Свобода передвижений и места жительства

2.6. Свобода передвижений и места жительства

Право свободно передвигаться, выбирать место пребы­вания и жительства принадлежит каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации. Следова­тельно, этого права лишены лица, проникшие в страну в нарушение визового режима или законодательства о въез­де. Закрепляя это право, государство тем самым признает территорию страны принадлежащей самим гражданам, ко­торые в соответствии со своими интересами и без всяких пропусков могут переезжать из одной местности в другую и определять себе место жительства.

Более подробно эти вопросы регулируются Федеральным законом «О праве граждан Российской Федерации на свободу передви­жения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993г.

Закон ограничивает свободу передвижения в определен­ных районах (в пограничной полосе, закрытых военных го­родках, закрытых административно-территориальных обра­зованиях, зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью инфекционных или массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей, чрезвычайное или воен­ное положение). Следовательно, за пределами таких райо­нов никакие ограничения свободы передвижения любым ви­дом транспорта или пешком не допускаются.

Однако реализации права на выбор места жительства сопутствует определенный порядок. Закон устанавливает обязанность гражданина, прибывающего на новое место жительства, в течение 7 дней зарегистрироваться в органах внутренних дел. Отказ гражданину в регистрации может быть обжалован в судебном порядке. При этом регистрация не адекватна прописке, которая все еще сохраняется во мно­гих городах и является прямым нарушением конституцион­ной свободы выбора места жительства.

Конституционный Суд РФ постановлением от 25 апреля 1995 г. по делу Л. Н. Ситаловой отметил, что заключением Комитета кон­ституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. нормативные акты о прописке признаны недействующими, что означает и ли­шение их силы в Российской Федерации. Законность основанных на таких актах действий и решений правоприменительных орга­нов проверяется судами общей юрисдикции, которые согласно ч. 2 ст. 12 Конституции РФ, установив при рассмотрении дела не­соответствие акта государственного или иного органа закону, должны принимать решение в соответствии с законом. Суд также указал, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище.

Порядок регистрации и снятия граждан Российской Фе­дерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах России установлен Прави­лами, которые утверждены постановлением Правительства РФ (в редакции от 16 марта 2000 г.). Эти Правила подробно регламентируют права и обязанности граждан, связанные со свободой передвижения, места пребывания и жительства, окончательно исключая прописку и заменяя ее регистраци­онным учетом.

Однако на практике в ряде регионов Российской Феде­рации получила развитие регистрация гражданина по мес­ту жительства при условии уплаты им установленного сбо­ра, что является нарушением конституционного права на свободный выбор места жительства.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов го­рода Москвы и Московской области, Ставропольского края, Во­ронежской области и города Воронежа, регламентирующих поря­док регистрации граждан, прибывающих на постоянное житель­ство в названные регионы, отметил следующее. Право на выбор места жительства составляет часть свободы са­моопределения личности. Органы государственной власти управо-мочены лишь на регистрацию результата акта свободного воле­изъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительно­го характера и служить основанием для ограничения права граж­данина на выбор места жительства.

Установленные нормативными актами Правительства Москвы, Правительства Московской области и Главы администрации Мос­ковской области положения об уплате сбора и представлении кви­танций о его уплате как условии для регистрации гражданина противоречат Закону РФ от 25 июня 1993 г. и Правилам регистра­ции и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и фактически устанавливают совершенно иной - разрешительный правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто закон­но находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Отказ в регистрации на основании оспариваемых актов, кроме того, носит характер санкции за не­уплату установленного сбора.

Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты ка­ких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией РФ без ка­ких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции РФ (ст. 27).

Вопрос о природе правил регистрации, предусмотрен­ных в указанном постановлении Правительства РФ, рассмат­ривался Конституционным Судом РФ.

В постановлении от 2 февраля 1998 г. Суд отметил, что регистра­ция в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уве­домительный характер и отражающим факт нахождения гражда­нина по месту пребывания или жительства. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нару­шением требований Конституции РФ и федерального закона. От­ступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных ак­тах, в том числе в актах Правительства РФ, означает недопусти­мую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в преде­лах Российской Федерации» возложил на Правительство РФ обя­занность утвердить Правила регистрации и снятия граждан Рос­сийской Федерации с регистрационного учета по месту пребыва­ния и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Исходя из буквального толкования данной нормы, законодатель уполномочил Правительство РФ разработать только порядок ре­гистрации и снятия граждан с регистрационного учета, не пре­доставив ему права на установление оснований отказа в регист­рации. Такие основания отсутствуют и в самом Законе. В нем ис­черпывающе сформулированы лишь условия, при которых до­пускаются ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Следовательно, Правительство РФ при утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жи­тельства в пределах Российской Федерации вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федераль­ными законами, чем нарушило ст. 115 Конституции. В соответствии с п. 10 Правил регистрация граждан по месту пре­бывания осуществляется на срок не более шести месяцев, и лишь в исключительных случаях этот срок может быть продлен орга­ном регистрационного учета. Тем самым срок временного пребы­вания поставлен в зависимость не от волеизъявления граждани­на, а от усмотрения органов регистрационного учета (органов внутренних дел или местной администрации). Его введение не может быть оправдано и ссылкой на ст. 680 ГК РФ, поскольку, закреп­ляя шестимесячный срок временного проживания, она определя­ет правовой статус только временных жильцов по договору най­ма, и, кроме того, в ГК РФ наряду с этим предусмотрены и бо­лее длительные сроки для таких договоров.

Установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складываю­щиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституцион­ное право граждан на свободу выбора места пребывания и жи­тельства. Срок нахождения в том или ином месте временного пре­бывания должен определяться самим гражданином. Его установ­ление государством недопустимо, поскольку означает ограниче­ние свободы волеизъявления при выборе места пребывания. При этом определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответ­ствующего жилого помещения в качестве места пребывания. Кон­ституционный Суд РФ постановил: признать соответствующие пункты Правил регистрации и снятия граждан Российской Фе­дерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утверж­денных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года, не соответствующими Конституции РФ.

Важное значение имеет закрепление в Конституции права каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. Такое поло­жение согласуется с содержащимися в п. 3 ст. 12 Междуна­родного пакта о гражданских и политических правах и дру­гих международных актах установлениями о праве каждо­го человека покидать любую страну, включая свою собствен­ную, и об отсутствии у него какой-либо обязанности воз­вращаться в эту страну.

Порядок реализации этого права установлен Федераль­ным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 24 июня 1999 г.). Гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации ина­че, как по основаниям и в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом. Он не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию, а выезд из Российской Фе­дерации не влечет для него, его супруга или близких род­ственников каких-либо ограничений прав, гарантированных законодательством РФ и международными обязательствами РФ. Порядок пересечения Государственной границы РФ при осуществлении выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регулируется Федеральным законом «О Государ­ственной границе Российской Федерации» и указанным Фе­деральным законом.

Основными документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, по которым граждане осуществляют вы­езд из Российской Федерации и въезд в Российскую Феде­рацию, признаются:

• паспорт;

• дипломатический паспорт;

• служебный паспорт;

• паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Паспорт выдается гражданину Российской Федерации по его письменному заявлению, поданному лично или через его законного представителя, органом внутренних дел по месту жительства, Министерством иностранных дел РФ на территории Российской Федерации, а также дипломатичес­ким представительством или консульским учреждением Рос­сийской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Федеральным законом от 18 июля 1998 г. уста­новлено, что гражданам, находящимся на военной службе, деятельность которых связана с выполнением функций и задач за пределами РФ, паспорт выдается соответствую­щим федеральным органом исполнительной власти.

Паспорт оформляется соответствующим государствен­ным органом в срок не более одного месяца со дня подачи заявления и выдается сроком на пять лет. При наличии до­кументально подтвержденных обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из Российской Федерации, срок оформления паспорта не дол­жен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления.

Закон строго регламентирует основания для отказа в выдаче заграничного паспорта. В первую очередь эти осно­вания связаны с государственной тайной. Так, право на вы­езд может быть временно ограничено в случаях, если граж­данин при допуске к сведениям особой важности или совер­шенно секретным сведениям, отнесенным к государствен­ной тайне в соответствии с Законом РФ о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполага­ющий временное ограничение права на выезд из Россий­ской Федерации, при условии, что срок ограничения не мо­жет превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно сек­ретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в со­ответствии с федеральным законом.

В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что све­дения особой важности или совершенно секретные сведе­ния, о которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в тру­довом договоре (контракте) срок ограничения права на вы­езд из Российской Федерации может быть продлен Межве­домственной комиссией, образуемой Правительством РФ. При этом срок ограничения права на выезд не должен превы­шать в общей сложности десяти лет, включая срок ограни­чения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями.

По другим основаниям право на выезд временно огра­ничивается, если гражданин:

• призван на военную службу или направлен на альтер­нативную гражданскую службу, до окончания военной служ­бы или альтернативной гражданской службы;

• задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, до вынесения ре­шения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

• осужден за совершение преступления, до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

• уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, до исполнения обязательств либо до дости­жения согласия сторонами;

• сообщил о себе заведомо ложные сведения при офор­млении документов для выезда из Российской Федерации, до решения вопроса в срок не более одного месяца орга­ном, оформляющим такие документы.

Во всех случаях временного ограничения права на вы­езд из Российской Федерации орган внутренних дел выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер реше­ния об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из России.

Решения об ограничении права на выезд из Российской Федерации граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, а также граждан, допущенных к та­ким сведениям до вступления в силу настоящего Федераль­ного закона, обжалуются гражданами в Межведомственную комиссию, образуемую Правительством РФ, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ не позднее чем в трехме­сячный срок. Отказ гражданину в праве на выезд из Россий­ской Федерации может быть обжалован в суд.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. в связи с жалобой А. Я. Аванова Указом Президента РФ от 4 мая 1998 г. установлено, что на территории Российской Федерации гражданину РФ, не име­ющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания либо имеющему место жительства за пре­делами Российской Федерации, оформление и выдача пас­порта, удостоверяющего его личность за пределами стра­ны, производится по заявлению этого гражданина органом внутренних дел по месту его фактического проживания на территории Российской Федерации.

Существенной стороной права на выезд из Российской Федерации является право граждан беспрепятственно воз­вращаться в нее. Для лиц, имеющих российское гражданство, не требуется каких-либо въездных виз или разрешений. В случае утраты паспорта вне пределов РФ выезд осуществля­ется на основании свидетельства (постановление Правитель­ства РФ в редакции от 23 сентября 1999 г.). Этим же поста­новлением утверждено Положение об оформлении пригла­шения в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства.

На протяжении всего тоталитарного периода и даже в начале 90-х гг. в Российской Федерации действовала норма Уголовного кодекса, согласно которой «бегство за границу» или отказ возвратиться из-за границы квалифицировались как измена Родине, т. е. как деяние, умышленно совершен­ное гражданином в ущерб суверенитету, территориальной неприкосновенности или государственной безопасности и обо­роноспособности.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 20 декабря 1995 г. по делу В. А. Смирнова признал эту норму неконституционной. Суд отметил, что ограничения права свободно выезжать за пределы Российской Федерации, как и любого иного конституционного пра­ва, допустимы в строго определенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ целях. Эти ограничения не могут толковаться расширительно, не должны приводить к умалению других гражданских, политичес­ких и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации, и влечь уголовную ответствен­ность за бегство за границу и отказ возвратиться из-за границы, квалифицируемые в соответствии с УК РСФСР как измена Родине. Предусмотренное данной нормой деяние в силу Конституции РФ, а также международных договоров с участием Российской Феде­рации не может рассматриваться как преступление, посягающее на оборону, суверенитет, территориальную неприкосновенность, государственную безопасность или обороноспособность, служить самостоятельным основанием для уголовной ответственности за из­мену Родине.

В Уголовном кодексе Российской Федерации, принятом в1996 г., данный состав преступления исключен.