Защита избирательных прав граждан

1.2. Правовая природа и источники правового регулирования дел по защите избирательных прав граждан

Избирательные права граждан относятся к числу важ­нейших политических нрав. Активные и пассивные избира­тельные нрава закреплен!,] н ч. 2 ст. 32 Конституции РФ:

"Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референду­ме". Эти нрава, наряду с другими... "обеспечиваются право­судием" (ст. IX Конституции РФ).

Отнесение к судебной подведомственности дел о защи­те избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в полном объеме стало возможным лишь в связи с принятием Ф'-; оч 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнении г, Г11К РСФСР"'. Этим же законом была введена глава 2.1 1 11К г, повои редакции: "11роизводство но делам п защите избирательных прав и нрава на участие в референду­ме 1ра/кдан Российской Федерации". Стрмяурно •л'а глав;! включена в подраздел 11 раздела 2 ГИК: "11роизводство но делам, возиикаюш.им из административно-правовых отноше­ний". 11рактичсски закоиодаюль сохранил принадлежность споров из избирагсльных правоотношений к указанному виду судопроизводства.

Однако, к науке гражданского процессуального нрав"', правовая природа 'них дел рассматривается неоднозначно Дискуссии ио п'ому вопросу велись еще в преддверии принятия действующего ГИК РСФСР, т.е. еще до 1964 года. Эти дела либо включались в исковое производство, либо в особое, либо ни в одно из них'.

В настоящее время, с учетом коренных изменений за­конодательства о выборах и практики его применения вопрос о правовой природе дел по защите избирательных прав граж­дан приобретает новое звучание и ставит перед правовой наукой новые проблемы.

При анализе точек зрения о правовой природе избира­тельных споров необходимо исходить из общих положений теории гражданского процессуального права об исковой и неисковой формах защиты нарушенных прав.

Г.Л. Осокина, считая иск универсальным средством за­щиты любых нарушенных прав, утверждает, что но делам о защите избирательных прав граждан следует говорить о го­сударственно-правовом иске". Примерно такого же мнения придерживается Л.А. Киселева. Однако вид и сущность иска этим автором не раскрываются³.

Профессор М.К. Треушников полагает, что это дела но своей природе являются исками публично-правового вида⁴.

Это мнение наиболее адекватно отражает правовую природу споров, возникающих из избирательных правоотно­шений. Своеобразие этих дел в том, что предметом спора в них являются не административные отношения, а отношения из публичного права, защите подлежат политические актив­ные и пассивные права граждан избирать и быть избранными.

Весьма интересна позиция Л.В. Тумановой по вопросу о правовой природе дел по защите избирательных прав.

Отмечая существенную специфику этих дел, она за­ключает: "Представляется, что необходимо введение в Граж­данский процессуальный кодекс самостоятельной главы "Рассмотрение споров в сфере правоотношений, регулируе­мых избирательным законодательством", которая должна на­ходиться в разделе "Особые исковые производства"'.

Есть мнение о том, что избирательные споры по сво­ей природе требуют особого процессуального регулирова­ния, не совпадающего ни с исковым производством, ни с производством по делам, возникающим из административ­ных правоотношений². Это суждение также заслуживает внимания в том смысле, что по этим делам суды не могут применять процессуальные средства гражданского искового производства, т.к. спор вытекает не из гражданских, а из пуб­лично-правовых отношений.

Отнесение к производству из административно-право­вых отношений исследуемых дел не бесспорно потому, что здесь нет по сути административных правоотношений.

Поскольку вопрос о введении в структуру ГПК раздела "Особые исковые производства" снят с обсуждения (право­мерно, как я полагаю), продолжать дискуссию по этой про­блеме представляется нецелесообразным.

Высказанные точки зрения с очевидностью подтвер­ждают сложность определения правовой природы дел по за­щите избирательных прав. Между тем, выяснение этого во­проса имеет большое значение для выработки адекватных процессуальных средств, используемых судами при рассмот­рении и разрешении этих дел.

Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что количе­ство дел по избирательным спорам имеет тенденцию к еже­годному росту, независимо от того, какой год является "вы­борным".

Так, если в 1997 г. рост этих дел составил 15,4% , то в 1998 г. - 24,2%², а в 1999 г. - в два раза³!

Дела по разрешению споров, возникающих в связи с проведением избирательных кампаний затрагивают практи­чески интересы всего общества, всего дееспособного населе­ния, их важные политические права по участию в выборах и референдумах, в реализации институтов прямой и представи­тельной демократии.

А если учесть, что становление демократических пре­образований происходит в России в очень сложных условиях явно недостаточной политической, правовой культуры, то вопросы должного, своевременного, и юридически безу­пречного судебного контроля за избирательной кампанией весьма актуальны и важны.

Необходимо выработать специальные процессуальные механизмы, гарантирующие максимальное обеспечение, четкого, законного рассмотрения и разрешения этих дел, и обес­печения исполнения судебных актов.

Учеными-правоведами, изучающими вопросы разреше­ния избирательных споров в суде, выделяются следующие основные проблемы, требующие теоретической разработки и законодательного урегулирования: о соотношении судебной и несудебной форм защиты избирательных прав, о подсудно­сти, об особенностях вида судопроизводства, в порядке кото­рого следует разрешать избирательные споры, о форме воз­буждения этих дел в суде, сроках обращения в суд, сроках рассмотрения дел, о проблемах доказывания, предмете доказывания, составе лиц, участвующих в деле по избирательным спорам'.

Обстоятельное исследование проблем судебной защиты избирательных пра^ дано в кандидатской диссертации Л.А. Киселевой². Но большинству поставленных и разработанных проблем автору удается сформулировать собственное виде­ние их разрешения.

Это нашло отражение в предложенном ею проекте гла­вы ГПК "Производство по делам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах и референдумах". Главными вопросами, по мнению Л.А. Киселевой, требующими законодательного урегулиро­вания являются: подведомственность и подсудность дел; ли­ца, участвующие в деле; сроки рассмотрения дел; предмет доказывания и распределение бремени доказывания; судеб­ные решения и их обжалование и другие вопросы.

Предполагалось, что многие, заслуживающие внимания предложения, будут учтены при принятии Федерального За­кона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 7 августа 2000 года. Но

этого, к сожалению, не произошло.

Новая редакция гл. 23 ГНК "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референду­ме граждан Российской Федерации" включает всего три ста­тьи, регулирующие судопроизводство по избирательным спорам. Полагаю, что этого явно недостаточно. Несовершен­ство процессуального законодательства и трудности в связи с этим при рассмотрении избирательных споров судами отме­чаются Верховным Судом РФ'.

Не остались не замеченными проблемы и неурегулиро­ванность законодательства по избирательным спорам, весьма противоречивая судебная практика и для публицистики.

Так, В. Нортнов высказал значительные и значимые по своей актуальности проблемы, которые обнаруживает судеб­ная практика по рассмотрению и разрешению споров, возни­кающих из избирательных правоотношений. К ним он отно­сит: сроки рассмотрения этих дел, проблемы пределов судеб­ного усмотрения, пересмотр судебных решений и другие.

О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов де­путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законода­тельные /представительные/ и исполнительные органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации //Бюллетень Верховного

су да РФ. 1998. № 1,2.

Заслуживающую внимания обеспокоенность по про­блеме разрешения судами избирательных споров высказали специалисты конституционного права.

Отмечается большое разнообразие избирательных спо­ров, сложность их правовой квалификации. Последняя обу­словлена значительными пробелами, несовершенством зако­нодательства, регулирующего избирательные правоотноше­ния'. Все это отрицательно сказывается на эффективности судебной защиты избирательных прав граждан. Поэтому ис­следования проблем правовой природы дел, возникающих из избирательных правоотношений, должны быть продолжены как в интересах теории, так и совершенствования законода­тельства и судебной практики.

В дискуссии о правовой природе исследуемых дел надо исходить из содержания понятия "избирательные споры".

Именно оно позволяет точнее определиться с правовой природой этих дел.

В правовой науке не разработан устойчивый понятий­ный аппарат избирательных споров как правового явления.

Представители науки конституционного права полага­ют, что "избирательные споры - это споры по поводу приме­нения избирательного законодательства, возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в су­дебных инстанциях"². Как следует из этого определения, оно

применимо как для административного, так и судебного по­рядка их разрешения.

Позиция приведенного выше определения понятия из­бирательного спора требует уточнения относительно того, что это споры по поводу применения избирательного законо­дательства. Точнее сказать - это споры в связи с нарушением избирательного законодательства, в результате которого, по мнению заявителя, нарушены его избирательные права.

Можно определить избирательные споры как правовые конфликты, возникшие между субъектами избирательных правоотношений в связи с нарушением избирательных прав заявителя, подлежащие разрешению в административном, либо судебном порядке.

Для более четкого выявления особенностей процессу­альных средств, применяемых судом при разрешении кон­кретного избирательного спора определенное значение имеет классификация этих споров.

Довольно обстоятельной представляется классифика­ция избирательных споров, приведенная Л.А. Киселевой в ее научном исследовании.

В зависимости от вида защищаемого права все избира­тельные споры она подразделяет на две группы: а) о защите активного права /избирать/; б) пассивного права /быть из­бранным/. Такая классификация признана традиционной'.

В зависимости от субъектного состава спорного право­отношения Л.А. Киселева выделяет споры о защите избира­тельных прав: 1) определенного субъекта /гражданина, обще­ственного объединения/ и 2) неопределенного круга лиц /избирателей/.

М.К. Треушников, наряду с указанными выше двумя классификационными группами избирательных споров, счи-

тает возможным и целесообразным выделить третью класси­фикационную группу: в зависимости от стадии развития из­бирательного процесса: а) споры о формировании избира­тельных округов; б) о правильности списков избирателей; в)о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты; г) прове­дения предвыборной агитации; д) проведения голосования и подсчета голосов; е) закрепления результатов голосования'. Такая классификация избирательных споров, безусловно, обоснована, но, как представляется, не может считаться ис­черпывающей в связи с многообразием избирательных спо­ров как по субъекту защиты, так и по объекту спора.

Самостоятельный и своеобразный вклад в классифика­цию избирательных споров внесли ученые конституционного права.

В качестве главных критериев классификации названы:

1) уровень проводимых споров; 2) предмет спора; 3) оспари­вающая сторона; 4) порядок разрешения; 5) причина возник­новения спора .

Разработчики этих классификационных признаков со­вершенно не касаются и не включают те признаки, которые уже, в большинстве своем, считаются традиционно признан­ными, изученными учеными-процессуалистами /о чем гово­рилось выше/. Представляется, что такие признаки как оспа­ривающая сторона /в процессе это заявитель по делу/, поря­док разрешения спора, причины возникновения спора вряд ли могут рассматриваться как основания для классификации из­бирательных споров, имеющих значение для судопроизводства. Скорее это обобщение данных по анализу всех споров, возникающих при проведении выборов или референдума. Применительно к судопроизводству может быть принят та­кой классификационный признак как предмет избирательно­го спора. В сущности в таблице по предмету спора перечис­лены наиболее характерные, часто распространенные споры:

о неназначении выборов, о переносе дня голосования, о на­рушении порядка сбора подписей, нарушение правил подсче­та голосов и т.п.

Предмет избирательного спора, подлежащего разреше­нию в суде, - это всегда спорное правоотношение, опреде­ленное нормами избирательного права.

Предмет спора находит свою определенность в заявле­нии, подаваемом заявителем, в котором он конкретизирует, по поводу какого конкретного нарушения избирательного права он просит суд рассмотреть его заявление. Авторы, в целом, правильно отмечают разнообразие нарушений, о ко­торых и разрешает спор суд.

Приведенные точки зрения по вопросу классификации

избирательных споров позволяют сделать вывод о неодно­родном подходе к этому вопросу ученых процессуального права и ученых материального права. Сложность проведения классификации избирательных споров очевидна. .

Полагаю целесообразным все избирательные споры разделить на две большие группы по признаку предмета спо­ра: 1) споры, возникающие из избирательных правоотноше­ний в связи с нарушением организационно-процедурных пра­вил организации и проведения выборов и проведения рефе­рендума; 2) споры о нарушении нормативно-правового регу­лирования выборов и проведения референдума.

Предметом защиты во всех случаях разрешения право­вого конфликта из избирательных правоотношений будут политические права избирать и быть избранными и участво­вать в проведении референдума граждан Российской Федера­ции.

По всем избирательным спорам предметом доказывания будет совокупность юридически значимых фактов, под­тверждающих или опровергающих обстоятельства так или иначе повлиявшие на свободу волеизъявления субъектов из­бирательных правоотношений. Именно свобода волеизъявле­ния граждан как субъектов избирательных правоотношений /независимо от того, одного гражданина или избирательного объединения, блока.../ пронизывает все законодательство о выборах как основополагающего принципа реализации кон­ституционного избирательного права.

Принципы проведения в Российской Федерации выбо­ров и референдумов, закрепленные в ст. 5 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ­думе граждан Российской Федерации" /с изменениями и до­полнениями от 30 марта 1999 г./ подчеркивают полную сво­боду волеизъявления граждан при участии их в избиратель­ной кампании, независимо от формы участия и вида того права, которое гражданин реализует при этом /активное, пас­сивное, или он содействует проведению выборов и т.п./.

Правовые гарантии обеспечения принципов проведения выборов и референдума заложены в главе Х указанного выше ФЗ "Об основных гарантиях ..." в ст.ст. 63-65. В частности, в ст. 64 Закона - "Основания для отмены регистрации кандида­та..." ч. 1,2,3,4 подчеркивают как основания отменены или признания недействительными выборов, референдума при установлении обстоятельств, повлиявших на свободу воле­изъявления избирателей. И это правильно. Независимо от способа нарушения свободы волеизъявления /подкуп избира­телей, недостоверность сведений о кандидате, использование кандидатом служебного положения в целях избрания и т.п./, установление таких обстоятельств судом, является основани­ем для удовлетворения требования заявителя о восстановле­нии его нарушенных избирательных прав.

Таким образом, судебный избирательный спор - это правовой конфликт, возникший между субъектами избира­тельных правоотношений, в связи с предполагаемым нару­шением свободы волеизъявления лица, обращающегося в суд за защитой избирательных прав и подлежащий рассмотрению и разрешению по установленной подсудности.

Анализ сущности и классификации избирательных спо­ров позволяет сделать вывод о том, что суд разрешает спор не из административных правоотношений, а из публично-правовых, избирательных правоотношений.

В этой связи следует признать правомерным отнесение этих дел к производству из публично-правовых отношений в проекте будущего ГПК РФ.

Для правильного рассмотрения и разрешения судами избирательных споров немаловажное значение имеют источ­ники правового регулирования избирательных правоотноше­ний. Таковыми следует считать совокупность материального и процессуального законодательства, регулирующих право­вые вопросы организации, проведения выборов, а также фор­мы и порядок разрешения возникающих правовых конфлик­тов между субъектами избирательных правоотношений.

Основным источником правового регулирования изби­рательных правоотношений должно быть избирательное пра­во.

Вопрос о понятии избирательного права рассматривает­ся неоднозначно в юридической науке. Есть мнение, что избирательное право это институт конституционного права, компонент межотраслевого комплексного института, инсти­тут публичного права.

Споры и дискуссии по вопросам понятия, содержания, сущности избирательного права, как отрасли права, предсто­ит решать специалистам конституционного, публичного пра­ва.

Представляется приемлемым определение отрасли из­бирательного права, сформулированное в учебнике для вузов:

"Избирательное право, как правовая категория, пред­ставляет собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных актах /источниках права/, которые регулируют общественные отношения, дея­тельность /принципы и правила поведения/ субъектов, уста­навливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления".

Из этого определения можно сделать вывод, что содер­жанием избирательного права являются "облеченные госу­дарством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы, осуществ­ляются действия и принимаются решения гражданами, поли­тическими партиями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными полномочиями по подготовке и проведению выборов, иными субъектами правоотношений на различных этапах избирательной кампании" .

Избирательное право, как и всякое публичное право, имеет множественность субъектного состава и объектов ре­гулирования общественных отношений. Это обстоятельство существенно влияет на содержание процессуальных средств, избираемых судом при разрешении того или иного спора из избирательных правоотношений.

Для более четкой определенности правовых понятий, которыми должны руководствоваться суды при разрешении данных споров законодательство о выборах вводит термино­логическую норму. Это статья 2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Рос­сийской Федерации" в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ - "Основные термины, используемые в настоящем Феде­ральном законе". Это довольно емкое и обстоятельное пере­числение терминов и краткое изложение их содержания весьма существенно облегчает задачи судов по рассмотрению и разрешению споров из избирательных правоотношений. И все же, как выше отмечалось, многосубъектность и многообъектность избирательных правоотношений и связанные с этим сложности правовой квалификации спора не исчерпы­ваются понятийным аппаратом ст.2 указанного Закона.

Избирательные права граждан согласно терминологи­ческой норме (ст. 2 ФЗ от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.) - это "конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избиратель­ных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избира­тельных действиях"'.

Нарушение избирательных прав действиями (бездейст­вием) различных управомоченных избирательных органов и их должностных лиц являются основанием возникновения спора из избирательных правоотношений.

Анализ положений избирательного законодательства приводит к выводу о том, что в целом, процедура рассмотре­ния споров и в административном и судебном порядке слабо урегулирована. Хотя справедливости ради следует отметить, что ст.90 ФЗ "О выборах депутатов Госдумы ..." от 24 июля 1999 г. "Обжалование решений, действий (бездействия), на­рушающих избирательные права граждан"² - выгодно отли­чается от содержания аналогичных норм в ФЗ "Об основных гарантиях..." редакции 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. Отличие, главным образом, состоит в большей упорядоченности порядка разрешения избирательных споров.

И все же, перечисление лишь отдельных положений по обжалованию в судах и в избирательных комиссиях соответ­ствующих уровней действий, решений избирательных орга­нов и их должностных лиц в одной-двух статьях Закона пол­ностью не решает проблемы эффективности защиты избира­тельных прав граждан.

Система избирательного права может быть сконструи­рована следующим образом: нормы объективного и субъек­тивного избирательного права; нормы общей и особенной части; гарантийные нормы; материальные и процессуальные нормы.

Избирательное право, как известно, относится к неко­дифицированной отрасли Российского права.

Суды при разрешении избирательных споров, реализуя ст. 10 ГИК РСФСР, для постановления законных решений применяют следующие источники избирательного права:

Конституцию РФ от 12 декабря 1993, те ее нормы, которые в определенной мере регулируют избирательные правоотно­шения (например, ст.ст. 32, 55, 71, 73, 96, 131 и некоторые другие).

Федеральные законы, регулирующие избирательные отношения также относятся к источникам, применяемым су­дами. Важнейшие из них: ФЗ "Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ; ФЗ от 24 июля 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции".

Эти нормативные акты регулируют выборы во все ор­ганы государственной власти и местного самоуправления в России.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации являются для судов источником нормативного регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Феде­рации и в органы местного самоуправления.

Эти важнейшие положения о выборах закреплены в конституциях, уставах республик, краев, областей.

Суды применяют также акты органов местного само­управления по вопросам избирательных процедур и правил.

Немаловажное значение для судов имеют нормативные акты избирательных комиссий, регулирующие те или иные организационные, обеспечительные, информационные, про­цедурные вопросы деятельности избирательных комиссий, их органов и должностных лиц обеспечивающих проведение выборов.

Суды применяют также подзаконные акты в форме Ин­струкций, Разъяснений, которые издает Центральная избира­тельная комиссия Российской Федерации. Например, Инст­рукция о порядке предоставления эфирного времени на кана­лах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депута­ты Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государст­венным участием.

Процесс, как известно, есть форма жизни материально­го права. В этой связи обращение суда к материальному из­бирательному праву обусловлено необходимостью установ­ления подведомственности и подсудности дел; судебного со­става лиц, участвующих в деле; особенностей судебных дока­зательств и судебного доказывания; особенностей судебных решений и т.п. Другими словами, материально-правовые нормы, в случае возникновения спора по вопросу правильно­сти их реализации, должны быть обеспечены надлежащими процессуальными средствами. Это позволит суду постано­вить законное и обоснованное решение по делу и обеспечить эффективную защиту нарушенных избирательных прав граж­дан и других субъектов избирательных правоотношений.

Определенный вклад в разработку проблем судебной защиты избирательных прав внесли ученые: М.К. Треушни-ков², Л.В. Туманова³, Л.А. Киселева⁴, авторский коллектив учебника "Избирательное право и избирательный процесс в РФ"⁵ и др.

Существенное влияние на восполнение пробелов про­цессуального законодательства оказывают Обзоры судебной

практики, публикуемые Верховным Судом РФ', а также ма­териалы по отдельным категориям дел по спорам из избирательныл. правоотношений.