Маастрихтский
договор: создание
«второй опоры»
От Маастрихта
к Амстердаму:
переход от
политического
сотрудничества
к совместной
политике
Постамстердамские
перспективы
интеграции
ЕС/ЗЕС в сфере
безопасности
Европейские
силы быстрого
реагирования
и НАТО
Европейская
политика в
области безопасности
и обороны: отношения
ЕС, НАТО и России
НАТО и Европейский
Союз: сотрудничество
или конкуренция
Навигация
Постамстердамские перспективы интеграции ЕС/ЗЕС в сфере безопасности
Вторая опора ЕС: проблемы построения и подходы.
151698
знаков
0
таблиц
0
изображений
2.1. Постамстердамские перспективы интеграции ЕС/ЗЕС в сфере безопасности
«Разделение труда», сложившееся в сфере западноевропейской интеграции по вопросам внешней политики и безопасности, позволило странам ЕС/ЗЕС добиться существенного прогресса в этой области. Вместе с тем продолжается все более заметное сближение институциональных направлений такого сотрудничества. С одной стороны, его рамки существенно расширены Маастрихтским, а затем Амстердамским договорами, а институт ОВПБ может быть распространен и на ООП с перспективой создания совместной обороны (далее — СО). С другой стороны, ЗЕС не только признан военным компонентом ЕС и обеспечил участие всех стран ЕС, не входивших в его состав, в своей работе в качестве наблюдателей, но и последовательно укрепляет свою политическую роль в европейской системе безопасности.
Однако сохраняющаяся институциональная двойственность интеграции на этом направлении является отражением внутренней противоречивости этого процесса. Развитие европейского сотрудничества в области безопасности и обороны на всех его этапах требовало от членов ЕС и ЗЕС сложных компромиссных решений, позволяющих совмещать две противоположные, по существу, цели. С одной стороны, это формирование «европейской идентичности» и практическое строительство политического союза ЕС, включающего оборонное «измерение»; с другой стороны, сохранение и укрепление НАТО как основы западной или даже всеевропейской системы безопасности. Акцентирование на одном из этих стратегических ориентиров разводит европейских партнеров по двум политическим полюсам. На «евроцентристском» роль лидеров традиционно играют Франция и Германия, на «атлантическом» — Великобритания, и по сей день поддерживающая «особые отношения» с США. Несмотря на то, что в новой ситуации после окончания «холодной войны» выбор между «евроцентристской» и «атлантической» линиями политики стал относительно менее острой проблемой, и это позволило на постмаастрихтском этапе довольно успешно сочетать европейскую военно-политическую интеграцию с сохранением за НАТО решающей роли в западной системе безопасности, существующая дилемма развития европейской идентичности в сфере безопасности и обороны по-прежнему является основополагающей для практического европейского строительства в этой области.1
Неудавшиеся попытки «евроцентристов», прежде всего Франции и Германии, определить в рамках Амстердамского договора конкретную перспективную программу развития европейских институтов, в частности — поэтапной интеграции ЕС (ОВПБ) и ЗЕС, существенно ограничивает возможности использования инструментов как ЕС, так и ЗЕС для продвижения к провозглашенной, и даже более определенной после Амстердама, цели формирования ООП и СО. Это встретило упорное сопротивление не только со стороны США, стремящихся снизить степень европейской военно-политической автономности путем ее ограничения атлантическими рамками, но и европейских «атлантистов» во главе с Великобританией, опасающихся эрозии трансатлантических отношений и американской роли в Европе.
В ходе Межправительственной конференции 1996-1997 гг., посвященной пересмотру Маастрихтского договора, идеи «евроцентристов», в частности, были конкретизированы в так называемом «Проекте шести». Бельгия, Испания, Италия, Люксембург, Франция и ФРГ представили на сессии Совета министров иностранных дел ЕС (25 марта 1997 г., Рим) совместный документ в форме протокола к ст.J.4.2 Раздела V (Положения по ОВПБ) Договора о ЕС. Он предусматривал интеграцию ЗЕС в ЕС в три этапа. Первый этап предполагает гармонизацию структур и механизмов обоих союзов при сохранении институциональной независимости ЗЕС. На втором этапе на ЗЕС возлагается ответственность за выполнение военных антикризисных мероприятий, но функции принятия решений (в том числе и в отношении самого ЗЕС) передаются Совету ЕС. Секретариат ЗЕС инкорпорируется в Секретариат Совета ЕС, а между другими структурами союзов устанавливаются прямые связи, позволяющие ЕС непосредственно использовать такие органы ЗЕС как Центр оборонного планирования, Ситуационный и Спутниковый центры. На третьем, заключительном, этапе предполагается полное завершение интеграции ЗЕС в ЕС и включение ст. V (о взаимных военных гарантиях) Брюссельского договора, учреждающего ЗЕС, в договор о ЕС или дополняющий его протокол. При этом за каждым государством ЕС закреплялось бы право не присоединяться к механизму взаимных гарантий. Этот план был поддержан также Нидерландами, которые воздержались от официального присоединения к нему лишь в силу своего положения председательствующего в ЕС государства.1
Характерно, что в оппозицию этому проекту «евроцентристов» встала не только Великобритания, отстаивающая «атлантическую» линию европейской интеграции и высказавшаяся за более тесное взаимодействие, но не слияние ЗЕС с ЕС, что противоречило бы целям Атлантического альянса и обязательствам, существующим в НАТО. Ее поддержала нейтральная Швеция, что свидетельствует о появлении в европейской дискуссии по интеграционной стратегии в сфере безопасности и обороны, наряду с двумя традиционно оппозиционными течениями «евроцентризма» и «атлантизма», третьего течения, настаивающею на большей гибкости стран ЕС/ЗЕС в области «второй опоры». Шведский министр иностранных дел Л. Йельм-Валлен указала, что принятие «проекта шести» поставило бы под угрозу процесс расширения ЕС и неприемлемо не только для некоторых его членов с нейтральным статусом, но и для ряда стран, входящих в «семью ЗЕС».
Проект был отвергнут, несмотря на попытки «евроцентристов» снять существующие в ЕС/ЗЕС противоречия путем придания интеграции в сфере ОВПБ дополнительной гибкости. Соответствующее предложение было внесено в Совет ЕС Францией и ФРГ. Их идея включить в Амстердамский договор соответствующие положения о большей гибкости и углубленной интеграции (в тех областях и для тех стран-участниц, которые признают это необходимым) получила принципиальную поддержку большинства членов ЕС. Однако некоторые из них (Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Италия, Португалия, Швеция) выдвинули собственные развернутые предложения, не всегда совпадающие с франко-германскими. Швеция и Италия, например, в отличие от Франции и ФРГ, высказались за то, чтобы применение принципа «углубленного сотрудничества» было скорее исключением, чем правилом1. Разногласия сторонников «гибкости» состояли и в том, что касается количественных критериев и механизмов осуществления такого сотрудничества. Еврокомиссия, поддержав в целом идею «углубленного сотрудничества», также внесла две существенные оговорки. Сотрудничество, во-первых, должно являться крайним средством в ситуациях, когда достижение единства невозможно, во-вторых — осуществляться в единых, а не специальных институциональных рамках (принятых, в частности, для Шенгенских соглашений)2. Однако и эти предложения натолкнулись на категорические возражения Великобритании. Ее несогласие нашло понимание у тех, кто выступает, как, например, Греция, против институционального закрепления различий в ЕС. Проявленная Данией «гибкость в отношении гибкости» также подрывала позиции «евроцентристов»: Дания отказалась признать универсальным принцип единогласия для решений об «углубленном сотрудничестве», согласившись на возможное исключение лишь для ОВПБ3.
В результате, хотя страны ЕС/ЗЕС продемонстрировали готовность предпринять энергичные усилия для преодоления отставания интеграции в сфере военной политики и безопасности по сравнению с другими направлениями, прорыва добиться не удалось. Компромиссы, достигнутые между «евроцентристами» и «атлантистами» в Амстердаме, означали, как и прежде, в основном расширение горизонтов сотрудничества при отложенном выборе способа практического продвижения к ним. О том, что принятие практических решений действительно в большой мере было отложено на будущее, свидетельствует, в частности, предложение, выдвигавшееся, в ряду других, в заключительный день Амстердамского саммита председательствовавшими Нидерландами. Это предложение состояло в том, чтобы включить в текст договора новый пункт — о пересмотре ст.J.7, касающейся взаимоотношений ЕС и ЗЕС, через пять лет после его вступления в силу. Однако и это положение, позволявшее вернуться к вопросу о слиянии обоих союзов, было заблокировано Великобританией. Ее согласие на другие компромиссные формулировки, внесенные Нидерландами, также во многом означали устранение в части Договора, касающейся «второй опоры», чрезмерной, по мнению Великобритании, «евроцентристской» конкретики в обмен на ее согласие на расширение перспектив сотрудничества. В итоге положение о поэтапном слиянии ЗЕС с ЕС было принято с оговоркой об их «возможной» интеграции.
Основные ограничения в рамках принятой модели (формальной автономии ЗЕС и ЕС при развитии и институционализации связей между ними с общей перспективой постепенной интеграции ЗЕС в ЕС) обусловлены недостаточно эффективным механизмом связей ЕС-ЗЕС. В период до Маастрихта это не имело принципиального значения, поскольку «разделение труда» закрепляло за каждым из институтов свою сферу ответственности. После Маасхрихта, и в еще большей степени после Амстердама, единым «конечным продуктом» для ЕС и ЗЕС стало формирование европейской идентичности в сфере обороны и безопасности, а «разделение труда» между ними основывается на сочетании имеющихся в их распоряжении инструментов и средств. Однако Амстердамский договор не устранил принципиального недостатка механизма связей ЕС-ЗЕС. Он состоит в том, что, с одной стороны, ЕС формально не определяет деятельность ЗЕС (ограниченность компетенции ЕС); с другой стороны, ЗЕС должен ориентироваться на решения ЕС (ОВПБ) как один из его компонентов, что снижает инициативность и оперативность самого ЗЕС (ограниченность возможностей ЗЕС).
В этих условиях ЗЕС, считающийся соединительным звеном между НАТО и ЕС, по-прежнему играет скорее роль двойного агента. Став частью развития Европейского Союза, но не входя в него, он не обладает достаточным военным потенциалом и политическим весом, чтобы выйти из тени НАТО, и вынужден ориентироваться на нее. Не удивительно, что взаимодействие между НАТО и ЗЕС, как подтвердил председатель Ассамблеи Союза Л.М. де Пюиг, развивалось много лучше, чем с ЕС, который «проявляет невысокий интерес или волю к сотрудничеству с 3ЕС»1. Если говорить о претензиях ЗЕС быть «оборонной рукой» ЕС, то при отсутствии между ними органичной связи он больше напоминает протез, на который ЕС при всем желании не может рассчитывать как на полноценный инструмент проведения своей политики. Отсутствие же такой связи — закономерный результат оппозиции европейских «атлантистов», без преодоления которой критика в адрес ЕС за его нежелание использовать возросшие возможности ЗЕС звучит, по меньшей мере, неконструктивно.
Поэтому ключевым вопросом, от решения которого зависят практические перспективы формирования совместной оборонной политики и совместной обороны, а следовательно, и наполнение реальным содержанием «европейской идентичности в сфере безопасности и обороны», остается изменение институционального лица ЗЕС. Вполне очевидно, что соответствующие постамстердамские перспективы расценивались на Западе как не слишком высокие в условиях, когда с подписанием договора о ЕС, как подтвердил тогда генеральный секретарь ЗЕС Ж. Кутилейру, «положен конец, по крайней мере на несколько лет, дебатам об институциональном будущем ЗЕС»2.
В результате в сфере внешней политики, политики безопасности и обороны и после Амстердама европейские государства вынуждены придерживаться тактики продвижения по мере открывающихся возможностей. «Евроцентристам» в этой ситуации оставалось продолжать долгую позиционную борьбу со своими партнерами-оппонентами, если не предположить «невозможное», — что те оставят свои позиции. Однако европейская история в очередной раз подтвердила, что политика зачастую становится искусством достижения невозможного.
2.2. «Новая динамика»
Накануне саммита ЕС в Портшахе в октябре 1998 г. английский премьер-министр Т. Блэр заявил, что Великобритания меняет свой курс, выступая теперь за формирование оборонной составляющей в ЕС. На саммите он признал, что не исключает перспективу интеграции ЗЕС в ЕС. Уже через 10 дней последовала встреча Т. Блэра с Ж. Шираком, где они приняли совместную англо-французскую декларацию о европейской обороне. Ее суть — необходимость принятия Евросоветом решений о включении общей оборонной политики о рамки ОВПБ, наделение ЕС способностью самостоятельных действий в указанной области, включая межнациональные механизмы принятия решений об использовании вооруженных сил ЗЕС/ЕС в кризисных ситуациях, укрепление этих сил в соответствии с новыми рисками и на основе развития адекватной европейской военной промышленности и технологий. Экстраординарность этих событий иллюстрируется и дополняется рядом последовавших европейских встреч, объединенных словом «впервые». С целью обсуждения военных аспектов проблемы впервые была проведена сессия министров обороны ЕС, состоялась первая встреча председателя Совета ЕС с генеральным секретарем НАТО, проведен первый совместный Парламентский форум ЕС/ЗЕС.
Изменение позиции Великобритании значительно. Ведь сравнительно недавно Р. Кук, министр иностранных дел пришедшего к власти лейбористского правительства, говорил о ЕС: «Я не вижу Союз в качестве организации по безопасности»1. Он заявлял и о том, что его правительство не хотело бы, чтобы ЗЕС был военной рукой ЕС, поскольку это могло бы подорвать роль НАТО. По его словам, Великобритания стремится к сотрудничеству между ЕС и ЗЕС, но не к слиянию. Но уже в Амстердаме Великобритания несколько смягчила прежний курс, согласившись с включением «петерсбергских задач» в Договор о ЕС. В тот же период, на парижском Совете ЗЕС в мае 1997 г., Р. Кук, в дуэте с министром обороны Дж. Робертсоном, произносил те слова, которые являются, очевидно, ключевыми для понимания нынешних перемен: «мы приехали в Париж, чтобы положить конец изоляции Британии в Европе»1. Действительно, Великобритания из лидеров «атлантической» оппозиции практически превратилась в ее единственного последовательного представителя. Особые отношения с США уже не являются надежной гарантией весомости ее голоса в Европе. Усиление федералистских тенденций в ЕС, введение евро поставили Великобританию перед перспективой, при недостаточной инициативности и конструктивности ее курса, оказаться в роли политического аутсайдера европейского интеграционного процесса. В этих условиях попытка отстаивания своей «оппозиционной» линии вообще грозила тем, что пелотон ЕС уйдет в отрыв, оставив ее далеко позади. Так что резкую смену английской политической линии вряд ли можно считать внезапной. И это говорит в пользу того, что инициированная Великобританией «новая динамика» ЕС в сфере безопасности и обороны выходит за рамки тактических изменений, становясь долгосрочной тенденцией с далеко идущими практическими последствиями.
А практические результаты могут проявиться, очевидно, уже в ближайшей перспективе. Германия, первое из государств ЕС/ЗЕС, совмещавшее в первом полугодии 1999 г. председательство в обоих союзах, стала активным политическим спонсором в деле наполнения реальным содержанием «новой европейской динамики», стремясь обеспечить концептуальный прогресс в развитии европейской идентичности в сфере безопасности и обороны. Было запланировано документально закрепить достигнутые результаты в форме соглашения между ЕС и ЗЕС о выполнении Протокола об углубленном сотрудничестве между ними. Таким образом, уже в период немецкого председательства, после того как завершена ратификация Амстердамского договора, европейцы были готовы найти согласованное решение о практическом наделении Европейского Союза собственной компетенцией в области обороны путем последовательной интеграции ЗЕС. Из европейского архива вновь извлечен «Проект шести» о трехфазной интеграции ЗЕС в ЕС, отвергнутый на Межправительственной конференции по Амстердамскому договору. По мнению немецкого министра иностранных дел Й. Фишера, этот весьма конкретный и прагматичный документ может быть положен в основу институциональной стратегии ЕС/ЗЕС.
Однако мотивы изменения курса Великобритания связаны, в основном, со стремлением усилить свой политический голос в европейском концерте и, в частности, перехватить у «европеистов» инициативу в определении европейской политики в области ОВПБ. Поскольку это в значительной мере ей удалось, ее реальная заинтересованность в быстром ускорении ЕС на этом направлении интеграции скорее всего не будет высокой. Напротив, завоеванные Великобританией позиции позволяют ей продолжать традиционную линию на сдерживание евроцентристских тенденций в ЕС. При этом декларированная готовность обеспечить «новую динамику» ОВПБ, а также поддержание возросшего веса Великобритании в этой области, требуют от нее определенных практических шагов. Тем более что Великобритания будет испытывать сильное давление в этом направлении со стороны других стран ЕС, прежде всего — Франции и Германии. Таким образом, английская политика будет, вероятно, основываться на соблюдении баланса между «ускорением» и «сдерживанием», на прагматичном дозировании прогресса в сфере «второй опоры». Это подтверждается и недавними выступлениями Т. Блэра, содержащими уточнения английской позиции, отличающейся отмеченной двойственностью. С одной стороны, Великобритания подтверждает, что она исходит из того, что ЕС «должен быть способен взять на себя ряд задач в области безопасности». С другой стороны, она исходит из того, что дублирование военных структур НАТО неприемлемо и что английское руководство отвергает стремление к «быстрому слиянию» ЕС и ЗЕС, выраженное, в частности, немецкими партнерами1.
Очевидно, что английская линия на сдерживание пружины европейской интеграции в области безопасности и обороны вряд ли могла быть подвергнута серьезной критике со стороны сторонников более решительных действий — в связи с событиями вокруг Югославии. Военная акция НАТО, взявшей на себя основную роль в противодействии Запада косовскому кризису, серьезно подорвала готовность и способность стран ЕС/ЗЕС активизировать свое участие в обеспечении европейской безопасности на основе перераспределения ответственности с США и НАТО. «Фактор Косово» создал тем самым серьезное препятствие для развития наметившейся «новой европейской динамики». Вместе с тем в долгосрочном плане он, напротив, создал дополнительные стимулы для формирования в ЕС/ЗЕС собственных действенных механизмов и инструментов осуществления согласованной европейской политики безопасности, включая антикризисные действия на основе собственного, относительно автономного потенциала.
Постепенная интеграция ЗЕС в ЕС, какими бы темпами она не осуществлялась, воспринимается на Западе уже не в качестве отдаленного и довольно неопределенного политического ориентира, а как задача практической политики2. Реальность ее решения подтверждается не только сложившимся в Европейском Союзе консенсусом, но и фактическим признанием Соединенными Штатами необратимости развития европейских институтов в этом направлении. Прежде США, как подтвердил американский посол в НАТО А. Вершбоу, рассматривали дебаты о европейской идентичности в сфере безопасности и обороны, не опирающейся на реальный потенциал и обязательства, как «простое упражнение на бумаге». Новые английские инициативы направлены, по мнению Вершбоу, как раз на развитие такого потенциала, и это требует от США «изучения путей переноса отношений НАТО-ЗЕС в вероятные рамки НАТО-ЕС»1.
Вместе с тем, в результате постепенного практического сближения и слияния двух институциональных направлений европейской интеграции в области внешней политики, безопасности и обороны, ее содержание может быть совершенно различным. С одной стороны, такое развитие действительно может привести к наделению ЕС сильной самостоятельной ролью в системе безопасности, подкрепленной военно-политическим и оперативным потенциалом ЗЕС. Это, в свою очередь, предполагает соответствующую трансформацию в будущем НАТО в Евро-Атлантический союз, где нынешнее безусловное американское лидерство будет сбалансировано европейским ядром — проводником ОВПБ и ООП. С другой стороны, в случае недостаточной политической воли европейских государств к тому, чтобы взять на себя подобную роль, потенциал ЗЕС, в случае его включения в ЕС, может быть в большой мере утерян в силу недостаточной эффективности общего политического руководства и, в частности, ОВПБ. Тогда результатом усиливающихся тенденций европейской интеграции в области «второй опоры», как это не парадоксально, станет утверждение натоцентристской модели организации западной системы безопасности2.
2.3. «Европа безопасности и обороны»: интересы России
Отношения с ЕС можно, пожалуй, признать одним из самых успешных направлений российской внешней политики, они стабильны, динамичны и в целом предсказуемы. ЕС по-прежнему лидирует в списке партнеров России, аккумулируя треть ее внешней торговли — в четыре раза больше, чем США1. Евросоюз оказывает существенное содействие рыночным реформам в странах СНГ в рамках собственных и международных программ, прежде всего через ТАСИС.
На этом солидном фундаменте успешно развивается и политический диалог партнеров. Их взаимодействие строится в едином концептуальном русле — на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), вступившего в силу 1 декабря 1997 г.
ЕС считает поддержку демократических преобразований в России одной из своих важнейших стратегических целей. Эта стратегия, по мнению европейцев, должна быть направлена, в частности, на то, чтобы Россия играла полновесную роль в формировании будущей Европы. Россия, со своей стороны, рассматривает углубление политической и экономической интеграции ЕС как потенциально благоприятный фактор для укрепления стабильности в Европе и не имеет принципиальных возражений против приема в ЕС новых членов, в отличие от расширения НАТО, к которому отношение России остается диаметрально противоположным даже после подписания ими Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности. Этот процесс не вписывается, по крайней мере, в его нынешних формах, в ту стратегическую картину будущей Европы, в создании которой Россия хотела бы сотрудничать и с ЕС. Если расширение ЕС и представляет проблему для России, то в том же контексте, что и для самого ЕС и стран-кандидатов — с точки зрения необходимости минимизировать возможные ущербы этого многомерного процесса главным образом для развития торгово-экономических отношений.
Однако Россия, в отличие от Запада, предпочитающего говорить о едином процессе расширения западных институтов, фактически противопоставляет их. Это таит в себе определенную опасность для развития российско-европейских отношений. Ставка европейцев на НАТО в отношениях с Россией в сфере безопасности ослабляет это важнейшее направление ее взаимодействия с Западной Европой. Фактически единственной европейской организацией, не установившей постоянных формальных рамок диалога и сотрудничества с Россией, остается «оборонная рука» ЕС — Западноевропейский союз. Основным препятствием к этому, по мнению европейцев, являются взаимно накладывающиеся неопределенности — будущего европейской интеграции в оборонной сфере и, в частности, институциональных перспектив ЗЕС, с одной стороны, и перспектив развития России — с другой. При этом фактор российской неопределенности, несомненно, имеет для ЕС/ЗЕС решающее значение.
Вместе с тем, несмотря на эти препятствия, объективно развитие отношений России с ЕС/ЗЕС представляет собой неотъемлемый элемент формирования новой системы европейской безопасности, где обе стороны играют важную роль и обладают большим политическим и практическим потенциалом. Отставание уровня этих отношений от других направлений взаимодействия России с европейскими институтами не только сужало бы канал ее взаимодействия с Западом и спектр возможностей ее европейской политики, но и противоречило бы в целом концепции создания взаимосвязанной структуры безопасности в Европе. Задача преодоления такого отставания стала особенно очевидной в ситуации, когда Россия активизировала диалог и сотрудничество с ЕС и НАТО (хотя отношения с НАТО были серьезно подорваны, а прямые контакты заморожены в результате проведения ею военной операции в Югославии), которые образуют с ЗЕС естественный институциональный треугольник.
Российский стратегический курс на развитие связей с ЕС делает логичным распространение этой политики и на ЗЕС, являющийся составной частью Евросоюза. Аналогично, заложенная в Основополагающий акт Россия — НАТО идея перехода их двусторонних отношений на качественно новый уровень предполагает, очевидно, «подтягивание» к этому уровню и связей России с ЗЕС. В условиях, когда возможности взаимодействия России с Западом по линии НАТО и российско-американские отношения были существенно подорваны в связи с ситуацией вокруг Косово, необходимость развития российско-европейских отношений в сфере безопасности еще более возросла. Расширяющиеся связи России с Европой могут стать и для нее, и для Запада тем каналом, который позволяет компенсировать сужение других каналов диалога и взаимодействия.
Интенсификация взаимодействия с ЗЕС важна не только с точки зрения синхронизации процесса интеграции России в систему европейской безопасности, но и с учетом возросшей самостоятельной роли ЗЕС и перспективы ее более эффективного использования в рамках укрепляющегося тандема ЕС/ЗЕС. Динамичное развитие ЗЕС в течение последних лет позволило ему существенно укрепить свои политические позиции и увеличить практический потенциал в сфере европейской безопасности. Тот качественный скачок, который совершил ЗЕС в середине 90-х гг., предполагает необходимость адекватной реакции со стороны России, проведения ею активной политики в отношении этого военно-политического союза. При этом необходимо учитывать, что в основе активизации ЗЕС лежат долгосрочные тенденции западноевропейской интеграции, открывающие перед ним широкие перспективы устойчивого развития. Отражением этого является, во-первых, происходящее сближение ЗЕС и системы общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ОВПБ) в рамках концепции «европейской идентичности в сфере обороны и безопасности», во-вторых — трансформация трансатлантических отношений в сторону увеличения роли и ответственности ЗЕС/ЕС.
Поэтому значение сотрудничества с ЗЕС для России много шире тех практических результатов, которые могли бы быть достигнуты в нынешней ситуации. Развитие такого сотрудничества представляется важным элементом формирования российской внешнеполитической стратегии в соответствии с основными европейскими тенденциями.
Напротив, ориентация европейских стран на натовские каналы в отношениях с Россией в сфере безопасности во многом определяла бы и выбор России, ослабляя европейскую составляющую ее политики. Поэтому Россия ожидает от ЕС/ЗЕС проявления политической воли, чтобы уравновесить российские отношения с НАТО и США (или компенсировать их возможное ослабление в результате югославского кризиса) развитием собственных связей с Россией. В конце 1990-х гг. Россия и ЕС сблизились в стремлении противопоставить американскому моноцентризму стратегию многополярного мира. Это означает, что традиционная цепочка Европа — США — Россия должна быть преобразована в своего рода треугольник — за счет существенного развития линии Россия-ЕС. До югославского кризиса тенденция подобной трансформации получила заметное отражение в практике международных отношений. Из российской внешней политики постепенно исчезали ее прежние американские акценты. В преддверии и в рамках саммита Совета Европы в Страсбурге в октябре 1997 г. президент Б. Ельцин настойчиво призывал европейцев взять на себя большую ответственность за безопасность в Европе, подчеркивая, что потенциал Европы позволяет сделать это без внешнего вмешательства. Своего рода индикатором понимания со стороны европейцев стала достигнутая на этом «антиамериканском» фоне договоренность России, Франции и ФРГ о проведении ежегодных трехсторонних встреч на высшем уровне. На первом заседании Совета сотрудничества Россия — ЕС (январь 1998 г.) Е. Примаков также акцентировал на важности усиления двустороннего политического диалога. Он призвал не превращать Совет сотрудничества в дискуссионный клуб по международным проблемам, нацелив его «на реальное, практическое, а не на словах, сотрудничество» в их решении1. Председательствовавший в Совете ЕС и на Совете сотрудничества Р. Кук поддержал российскую точку зрения, отметив, что СПС представляет все возможности для увязки воедино всех аспектов отношений России и ЕС. Второе заседание Совета сотрудничества (май 1999 г.) продемонстрировало, что партнеры действительно начали движение в этом направлении: наряду с обсуждением конкретных вопросов взаимодействия в сфере международной безопасности (прежде всего, в деле косовского урегулирования) на Совете обсуждалась общая стратегия ЕС в отношении России, которая ориентирована на комплексное партнерство, включающее в качестве неотъемлемой части сотрудничество в сфере внешней политики и безопасности.
В этом наметившемся сближении реально не было антиамериканской подоплеки. Характеризуя стратегию укрепления «второй опоры» ЕС, министр иностранных дел Австрии В. Шюссель в период председательства в ЕС подчеркнул в обращении к саммиту ЕС в Портшахе (октябрь 1998 г.), что европейская политика безопасности может быть сформирована только «рука об руку с Соединенными Штатами» и что необходимо не «меньше Америки», а «больше Европы»2. Россия поддерживала европейское видение роли США в Европе как важного фактора стабильности и развития. НАТО также рассматривалась Россией как один из важных элементов европейской безопасности. Признание и ЕС, и Россией этих положений определяло, таким образом, их политическую близость, которая позволяла идти по пути формирования не менее значимой составляющей современной международной жизни — углубления прямого взаимодействия Западной Европы и России в сфере внешней политики и безопасности. И хотя югославские события вносят серьезные коррективы в российское восприятие политики США и НАТО, их центральная роль в европейских делах остается константой. Поэтому участие России в системе международной безопасности в любом случае не может строиться на альтернативном выборе партнеров и противопоставлении США/НАТО — ЕС/ЗЕС. Политика сотрудничества России в Европе предполагает безальтернативное взаимодействие с США и НАТО, но может при этом иметь выраженные европейские акценты, т. е. быть нацеленной на наращивание партнерства с ЕС/ЗЕС, особенно с учетом перспективы институционализации европейской составляющей НАТО.
После подписания Основополагающего акта Россия - НАТО перед ЕС открылись две возможности. Первая — использовать его как удобный предлог, чтобы уйти от серьезного двустороннего диалога с Россией в области безопасности, сосредоточившись на других направлениях. Вторая, наоборот, — воспринимать его как взятый барьер, серьезно затруднявший развитие такого российско-европейского диалога. Стоящие перед ЕС задачи формирования «европейской идентичности в сфере обороны и безопасности» объективно благоприятствуют тому, чтобы ЕС/ЗЕС на практике подержали Россию в ее готовности к сбалансированному сотрудничеству во всех областях, что позволило бы идти по пути действительного российско-европейского партнерства. Вместе с тем, движение в этом направлении было существенно заторможено вследствие предпринятой НАТО военной акции против Югославии.
Европейцы продемонстрировали свою очевидную неспособность оказывать в настоящее время стабилизирующее влияние на курс США в Европе в ситуациях, когда он связан с реализацией американских национальных интересов, во многом расходящихся с интересами самих европейцев. Объективно военно-силовые рецепты решения европейских проблем являются для США важным средством укрепления своей политической роли в Европе, вынужденной в этих обстоятельствах опираться на безусловное американское лидерство. Это становится серьезным барьером на пути развития самостоятельной линии связи Западная Европа — Россия, которой партнеры в последнее время уделяли повышенное внимание. Теперь «Коллективная стратегия ЕС по отношению к России», признанная им одной из основных сфер и основ развивающейся ОВПБ и «европейской идентичности», серьезно подорвана произошедшими изменениями в отношениях России и Запада, особенно в той ее части, которая ориентирована на сотрудничество в сфере безопасности. Если до югославских событий укрепилось мнение, что у Западной Европы и России нет серьезных противоречий в сфере европейской безопасности, то в нынешней ситуации западноевропейские интересы, сформулированные в контексте политики НАТО, существенно расходятся с российскими. В дальнейшем разногласия сторон еще более возросли в связи с проблемой вокруг Чечни, причем до такой степени, что в ЕС зазвучали голоса, призывающие к пересмотру «Коллективной стратегии ЕС по отношению к России».
Относительное ослабление прямой линии связей Западная Европа - Россия подрывали бы, следовательно, политический потенциал и позиции ЕС/ЗЕС в качестве центра силы в многополюсном мире. И напротив — югославская акция усилила тенденцию к закреплению лидерства США, при котором содержание «европейской идентичности» сводится в нынешней ситуации прежде всего к согласованному следованию европейцев в фарватере американской глобальной политики. Усиление США как западного лидера в разрешении сложных европейских кризисов и конфликтов дает в руки американцев испытанный и действенный рычаг воздействия на европейцев — шантаж уходом США, что означало бы высокую вероятность выхода регулируемых конфликтов из-под контроля и их эскалацию. Таким образом, развивавшаяся в последние годы тенденция относительного уменьшения роли США в Европе при одновременном усилении позиций ЕС/ЗЕС существенно заторможена. Соединенным Штатам удалось добиться подтверждения европейцами центрального места НАТО с безусловным американским лидерством в системе европейской безопасности. Однако, как ни парадоксально, югославский кризис может в перспективе стать питательной средой для позитивной переоценки российско-западных отношений, и российско-европейских в частности, с учетом его нынешнего негативного эффекта. В том случае, если не удастся в полной мере преодолеть возникшие барьеры во взаимоотношениях НАТО и России, сотрудничество Россия — ЕС/ЗЕС тем более могло бы рассматриваться в качестве важного канала, который дает возможность Западу политически «сохранить» для себя Россию, а России — конструктивно взаимодействовать с Западом на международной арене и в системе европейской безопасности.
Для самой России, следовательно, актуальность проблемы европейской интеграции в сфере безопасности и обороны сохраняется и в нынешней усложнившейся политической ситуации в Европе. Возникшая на рубеже 1998—1999 гг. «новая динамика» ЕС/ЗЕС на этом направлении, опирающаяся на накопленный ими потенциал, открывает перспективу существенных качественных изменений в будущей военно-политической организации Европы. Очевидно, что Россия не может позволить себе занять позицию стороннего наблюдателя изменений, происходящих в практической политике безопасности и обороны ее стратегического партнера, каким она признает ЕС — изменений настолько значимых, что, как отметил госсекретарь немецкого МИД Г. Ферхойген, «они займут центральное место в европейской интеграции в будущем»1.
Для формирования активной российской позиции необходимо прежде всего определить, какие последствия для России может иметь «милитаризация» Европейского Союза. В стратегическом отношении этот процесс, очевидно, не только не противоречит российским интересам, но, вероятно, вполне соответствует им. Во-первых, как ни парадоксально, но такая «милитаризация» способствует демилитаризации международных отношений, поскольку военное «измерение» ЕС неизбежно будет играть вспомогательную роль в рамках его комплексной политики безопасности — в отличие от НАТО, где военный компонент занимает центральное место в обеспечении безопасности. Во-вторых, соответствующее усиление роли и ответственности ЕС/ЗЕС укрепило бы и перспективы взаимодействия Запада с Россией в сфере безопасности. Ведь само понятие «неделимости европейской безопасности» имеет для ЕС/ЗЕС более весомое содержание, в силу соседства с Россией, чем для американцев. Кроме того, расширение компетенций ЕС на оборонную сферу предполагает одновременное расширение и углубление сотрудничества с Россией в этих областях, которые становятся материей действующего двустороннего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. В-третьих, новое качество отношений ЕС-Россия в сфере безопасности открыло бы перед Россией дополнительные возможности развития сотрудничества со странами Центральной и Восточной Европы, которые все более определенно включаются в орбиту европейской интеграции.
Все это находит подтверждение в политике ЕС. Основная цель запланированных и осуществляемых им реформ в оборонной сфере состоит в наделении «Союза структурами и процедурами, позволяющими преобразовать его из западного Европейского союза в Союз для всей Европы, способный к глобальным действиям»1. И России в этой политике отводится центральная роль. В декабре 1998 г. Совет ЕС принял решение о разработке «Коллективной стратегии» в отношении соседних стран и регионов, поставив на первое место Россию. Соответствующий документ под названием «Коллективная стратегия ЕС по отношению к России» был одобрен на саммите ЕС 3-4 июня 1999 г. в Кельне. Эта стратегия ориентирована на развитие всего комплекса двусторонних отношений и исходит из необходимости способствовать интеграции России в «европейские пространства»1. Одной из двух ее основных целей является поддержание европейской стабильности, укрепление глобальной безопасности и противодействие общим вызовам путем интенсификации сотрудничества ЕС с Россией. Сформулированная цель выходит за рамки декларативного партнерства и предполагает наращивание практического взаимодействия ЕС с Россией. Для этого, в частности, планируется учреждение постоянного совместного механизма в рамках политического диалога партнеров, ориентированного на выработку общих инициатив в области внешней политики и безопасности (работа по созданию такого механизма должна была начаться уже в конце 1999 г., но была приостановлена в связи с осложнением российско-европейских отношений в результате разногласий по чеченской проблеме).
Все это свидетельствует в пользу того, что стратегия ЕС, направленная на создание потенциала в области безопасности и обороны, позволяющего ей претендовать на относительно автономную политическую роль в системе международных отношений, в принципиальном плане пересекается с российской стратегией в единой плоскости — формирования многополярного мира в ХХI веке. Несмотря на выявившиеся различия в подходах к решению ряда кризисных европейских проблем, в долгосрочном плане России следовало бы, вероятно, поддержать амбициозные устремления ЕС, которые требуют от него сбалансирования своих отношений с США развитием отношений с Россией. Успешная реализация курса ЕС/ЗЕС на создание «европейской обороны» не означает создание новой «европейской армии», зато способствует трансформации НАТО как военно-политического союза в Евро-Атлантическую организацию безопасности с сильным европейским ядром, интересы которого в целом сближаются с российскими.
Глава 3. «ВТОРАЯ ОПОРА» ЕС НА МЕЖДУНАРОДНОЙ АРЕНЕ
Похожие работы
... школе всех видов грамматических навыков может существенно различаться в зависимости от используемых технологий и приемов обучения. Комплекс упражнений, направленных на формирование иноязычных грамматических навыков у учащихся вторых классов на основе грамматических сказок При составлении комплекса упражнений нами были выделены следующие темы, представляющие для учащийся значительные трудности: ...
... и эта задача может быть решена путем расширения опыта спонтанного иноязычного общения учащихся. Исходя из всего вышесказанного, мы можем выделить следующие особенности реализации коммуникативного подхода в процессе обучения у учащихся 2 класса: 1) организация совместного дела с детьми (широкое использование групповых, коллективных форм работы, создание условий, в которых ребенок чувствует себя ...
... в современной философии являются предметом дискуссии и стоят довольно остро. В связи с этим мы вынуждены рассмотреть эту тему, параллельно затронув важную для философии техники проблему "естественнонаучного и гуманитарного подходов". 2. "Существование" и "Реальность" Сюжет проникновения одних реальностей в другие, вымышленных в обычные или переход обычных в вымышленные, как, например, ...
... периода можно рассматривать выход первого в России учебного пособия для вузов по христианской психологии [17]. Итак, мы бегло и схематично рассмотрели три линии, три варианта отношения к проблеме человека в психологии. Первая – это гуманитарная линия, которая, по сути, не имеет конкретно-ценностной точки опоры вне себя самой, но призвана расширить возможности сознания, высвободить место для ...
0 комментариев