие за использование в организации современного россий­ского местного самоуправления земского опыта, видят в дуализме земства уникальность его организации, рассуж­дая при этом о параллельности систем управления - госу­дарственной и представительной, избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно, если бы обе системы управления, действуя рядом, не вмешивались в дела друг друга и придерживались строя взаимоотношений, в кото­ром обеспечивалась самостоятельность действий каждого, то можно было бы говорить об открытии Россией еще од­ной системы местного самоуправления, никем не испытан­ной, но реальной и подходящей для заимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело, что дуализм местного самоуправления сочетался с неже­ланием царского правительства выпускать местное само­управление из поля своего зрения. И если по положению 1868 года давление царских чиновников на земства и го­родское управление ограничивалось, то позднее в период наступления реакции оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение 1892 года существенно усилило бюрократиче­ский надзор за выборными органами местного самоуправ­ления. И когда мы говорим о достижениях земских учреж­дений в организации народных школ, больниц, библиотек, то должны отметить, что все это делалось не благодаря "дуализму" земства, а вопреки ему, вопреки нажиму, ко­торый постоянно испытывали земские учреждения со сто­роны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному са­моуправлению. Так что с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местного самоуправления).

Вряд ли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов), основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия в выборах обладания определенным числом земельных деся­тин и немалым другим недвижимым имуществом. По По­ложению 1864 года выборы в уездные земские представи­тельные учреждения проводились на трех избирательных съездах - уездных землевладельцев, городских избирате­лей и выборных от сельских обществ. Губернские гласные избирались уездными земскими собраниями - то есть на двухстепенной основе.

Учрежденное Положением 1864 года деление выбор­щиков по куриям, где немалое значение имел имуществен­ный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения пре­имущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 года заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских со­стояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже от­дельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах. Как и прежде, к избранию гласных крестьян при­менялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой во­лости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа вы­борности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных" крестьян.

Если в Положении 1864 года для избирательных съез­дов крестьян была сделана оговорка о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, и священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь по­следовательно провести в организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. Крестьяне мог­ли теперь избирать гласных только от крестьян. Запреще­ние духовенству участвовать в избирательных съездах закон распространил на все христианские исповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском предста­вительстве.

Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864, так и в 1890 году устанавливались общие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съезда лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо ис­ключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похи­щенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденно­го или полученного через обман имущества и ростовщиче­ство, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были осво­бождены от наказания за Давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от долж­ности - в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высо­чайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подверг­шиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме признанных не­счастными; лишенные духовного сана или звания за поро­ки, или исключенные из среды обществ и дворянских со­браний по приговорам тех сословий, к которым они при­надлежат; состоящие под негласным надзором полиции"1.

Такие ограничения не согласуются с нынешними зако­нодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, ог­раждая его от проникновения уголовных или тяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения те­перь, когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосу­дарственными законодательными актами, но и в междуна­родных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы не только открыто участву­ют в выборах, но и избираются в представительные орга­ны всех уровней, особенно в органы местного самоуправле­ния, бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись прежде, а другими способами.

В отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 года отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 года устано­вило податный (налоговый) ценз и группировку избирате­лей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каж­дым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 года отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недви­жимого имущества, находящегося в пределах города и оценочного в пользу города сбора в столицах - не менее 3000 р.; в городах же с численностью населения, превы­шающей 100000 - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значи­тельных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не ме­нее 300 р.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирате­лей.

Поначалу и в городах хотели группировать избирате­лей по сословному принципу, но затем это было признано невозможным, поскольку нет никаких оснований разделять городских избирателей на группы в зависимости от при­надлежности к городским сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели, имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собой не имеющие - соединенными, и все это на основании одной формальной приписки к другому городскому состоянию, никакой связи с городом и город­ским хозяйством не устанавливающей.

Другие условия избирательного права для городских выборов в общем те же, что и для земских, но Городовое положение 1892 года присоединяет к ним еще два ограни­чения, лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по город­ским сборам свыше полугодового оклада.

Гласные земских собраний избираются на три года, гласные городских дум - на четыре. В состав уездного зем­ского собрания кроме гласных входят представители ве­домства государственных имуществ и удельного (по одно­му от каждого), назначаемые начальником местного управ­ления земледелия и государственных имуществ и соответ­ствующим министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначе­ние; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли глас­ными. Кроме того, в заседании земского собрания участву­ют инспектор сельского хозяйства по приглашению пред­седателя собрания и - при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улуч­шения - представитель главного управления землеуст­ройства и земледелия по назначению главного управляю­щего землеустройством и земледелием.

Губернское земское собрание составляется из уездных гласных (в городах Санкт-Петербурге, Москве и Одессе). Губернские гласные избираются местными городскими ду­мами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих госу­дарственным имуществом и удельным управлением, депу­татов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не со­стояли губернскими гласными, и некоторые другие губерн­ские чиновники.

Первоначально при подготовке еще Положения о гу­бернских и уездных земских учреждениях 1864 года про­ектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обес­печено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены комиссий, готовившие проект Положения, губернские со­брания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, бу­дучи избранными членами уездного собрания, которые в свою очередь называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять населе­ние, как если бы они были избраны непосредственно съез­дами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885-1886 годах было 2284, из них дворян и чи­новников 1682, то есть 81%[2].

Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом ре­шающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархи­альное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Го­родовое положение 1892 года существенно сократило чис­ленный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 глас­ных[3].

Составители Городового положения, находя, что много­людность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и макси­мум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

Управы - как земские, так и городские, могли пригла­шать лиц, не состоящих гласными, для управления зем­скими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в соб­ственном и смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подраз­делений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции", так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, со­циально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не толь­ко решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзо­ром губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чи­новников. Именно благодаря этим людям в памяти по­томков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки от­жившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жи­телей городов и сел.

Очередные земские собрания, на которых рассматри­вались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости". Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. Если губернатор "встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он "представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел".

В отличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого тре­бует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собра­ния ничем не оговаривалась, то фактически заседания ду­мы в некоторых городах превращались почти в постоян­ные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмезд­но.

Чрезвычайные собрания городской думы, как и земские собрания, могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора, в прочих городских поселениях - губернатора.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. Решаю­щее слово по организационным делам зачастую принадле­жало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представи­тельных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных орга­нов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положе­нию 1892 года на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы мог­ли избираться лица, имеющие право поступления на госу­дарственную службу. По Положению 1864 года прави­тельственными властями утверждались только председа­тель земской управы, по Положению же 1892 года - все члены управы; столичные городские головы вообще назна­чались царем от представления Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губерн­ских, областных городов и городов, образующих градона­чальства, утверждались министром внутренних дел, голо­вы других городов - губернатором.

В Положении 1864 года не было прямо указано на по­следствия неутверждения избираемого в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае неут­верждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь из­бранных, должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора, с тем ограни­чением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах послед­ствия неутверждения были те же.

При подготовке Положения 1892 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ уч­редить земские присутствующие, состоящие из членов, назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато Положе­ние о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года признало выборных членов уездов состоящими на го­сударственной службе с вытекающими отсюда послед­ствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только со­ответствующим земским собранием, как было по Положе­нию 1864 года, но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов гу­бернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом зависимость зем­ских управ от правительственных учреждений существен­но укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г., относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностя­ми, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продо­вольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устрой­ство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по пред­упреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народно­го образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и про­мышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основа­нии особых законоположений и уставов. Причем при раз­граничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений отно­сятся те из предписанных дел, которые касаются всей гу­бернии или нескольких уездов, а к ведению уездных зем­ских учреждений - те, которые затрагивают каждый от­дельный уезд.

Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства уча­ствовали в формировании низшего звена системы россий­ских судов, выбирая мировых судей. Выборы производи­лись в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предво­дителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату[4].

Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не пре­доставлялись, естественно, попечение о земледелии и со­держание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по букваль­ному смыслу закона был достаточно широк. Причем закон 1892 г. многим отличался от закона 1864 г. Но такой раз­машистый стиль регламентации полномочий местного са­моуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправле­ния, учреждаемым другими законами и уставами и ставя­щим самостоятельность действия земских и городских со­браний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Прав был А. Васильчиков, когда писал: "... круг дей­ствий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего управления... До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих админи­стративных порядках, действительно ли это участие, попе­чение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это другой вопрос"[5]. И решался этот другой во­прос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской по­винности, Уставом Лесным, Уставом об общественном при­зрении, Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положе­ниями и инструкциями.

Положение о губернских и уездных земских учрежде­ниях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расхо­ды обязательные для земства на основании Устава о зем­ских повинностях, а также других уставов, положений и узаконении. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ве­дении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губер­ний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строи­тельных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, со­держание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, коман­дируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на'содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содер­жание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - меж­ду собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квар­тирными потребностями в городах и селениях чинов уезд­ной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, на­ходящихся в ведении правительства), ни о здравоохране­нии, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предпола­гаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения "При составлении сметы соблю­дается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей. "Расходы, коих цель есть украшение какой-либо местности, допускаются только в самых благоприятных обстоятельствах, когда нет в виду других необходимых или соединенных с очевидной и важ­ной пользой расходов уже более или менее значительных по соразмерности со средствами земства". Что такое рас­ходы "на украшение местности" - не указывалось. В смысл этой формулы вряд ли можно было вложить расходы на благоустройство, на создание новых школ, библиотек или на другие подобные цели. Они не были "необходимыми" расходами.

Для исполнения перечисленных других земских повин­ностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинно­стей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губерн­ских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, завод­ских и торговых помещений и вообще со всякого рода зда­ний и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с про­мысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих нату­ральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, произво­дящимся в мировых судебных установлениях, вычеты из жалования и других окладов у чиновников земств и др.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинно­стей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сбо­ров. Таким образом, процесс начинался "снизу". Разумеет­ся, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уезд­ные оценочные комиссии. Например, в уездах в их состав входили уездный представитель дворянства, податный ин­спектор, один из участковых земских начальников по наз­начению губернатора, представитель уездной земской управы, два члена уездного земского собрания, два члена от городской думы уездного города по ее выбору, а также членов от ведомств (государственных имуществ, уделов и горного, по одному от каждого в тех уездах, где существу­ют казенные и удельные имущества и горные промыслы). Уже сам состав оценочных комиссий не позволял никаких вольностей в пользу увеличения окладов имущих слоев. Кроме того, самим законом устанавливались жесткие пра­вила оценки, которые освобождали от обложения такие объекты, которые обеспечивали преимущества более зажи­точным категориям населения как дворянского, так и ку­печеского сословий, а также предпринимателей-промыш­ленников.

Сначала общие основания оценки недвижимых иму­ществ составлялись губернской оценочной комиссией, за­тем они сообщались на заключение уездным земским со­браниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап - передача исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского земского со­брания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием и губернской оценочной ко­миссией не достигалось, а также если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министром внутрен­них дел и другими министрами "по принадлежности".

Таким образом процент оценки имущества для после­дующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по кон­кретным налогоплательщикам и составлением смет расхо­дов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинно­стях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повин­ностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связан-иую с определением доходов и расходов. Каждое мини-стерство или главное управление получало из губернии нроекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего тре­хлетия"; изыскивались причины возвышения или пониже­ния сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заклю­чения свои по рассмотренному проекту сообщались ми­нистру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств.

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям но­вого трехлетия. В ней по установленной форме предназна­чалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких ис­точников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израс­ходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии (или области), к которой принадлежат те мест­ности. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законода­тельным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправле­ниями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[6].

Характеризуя систему составления земскими учреж­дениями смет и раскладок, порядок расходования со­бранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограничен­ному произволу местных учреждений, это право есть не­отъемлемая принадлежность верховной власти, и без по­трясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансо­вой сфере: а) определение местных потребностей на пред­меты расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятель­ное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении.

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о само­управлении в 1870-1871 годах. Он не мог сообщить читате­лю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреж­дениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль прави­тельственных чиновников. Согласно Уставу о земских по­винностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по дого­ворам и соглашениям ("при займах, покупках и иных дей­ствиях, по исполнению повинности хозяйственным обра­зом") были вменены "тщательному наблюдению губернато­ра".

И вот такого рода земская система налогообложения, по мнению некоторых авторов, упрекающих "современных первооткрывателей самоуправления" в "невежестве" и претендующих на свою исключительную компетентность в этих делах, "сейчас как никогда может быть востребова­на"²⁴. Воистину надо совершенно не знать реалий россий­ского местного самоуправления конца XIX века, чтобы призывать к использованию опыта организации его финан­сов.

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том чис­ле в сфере финансовой, земского и городского самоуправ­ления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 году при установлении но­вых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земских собра­ний требованию закона и общим государственным интере­сам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал реше­ния по ряду дел, но если до 1890 года для такого утверж­дения был установлен определенный срок (для губернатора семидневный, для министра двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержден­ным, то теперь по Положению 1890 года не устанавли­валось никакого срока. Постановления, требующие утвер­ждения, не приводились в исполнение, пока правительственные чиновники не соизволяли их утвердить. При этом необходимо учесть, что перечень утверждаемых решений был весьма широк и включал: постановление земских со­браний о разделении земских путей сообщения на губерн­ское и уездное, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местных произведений, об откры­тии новых ярмарок, об установлении такс за проезд в лег­ковых извозчиках и других общественных экипажах, об установлении сборов с проезжающих по дорожным соору­жениям и переправам и т.д.; для утверждения министром внутренних дел - о разделении имуществ и заведений об­щественного призрения на губернские и уездные, о пере­ложении натуральных повинностей в денежные, о займах и др.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать реше­ние земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на раз­решение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского предво­дителя дворянства, вице-губернатора, управляющего ка­зенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотре­ние министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 года предоставлено право приостанавливать постановления зем­ских собраний. Однако вместо недельного установлен двух­недельный срок такого приостановления. Поводами к при­остановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сена­ту, а нецелесообразных - государственному совету и коми­тету министров.

Такой же строгий надзор был установлен и за город­ским самоуправлением. Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губерн­ским присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразно­сти постановлений городских дум решаются в том же по­рядке, что и постановления земских дум только в том слу­чае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановле­ний земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, состав­ляющих градоначальство, и для тех уездных городов, ко­торые внесены в особое расписание, составляемое мини­стром внутренних дел и утверждаемое царем по предло­жению комитета министров.

Постановления городских дум по ряду вопросов требо­вали утверждения губернатора или министра внутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столи­цами, губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире - для столиц[7].

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом гу­бернские, собрания такое право получили. Причем обяза­тельную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Вся история деятельности земских и городских учреж­дений самоуправления в России в рассматриваемый пери­од характерна их постоянными конфликтами с правитель­ственными установлениями. Споры велись по поводу рас­ширения источников земских доходов, об отмене прави­тельственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления зем­ских собраний и управ, предметов ведения земств и др.. Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах ока­зывалось победителями. И все-таки благодаря воле, на­стойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей, земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей, и что оно может принести госу­дарству и россиянам гораздо больше пользы, решая и Другие проблемы.

Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х годов утверждается система земских медицинских стацио­наров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватя­ми и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских участков. Ле­чебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.

До 1864 года в России почти не было сельских школ. К 1910 году существовало уже около 28 тысяч земских школ. Это стало возможным не только за счет земских средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных дотаций на народное образование, выде­ляемых правительством земствам и городам после револю­ции 1905-1907 годов. Благодаря заботам земств была соз­дана сеть библиотек. В 1898 году было более 2 тысяч школьных и 3 тысяч внешкольных библиотек, а к 1910 году - всего более 30 тысяч. Земства помогали развитию мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышлен­ности. В ряде земств создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам. Агрономиче­ская служба к 1910 году была налажена в 310 уездах. Око­ло 1500 земских агрономов помогали крестьянским хо­зяйствам.

Сделано было немало. И самое удивительное, что сде­лано при полном отсутствии в арсенале земств принуди­тельных мер. Это были учреждения "с компетенцией, но без власти"[8]. Решения земских учреждений, кроме не­большого их круга, не были обязательными для населения. В сущности, две причины способствовали достижению до­вольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, за­щищенные гражданско-правовыми установлениями, зем­ства командовали деньгами, которые сами делали свое де­ло без понуканий и административных принуждений.

Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства - местное само­управление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становле­ния здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление цар­ского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса са­моуправления, реакционные сословные ограничения и тра­диции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.

Увы, местное самоуправление не получило в рассмат­риваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления. Не будем забы­вать - даже территориально земское и городское само­управление было введено в России главным образом в ко­ренных ее губерниях. Его вплоть до февральской револю­ции не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе, в западных губерниях. Застряли в царских канцеляриях и идеи либе­ральных земцев о введении так называемой "мелкой зем­ской единицы", то есть об утверждении земств в волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь в соответствии с Положением 1889 года, установившие надзор над всеми установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Временному правительству, созданному в результате февральской буржуазно-демократической революции, при­шлось браться за достройку местного самоуправления. Хо­тя принятым этим правительством законодательным актам о местном самоуправлении не суждено было осуществить­ся, само направление их, идейное содержание весьма ха­рактерно. Кроме того, что местное самоуправление вводи­лось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно, завершена была система органов этого само­управления. Учреждалось волостное земство, самоуправ­ление вводилось также в железнодорожных, пристанцион­ных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, про­мысловых и даже дачных поселках, если там имелись до­статочно выраженные местные потребности. Для старозем­ских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление, таким образом, прибли­жалось к населению. Но это была не единственная черта новой реформы.

Упразднялся дуализм земского и городского само­управления. Самоуправление становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милици­ей, то есть дела государственного значения.

Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избира­тельного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уезд­ными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.

Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право из­бирать особых лиц для заведывания отдельными отрасля­ми местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в долности административным аппаратом.

Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме проте­стов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправ­ления закона.

Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по услови­ям военного времени был приостановлен рост пособий са­моуправлений из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления раз­ных уровней[9].

Таким образом очевидно, что Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах. Возлагая на органы местного самоуправления новые госу­дарственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей. На­верное, реформа российского местного самоуправления привела бы к позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.

 

 

Список использованной литературы.

1.            Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие.- М.: 1999.-452 с.

2.            Щербакова А.В., Егорова К.В. Местное самоуправление в России:теория и практика.- Ярославль: 1996.-100 с.

 

 [1] Полный Свод законов Российской империи ( ПСЗ ) в двух томах. Том II, кн. 1.—СПб.,1911

[2] Н.М.Коркунов. Русское государственное право. Том II. Часть особенная. – СПб., 1897, с. 423-424.

[3] ПСЗ. Городовое пложение, ст. 56 и 57.

[4] Л.Е.Лаптева. Земское учреждение в России. – М., 1993, с. 46.

[5] ПСЗ. Городовое положение, ст. 2 и 4.

[6] ПСЗ. Книга I, том IV. Устав о земских повинностях 1899 года, ст. 180, 188, 120, 192, 263, 264.

[7] ПСЗ. Городовое положение, ст. 76, 85, 78, 79.

[8] А.А.Кизеветтер. Местное самоуправление в России. – СПб., 1896, с. 146.

[9] Л.Е.Лаптева. Указ. соч., с. 124 – 125.