Лоббизм в политике

Введение

Возможность граждан обращаться напрямую к властным органам де-юре, конечно, существует. Первая поправка к Конституции США гарантирует гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Похожие положения есть в Конституции РФ, конституциях европейских стран. Однако де-факто в современных развитых государствах существует мощный бюрократический аппарат, который в действительности не позволяет реализовывать гражданам это право. Общеизвестно, что для того, чтобы добиться какого-либо результата необходимо пройти большое количество инстанций. Например, для получения каких-либо льгот человек должен предоставить определенное количество справок, на получение которых приходится тратить время. Далеко не каждый человек в состоянии все эти справки получить: зачастую, по крайней мере в России, люди просто не знают о своих правах, о том, на какие льготы они могут претендовать.

Для упрощения процедуры представления интересов граждане объединяются в союзы, объединения, ассоциации и др. Эти организации занимаются представительством интересов общества. Процесс представления интересов общества называется лоббированием.

Основой лоббизма в любом случае является та или иная социальная группа, т.н. группа интересов. Группами интересов называют добровольные объединения людей, коллективов и организаций с формальной основной структурой, в которой личные требования соединены с материальной и духовной общественной пользой и которые выражают себя внутри своей организации или высказываются относительно других групп и политических институтов. Группы интересов являются неотъемлемой частью демократического общества и выполняют в нем следующие функции:

1)       определение интересов

Этот процесс заключается в том, что самые различные интересы участников объединения претворяются в конкретные формулы и требования объединения. Определение групп интересов означает, что интересы их участников входят как конкретные требования их участников в процесс принятия решения.

2)     обобщение и формулирование основных интересов

Во многих случаях требуется обобщение интересов внутри союза, объединения. Этот процесс необходим для того, чтобы это объединение могло влиять на политический процесс. Также обобщение и формулировка интересов чрезвычайно важна для государства. Поиск политического решения облегчается, если вся полнота требований общества уже обработана и сведена к небольшому кругу альтернатив и если между отчасти противоречащими друг другу интересами различных группировок достигнуто согласие.

3)       выбор интересов

Если процесс обобщения и формулировки интересов направлен на имеющиеся интересы внутри групп, то от правильного выбора (селекции) интересов зависит способность влияния объединения на политическую систему. Последняя может реализовать лишь ограниченное число интересов, иначе она будет безнадежно перегружена.

Чрезвычайное разнообразие групп интересов вызывает необходимость в их классификации. Ученые по-разному классифицируют эти группы интересов. Одним из примеров такой типологии можно назвать классификацию немецкого ученого Ульриха фон Алемана. Основным критерием этой классификации является сфера деятельности.

1.         организованные интересы в экономической сфере

-     предпринимательские объединения и объединения самостоятельных категорий работников

-     профсоюзы

-     потребительские союзы

2.         организованные интересы в социальной сфере

-     объединения защиты социальных прав

-     объединения социальных достижений (например, благотворительные общественные союзы)

-     группы самопомощи (анонимных алкоголиков)

3.           организованные интересы в сфере досуга и отдыха

-     спортивные союзы и объединения

-     кружки для общения и реализации хобби

4.           организованные интересы в сфере религии, науки и культуры

-     церкви, секты

-     научные ассоциации

-     общеобразовательные кружки, клубы по искусству

5.           организованные интересы в общественно-политической сфере

-     духовные, этические, правозащитные объединения

-     общественно-политические объединения (экологические, разоруженческие и т. д.)

Следующей ступенью организации интересов являются группы давления Группа давления (от англ. pressure group) - это организация, созданная для защиты интересов и оказания давления на органы государственной власти с целью добиться от них принятия решений, соответствующих ее интересам. Определяя различие между группами давления и политическими партиями указывают на то, что первые преследуют цель осуществления власти, вторые ограничиваются оказанием влияния на власть, оставаясь при этом вне ее. В своей деятельности группы давления различаются:

-     по цели: группы, отстаивающие материальные интересы, и группы, поддерживающие прежде всего идеологические, моральные принципы;

-     по роду: частные группы – общественные;

-     по структуре: массовые (профсоюзы) – кадровые (с ограниченным числом членов)

Определение феномена группы давления включает в себя три элемента: существование организованной группы, защита интересов и осуществление давления на власть. Необходимо заметить, что главной образующей силой групп давления является элита, наиболее влиятельная часть общества. [1]

Определение лоббизма

Процесс представления интересов данных групп называется лоббизмом. Есть много определений этого термина. Вот некоторые из них:

Лоббизм – это особая система и практика организации отдельных групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти.[2]

Лоббизм – это деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством [3]

Лоббизм — это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления [4]

Лоббизм - это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т.п.; «лобби» называются также агенты этих контор и агентств [5]

Лоббизм – многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решение. Середину составляет отряд экспертов, консультантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, Специалисты по общественному мнению и т.д. [6]

Лоббизм (от англ. lobby кулуары, где депутаты парламента могли общаться с посторонними) - специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. (т. н. групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Прежде всего лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям, финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах и т. п. Лоббизм возник впервые в США, где лоббистская деятельность с 1946 регулируется федеральным законом [7]

Лоббирование — намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений [8]

На мой взгляд, наиболее четким определением этого явления является определение данное в законопроекте «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Оно точно определяет объект и субъект лоббирования, четко обозначает то, что может быть целью лоббирования: влияние на принятие решений.

Эволюция лоббизма.

Термин «лоббизм» происходит от английского слова “lobby” – коридор, крытая площадка для прогулок, кулуары. В 16 веке так называли место для прогулок в монастыре. Столетие спустя этим словом стали обозначать помещение для прогулок в английском парламенте. Свой политический оттенок это слово приобрело на 2 века позже причем в Америке. Лоббизм называют национальным спортом американцев, в этой стране самый развитый в мире институт лоббизма, поэтому кажется целесообразным рассмотреть эволюцию лоббизма именно в этом государстве. Лоббизм является частью политической жизни США со времени образования государства. Термин «лоббизм» стал употребляться в конце 1820-ых годов для определения групп интересов, которые пытались влиять на решения законодательной власти. Уже к 1830-ым годам лоббизм стал неоспоримым фактом политической жизни США. Особенно четко лоббизм, как вид политической деятельности, обозначился в 1860-ые годы, во время президентства Улиса Симпсона Гранта, который по вечерам в холле одного из отелей собирался со своей командой, где его министры и сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и пожелания, давали обещания их выполнить. К 1930-ым годам, как отмечал политолог П. Херинг, более 500[9] человек были задействованы в лоббистской деятельности. Большинство из них представляли интересы крупного бизнеса. В 1960-1970 годы была проведена реформа государственных органов США, в частности Конгресса. Конгресс стал более открытым для общественности, дал больше прав рядовым членам Парламента. В Конгрессе образовалось больше комитетов, которые контролировались большим количеством групп интересов. Эти изменения позволили группам интересов эффективнее влиять на политическую жизнь США. Они были вызваны многими причинами и не в последнюю очередь, активной деятельностью лоббистов. Существенным толчком к образованию сильных лоббистских организаций стала Вьетнамская война. Вопрос о войне расколол членов Конгресса на две противоборствующие группировки: на тех, которые выступали за войну и на тех, кто выступал против войны. Противостояние в Конгрессе между этими группировками началось с мобилизации антивоенных сил. Антивоенная борьба лобби позволила создать основу для дальнейшего вмешательства во внешнюю политику США лоббистов. Также эта борьба повлияла на всех участников этого процесса, в частности была произведена реформа законодательной власти, описанная выше. Все эти изменения привели к росту числа и степени влияния групп интересов на органы государственной власти.

В 1979 году была создана Американская Лига лоббистов. Важнейшей ее задачей является утверждение профессии лоббиста, как самостоятельной, обладающей собственным содержанием, сделать ее общепризнанной, поднять ее престиж в общественном мнении, пропагандировать ее роль и значение в процессе выработки и принятия решений органами государственной власти. Факт создания профессионального союза лоббистов – показатель того, что лоббизм к этому времени оформился, как политический институт.

Для развития лоббизма в США есть несколько предпосылок в самой политической системе США:

1)   Члены Конгресса независимы от президента в силу того, что между Конгрессом и правительством США не существует таких узаконенных связей, которые могли бы заставить конгрессмена изменить свою позицию, если она не соответствует позиции президента (например, в России таким типом связи можно считать право президента РФ в определенных случаях распускать Государственную Думу, президент США таким правом не обладает).

2)   Американская двухпартийная система, сложившаяся помимо воли «отцов-основателей» государства, не предполагает жесткой партийной дисциплины. По существу голосование в Конгрессе определяет не партийная принадлежность, а интересы конкретного конгрессмена. Члены Конгресса представляют прежде всего свой штат или округ, интересы которого в условиях современной рыночной экономики составляют интересы множества крупных и мелких групп, которые могут совпадать или не совпадать.

3)   Стоит отметить, что в США не существует государственного финансирования выборов, то есть конгрессмену, предполагающему остаться в Капитолии еще на один срок, приходится думать об источниках финансирования предвыборной кампании, которыми могут стать те группы, интересы которых конгрессмен продвигает во время своей деятельности в Вашингтоне. Ныне действующий закон о федеральных избирательных кампаниях разрешает корпорациям, профсоюзам и другим организациям создавать специальные независимые фонды для сбора добровольных взносов с целью их дальнейшего использования на финансирование кампаний. Эти фонды, получившие название «комитеты политического действия» (КПД), оказывают большое влияние на деятельность Конгресса. В общей сумме финансовых средств, поступающих в предвыборные фонды, доля КПД колеблется в пределах 30%. [10]

В Европе лоббизм развит в таких секторах экономики, как сельское хозяйство, горная промышленность и металлургия. До 1987 года лоббизм имел национальный характер, лоббистские усилия были направлены на лоббирование национальных государственных органов. В последние годы появились организации, как Европейская ассоциация потребителей, представляющие интересы всех европейцев. Если раньше лоббизм был направлен на Совет министров, то теперь объектом лоббирования является Европейский парламент. В 1970 году лоббистских организаций в Европе было около 300, к 1980 году это число увеличилось до 440. К середине 1980-ых годов таких организаций было уже около 659, а лоббистов уже около 6 000 человек. Однако настоящий взрыв европейского лоббизма случился после 1987 года. По различным оценкам, от 3 до 10 тысяч лоббистов работали в Брюсселе с 1987 по 2001 год. В 1996 году в Брюсселе в этом году работало:

-     европейских лоббистских организаций

-     320 представителей фирм

-     142 консультантов

-     160 адвокатов [11]

Есть несколько причин, по которым число лоббистских организаций в Евросоюзе по-видимому будет возрастать.

1)      европейское законодательство имеет приоритет над национальным законодательством государств – участников ЕС, следовательно у многих групп давления появляются причины лоббировать тот или иной законопроект на европейском уровне;

2)      динамичное развитие ЕС делает желаемым присоединение к нему, а особенно к институтам, которые принимают политические решения в ЕС;

3)      сложная структура ЕС позволяет работать лоббистам, как можно более эффективно

В СССР и России лоббизм действительно является умением «открывать лбом двери чиновников». Временем зарождения лоббизма в СССР считается середина XX века, однако уже в начале XX века интересы крупной буржуазии лоббировались в правительстве. Всего в стране в это время существовало около 150 предпринимательских объединений, в той или иной степени выполнявших представительные функции. Все их можно разбить на 4 группы:

1)      купеческие управы

2)       комитеты торговли и мануфактур

3)       биржевые общества и возглавлявшие их биржевые комитеты,

4)       отраслевые и территориальные объединения - съезды и совещательные конторы промышленников и торговцев и общества заводчиков и фабрикантов.

Купеческие управы, учреждения, носившие чисто сословный характер, выглядели в начале XX века атавизмом и не играли сколько-нибудь заметной роли в деле представительства торгово-промышленных интересов и в торгово-промышленной жизни в целом. Что касается Совета торговли и мануфактур, его московского отделения и провинциальных комитетов торговли и мануфактур, то и они с момента организации и на протяжении всей своей истории не отвечали требованиям, предъявляемым к представительным учреждениям. Основной недостаток центральных органов в Москве и Петербурге заключался в том, что их члены не выбирались из торгово-промышленной среды, но назначались министром финансов. Эти учреждения целиком зависели от правительства и по сути сами были полуправительственными органами, не пользовались поэтому влиянием и авторитетом в предпринимательской среде, и, самое главное, практически бездействовали. Провинциальные же комитеты не получили широкого распространения, поскольку их основание производилось по желанию местных городских или купеческих обществ, а участие в них не было обязательным. Финансирование же комитетов проводилось за счет городских общественных сумм или добровольных взносов купечества. Естественно, что на таких условиях комитеты торговли и мануфактур были основаны не во многих городах, да и некоторые из возникших так и остались на бумаге (всего к началу XX века в России было 15 комитетов). Кроме того, возникновение и состав комитетов торговли и мануфактур было зачастую довольно случайным. Так же как Совет торговли и мануфактур и его московское отделение, большинство провинциальных комитетов, за редким исключением, не занимались активной деятельностью и не имели никакого веса среди торговцев и промышленников. Самой многочисленной группой представительных организаций были биржевые общества и биржевые комитеты. А.А.Вольский в докладе на первом Съезде Союза торговых и промышленных предприятий в январе 1906 года говорил о существовании в России на 1905 год около 55 бирж. Л.Е.Шепелев приводит цифру 85. Точное количество определить весьма трудно, поскольку многие биржи в небольших городах существовали только на бумаге, имели место также случаи функционирования биржевых комитетов при отсутствии всякой биржевой деятельности, - то есть такой комитет изначально организовывался только для представительства интересов местного купечества. Подобная практика, видимо, была достаточно распространена, поскольку отдел торговли министерства финансов счел нужным в объяснительной записке к проекту Положения о выборных учреждениях торгово-промышленного класса и о биржевом устройстве специально оговорить подобный случай. Так или иначе число биржевых комитетов было довольно значительным, а их представительная деятельность достаточно активной. Вообще говоря, сферой их компетенции являлось заведование биржевой торговлей, однако ввиду отсутствия в России нормального порайонного представительства торгово-промышленных интересов, биржевые комитеты на практике стали осуществлять функции совещательных учреждений, выполняя роль, для которой собственно создавались комитеты торговли и мануфактур. В 1903 году на Совещании о нуждах торгово-промышленного класса и биржевой реформе констатировалось, что "из числа общественных торгово-промышленных организаций биржевые установления оказались наиболее жизненными и наиболее приближающимися к типу представительных выборных учреждений". Главным достоинством биржевых обществ как представительных учреждений было то, что в них в большей степени, чем в любых других организациях уравновешивались и согласовывались интересы торговли и промышленности и их различных отраслей.[12]

Основные группы давления образовались в СССР уже к 50-60-ым г.г. XX века. В основном это территориальные и отраслевые лобби, оформившиеся на базе крупных монополий - ВПК, машиностроительного комплекса и металлургии, с 60-ых годов – нефтегазовой, с 70-ых годов – атомной энергетики. Каналами лоббирования интересов были министерства, комитеты КПСС. Существовавшие способы лоббирования вряд ли можно назвать легитимными и гласными. Государственная политика проводилась в интересах отраслевых каналов, ряд которых во многом был неподконтролен даже Политбюро. К 70-ым годам отраслевые группировки окончательно оформились. Перестройка изменила политическую систему российского общества, а вместе с тем и систему лоббирования. Коренные изменения в политической системе государства дали много возможностей для различных групп для представления своих интересов в органах государственной власти. Также у многих людей, раньше имевших довольно высокий социальный статус, но не имевших доступа к власти, появилась возможность получить власть. Ярким примером этого явления можно считать директорский корпус. При СССР директор завода вряд ли мог стать руководящим членом КПСС, в сегодняшней России бывшие директора зачастую стали политиками регионального уровня. В связи с провозглашением свободы слова СМИ стали играть значительную роль в политическом процессе России. Например, НТВ в президентской предвыборной кампании 1996 года оказало значительную поддержку Б.Н. Ельцину, а ОРТ во время парламентской кампании 1999 года явно лоббировало интересы сил, направленных на снижение уровня популярности политического движения «Отечество – Вся Россия», а также их лидеров – Ю.М. Лужкова и Е.М. Примакова.

Очень важным и заметным субъектом политической жизни страны стал так называемый «новый бизнес», который по мере своего развития и вхождения в мировую экономическую систему, все время расширяет сферу своих интересов. Экономическая деятельность, как никакая другая, нуждается в представлении своих интересов в органах государственной власти: предприятиям необходимы многочисленные льготы, понижение стоимости пошлин и так далее. На данный момент в России лоббисты, как правило, преследуют экономические цели, представляют интересы бизнеса.

Функции лоббизма

«Отрицательные» стороны лоббизма очевидны: то, что может быть выгодно одной социальной группе, может быть не выгодно всему обществу. Совсем необязательно, что лоббист будет представлять интересы большей части общества. Следует учесть, что группы давления - это по большей части элитные группы, для которых характерны свои интересы, отличные от большинства населения. Однако большинство специалистов утверждает, что лоббизм – абсолютно легитимный и нужный институт в гражданском обществе. Вот основные функции лоббизма:

-     посредничество между обществом и государством

Лоббисты представляют интересы общества перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет интересы крупной промышленности, то добившись инвестиций, он обеспечит работников предприятия зарплатой.

-     замещение представительства

Лоббисты в некоторых случаях представляют интересы части общества, замещая при этом официальных представителей (чиновников, депутатов законодательных органов власти) народа.

-     упорядочивание плюрализма общественного мнения

Многие партии имеют похожие программы, которые не совпадают в определенных позициях (например, в современной России это Яблоко и СПС, Единство и Отечество), лоббисты упорядочивают резкость мнений, реализуя интересы, а не отстаивая позиции партий.

-     информационная функция

Такой канал лоббирования как СМИ выполняет функцию информирования широкой публики о каких-то событиях, фактах из жизни политиков и т.д. Возможно, это не самый легитимный способ лоббирования, ведь каждый журналист может иметь собственное мнение о события, которое может не быть объективным.

-     постановка актуальных вопросов

Лоббисты, добиваясь своих целей, ставят актуальные вопросы перед общественностью и органами государственной власти. Например, когда в США получили широкое распространение видеокассеты именно лоббисты подняли вопрос перед законодательной властью о проблеме незаконного копирования кассет.

Есть интересное исследование Института социологии Российской академии наук, в ходе которого были опрошены представители современного среднего российского бизнеса. На вопрос в чем, по мнению респондентов, заключается деятельность лоббистских организаций были получены следующие ответы:

-     защита от коррупции в государственных органах власти – 57 %

-     поддержка в борьбе с бюрократизмом – 54%

-     помощь в получении достоверной информации о рыночной конъюнктуре и политических прогнозов - 47 % [13]

Этапы лоббистской деятельности

Можно выделить несколько стадий лоббистской деятельности :