Типы политических систем

N11, 2000

N8, март-апрель 2000: Аналитические исследования в исторической науке: Почему Хрущев потерял власть:
Реформы государственного и партийного аппарата

N10, 2000

N9, 2000

N8, 2000

N7, 2000

N6, 1999

N5, 1999

N4, 1999

N3, 1999

N2, 1999

N1, 1999

Рубрики

О журнале

Все время деятельности Хрущева на посту первого секретаря ЦК ВКП(б) стало периодом постоянных реформ в управлении страной. Сверхцентрализованная, милитаризированная экономика страны сталинского времени породила соответствующую управленческую систему. Эта система включала в себя, в частности, весьма развлетвленную систему отраслевых министерств, ключевого звена командно-административной системы страны. Министерства непосредственно или через подчиненные им главные управления управляли своими промышленными предприятиями, доводили до них цифры государственного плана, устанавливали для них многочисленные показатели - количество работающих, нормы повышения производительности труда, и многие другие. Министерства определяли, кто должен быть поставщиком сырья для предприятий, и куда должна была поступать продукция предприятий²⁵³. Дробная структура органов исполнительной власти - министерств - в принципе предполагала, что каждая отрасль хозяйства, промышленности, управления предполагала наличие своего "штаба отрасли", как нередко именовали министерства. В послевоенное время в стране функционировало около 50 министерств (См. табл)²⁵⁴

Годы

Количество министерств

Союзно-
республиканских

Первый удар был нанесен этой системе после смерти Сталина. Уже 15 марта 1953 г. произошло резкое сокращение числа министерств. Оно затронуло главным образом связанные между собой отрасли оборонной промышленности и машиностроения. В министерство машиностроения СССР вошли министерства автомобильной и тракторной промышленности, машиностроения и приборостроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения. В другое сохранившееся министерство - транспортного и тяжелого машиностроения - вошли министерство тяжелого машиностроения, транспортного машиностроения, строительного и дорожного машиностроения, судостроительной промышленности. Новое министерство оборонной промышленности включило в себя два из нескольких оборонных министерств - вооружения и авиационной промышленности²⁵⁵.

Позже, во время июльского 1953 г. Пленума ответственность за резкое сокращение числа министерств возлагалась на Берию. В этом видели проявления его преступных замыслов²⁵⁶. Нетрудно понять, что резкое сокращение числа министерств вызывало недовольство столичной бюрократии. В 1954 г. прежняя, сталинских времен, система министерств была почти полностью восстановлена.

В конце 1956 г. , на декабрьском пленуме ЦК КПСС обсуждалась проблема: как укрепить централизованное планирование промышленности, централизованный контроль над ней и. Этот курс в руководстве КПСС связывается с деятельностью члена президиума ЦК КПСС, первого заместителя председателя Совмина СССР М. Г. Первухина. Однако к декабрю 1956 г. стало ясно, что составленный под руководством Первухина амбициозный пятилетний план, принятый ХХ съездом КПСС, оказался нереалистичным²⁵⁷.

В начале следующего 1957 г. Н. С. Хрущев направил в Президиум ЦК КПСС записку "Об улучшении руководства промышленностью и строительством". Была создана комиссия, куда вошли члены Президиума, секретари ЦК, секретари обкомов партии, министры. Предложения Хрущева были вынесены на февральский(1957 г. ) пленум ЦК. Предложения были в высшей степени радикальными. Они меняли весь прежний порядок управления промышленностью.

"В соответствии с задачами дальнейшего развития народного хозяйства . . . , - сообщалось в тезисах доклада Хрущева на пленуме, - необходимо перенести центр тяжести оперативного руководства промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам. В этих целях . . . следует перейти от прежних . . . форм управления через отраслевые министерства и ведомства к новым формам управления по территориальному принципу. Формой такого управления может быть, например, советы народного хозяйства (совнархозы)"²⁵⁸.

За обычной для Хрущева любовью к политической археологии, где крайней точкой отсчета были первые годы Советской власти (совнархозы создавались в конце 1917-начале 1918 г. и существовали в 20-е гг. ) скрывался переход от вертикального планирования - от директивных указаний партии - постановлений Совмина СССР - приказов министерств - к промышленным предприятиям - к устранению промышленных министерств.

Предложения пленума, как водится, были утверждены в форме закона "О дальнейшем совершенствовании организации промышленности и строительства" от 10 мая 1957 г. Верховным Советом СССР²⁵⁹. О ДАЛЬНЕЙШЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОРГАНИЗАЦИИ

УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ И СТРОИТЕЛЬСТВОМ

(Закон СССР)

[Из в л е ч е н и е]

С т а т ь я 2. Установить, что управление промышленностью и строительством должно осуществляться по территориальному принципу на основе экономических административных районов. Экономические административные районы образуются Верховными Советами союзных республик.

С т а т ь я 3. Для управления промышленностью и строительством в каждом экономическом административном районе образуется совет народного хозяйства.

С т а т ь я 4. Совет народного хозяйства экономического административного района образуется Советом Министров союзной рес- f: публики в составе: председателя Совета народного хозяйства, заместителей председателя и членов Совета народного хозяйства.

Установить, что председатели советов народного хозяйства по представлению Председателя Совета Министров союзной республики Верховному Совету союзной республики могут назначаться министрами и входить в состав Совета Министров союзной республики.

С т а т ь я 5. Совет народного хозяйства экономического административного района во всей своей деятельности подчиняется непосредственно Совету Министров союзной республики.

Совет Министров СССР осуществляет руководство советами народного хозяйства через советы Министров союзных республик.

С т а т ь я 6. При Совете народного хоэяйства экономического административного района на правах совещательного органа действует Технико-экономический совет.

С т а т ь я 7. Структура Совета народного хозяйства экономического административного района утверждается Советом Министров союзной республики.

327

на то, чтобы положить конец гонке вооружений и как можно скорее приступить к осуществлению разоружения. Более того, Советское государство подкрепляло эту инициативу принятием практическик мер, осуществляя эти меры в одностороннем порядке. Советский Союз ликвидировал свои военные базы на территории других государств, значительно сократил численность своих Вооруженных Сил и свои военные расходы, вновь прекратил испытания атомного и водородного оружия и принял решение не возобновлять их, если западные державы не возобновят испытаний ядерного оружия. Желая внести новый вклад в дело обеспечения мира и создания ! наиболее благоприятных условий для достижения соглашения о всеобщем и полном разоружении.

Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик п о с т а н о в л я е т:

С т а т ь я 1. Провести новое крупное сокращение Вооруженных Сил СССР, а именно на 1.200.000 человек.

С т а т ь я 2. В связи с этим расформировать соответствующес количество частей, соединений, военных училищ Советской Армии и Военно-Морского Флота, соответственно сократив вооружения, а также уменьшить расходы Советского Союза на военные нужды по Государственному бюджету СССР.

С т а т ь я 3. Поручить Совету Министров СССР:

а) принять необходимые меры к проведению в жизнь статей 1 и 2 настоящего Закона, определить конкретные сроки производимого сокращения Вооруженных Сил СССР и обеспецить увольняемый из армии и флота личный состав Вооруженных Сил работой в народном хозяйстве;

б) держать на должном уровне обороноспособность страны, сохраняя необходимые Вооруженные Силы СССР и вооружение до тех пор, пока не будет достигнуто международное соглашение о всеобщем и полном разоружении.

Принимая настоящий Закон, Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик выражает надежду, что новое сокращение Вооруженных Сил СССР явится побудительным примером для других государств, особенно располагающих наибольшей военной мощью. Тем самым было бы облечено достижение соглашения о всеобщем и полном разоружении.

Ведомости Верховного Совета СССР, 19бО, N 3, cт. 26.

Ключевым звеном становились советы народного хозяйства экономических административных районов. Совнархоз - это, прежде всего территория, объединенная единством управления экономикой. Границы этой территории в Российской Федерации совпадали с автономными республиками, краями и областями. В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине - 11, в Казахстане - 9, Узбекистане - 4, по одному - во всех других союзных республиках. Во-вторых - совнархоз - это коллегиальный орган управления, руководивший комплексным развитием промышленности, которому подчинялись промышленные и строительные предприятия, хозяйственные учреждения, расположенные на этой территории. В структуре этого учреждения, кроме самого совета народного хозяйства руководящего органа были еще производственно-отраслевые управления, создаваемые по отдельным отраслям промышленности, так и функциональные отделы - транспорта, финансовый и некоторые другие²⁶⁰.

Централизованное управление было сохранено только для наиболее наукоемких и важных отраслей военной промышленности.

Экономические последствия создания совнархозов уже в первые годы были положительными. Уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории.

Сложнее и противоречивее оказались социальные последствия организации совнархозов. Конечно, эти реформы вызвали негодование столичной бюрократии. Рушилась складывавшаяся десятилетиями управленческая вертикаль наркоматов-министерств, а вместе с ней - и рабочие места министерской номенклатуры. Перспектива покинуть Москву, чтобы работать в совнархозах была и нежелательной, и не слишком реальной - там были свои кандидаты на руководящие органы.

С другой стороны, местные партийные, хозяйственные элиты видели в ликвидации министерств расширение своих собственных возможностей. В выигрыше оказывались производственники. Непосредственно в руководство совета народного хозяйства входили председатель совнархоза, его заместители и начальники управленией и отделов совнархоза. В апреле 1960 г. Совмин СССР принял постановление, по которому в состав руководства совнархозов входили также директора крупнейших предприятий и строек. Заметим - здесь не было представлено места партийному начальству обкомов партии. Конечно, связи между совнархозами и обкомами существовали, но они нормативно не предусматривались.

Возникала ситуация, когда хозяйственники оказывались относительно самостоятельными по отношению к обкомам.

Лично для Хрущева, казалось, это не имело принципиального значения. В борьбе со своими старыми оппонентами - сначала с Маленковым, до начала 1955 г. , а затем против Булганина, занимавшими поочередно пост Председателя Совета Министров, Хрущев решил сам занять эту должность. В феврале 1958 г. Булганин был снят, а Хрущев соединил высшую власть в партии с властью государственной, сам стал председателем Совета Министров СССР. Это создавало дополнительные возможности непосредственного управления государственным аппаратом, но, с другой стороны, рождало законные опасения партийного аппарата в ненадежности Хрущева как своего представителя и защитника, лишало его ореола борца за интересы высшей партноменклатуры, который он получил в ходе работы июньского (1957 г. ) пленума ЦК КПСС.

Подножкой для партноменклатуры был новый устав ЦК КПСС, принятый в октябре 1961 г. на ХХП съезде КПСС. Он предусматривал необходимость систематического обновления партийных органов от Президиума ЦК КПСС до первичной организации. Низшее звено выборных органов партии - до райкома включительно - на каждых выборах должно было обновляться наполовину, на республиканской и областном уровне - на одну треть, состав ЦК КПСС и Президиума ЦК должен был обновляться на одну четверть. Ограничивались и возможности для конкретного человека несколько раз быть избранным в один и тот же партийный орган. Эти решения сами по себе создавали угрозу стабильности партаппарата.

В ноябре 1962 г. состоялся пленум ЦК КПСС, на котором были приняты два важнейших решения. Одно из них - о создании системы партийно-государственного контроля - будет рассмотрено нами ниже. Другое же - "О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством" - означала разделение партийных организаций по производственному принципу. Партийные организации - от областных и ниже - делились на промышленные и сельские. Таким образом на территории одной области или края оказывались два обкома. А так, как партийная система управления была своего рода образцом для советской власти, то и вместо единых Советов и их испокомов создавались сельские и промышленные Советы и исполкомы. Удар был нанесен и по самой массовой группе партработников - секретарей сельских райкомов КПСС. Согласно этим решениям, были ликвидированы сельские райкомы партии , а управление сельским хозяйством передавалось территориальным производственным управлениям, охватывавшим несколько районов.

Изменения коснулись и других общественных и государственных организаций - комсомола, профсоюзов, милиции. Как вспоминал В. Е. Семичастный, руководивший в это время госбезопасностью, Хрущев хотел разделить на промышленные и сельские даже управления КГБ. "А как мне делить шпионов на сельских и городских?" - отбивался Семичастный. Изменить мнение Хрущева он смог, по его словам, лишь доказав, что раздел КГБ "по производственному принципу" приведет к резкому увеличению офицерского и генеральского состава в КГБ. "Хрущев, вспоминал Семичастный, - очень плохо относился к воинским званиям в КГБ, часто любил повторять: "Надо вас распогонить, разлампасить"²⁶¹.

Изменения коснулись и совнархозов. Несколько изменены были их функции. Так, вне их ведения оказывалась строительная отрасль, их управленческие права сейчас распространялись по-преимуществу на промышленную сферу. Количество совнархозов было резко сокращено и доведено до 47. На этот раз их границы охватывали несколько областей. Не трудно понять, что это дополнительно ослабляло позиции обкомов партии, тех промышленных обкомов, которые создавались по решению ноябрьского (1962 г) пленума. Промышленные обкомы оказывались в фактическом подчинении не только ЦК, но и местных совнархозов.

Это решение внесло полную сумятицу в деятельность местного аппарата власти, стало кошмаром для партийно-советских чиновников²⁶². Следом за партийными и советскими органами стали делиться на сельские и промышленные организации профсоюзов, комсомола. Управленческий аппарат резко увеличился. Так, в районном городке Гусь-Хрустальном Владимирской области одновременно действовали горком партии, партком производственного колхозно-совхозного управления, промышленно-производственный партком, горисполком, сельский райисполком.

Все эти меры вызывали раздражение, воспринимались как очевидная административная блажь. Однако в этих решениях был свой смысл. Выделение сельских и промышленных ветвей в партийном руководстве на местах было по-своему логичным продолжением сращивания партийного и государственного аппаратов. То, что появлялись именно сельские партийные органы, создавало привычную иллюзию возможности решить проблемы сельского хозяйства (к этому времени особенно остро осознаваемые) путем резкого усиления партийного руководства.

Считаем необходимым отметить, что такое ослабление местного партийно-советского руководства объективно усиливало позиции хозяйственников, так как совнархозы оставались единственными региональными органами управления. Однако влияние собственно хозяйственников было несопоставимо с партийным аппаратом. Номенклатурная система поставила их в полную зависимость от партийных органов. Привычная угроза партийных секретарей всех уровней "не я тебя на эту работу назначал, но снять всегда смогу" - была вполне реальной. Тем более, что и назначали-то на сколько-нибудь ответственные хозяйственные должности только с согласия партийных органов. Поэтому решения ноябрьского (1962 г. ) не создали Хрущеву новых союзников и добавили многих новых противников в среде влиятельных секретарей обкомов - самой многочисленной части пленумов ЦК.

Не могли не вызывать тревогу у партноменклатуры изменения в Уставе КПСС, принятые на ХХП съезде КПСС. В новом Уставе был проведен курс на сменяемость состава выборных партийных органов - от первичной партийной организации до Президиума ЦК КПСС. На уровне от первичной парторганизации до районного комитета КПСС должны были переизбираться половина членов выборных органов, от областного до республиканского комитетов - до трети, в ЦК и его Президиуме - четвертая часть. При всех дополнениях, уточнениях и разъяснениях, сохранявших возможности влиять на итоги выборов, принцип сменяемости и обновления партийных кадров нависал дамокловым мечем над головами партноменклатуры.

Примечания

253.Попов Г. Х. (УТОЧНИТЬ НАЗВАНИЕ ЕГО СТАТЬИ В "НАУКЕ И ЖИЗНИ" О КОМАНДНО-АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЕ)

254.Цикулин В. А. История государственных учреждений СССР. 1936-1965 гг. М. , 1966, с. 52

255.Там же, с. 80

256.ПРОВЕРИТЬ ПО ТЕКСТУ ПЛЕНУМА ПРОТИВ БЕРИИ

257.Шапиро Л. Коммунистическая партия Советского Союза. Лондон, 1990, с. 771

258.О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Постановление пленума ЦК КПСС по докладу тов. Н. С. Хрущева, принятое 14 февраля 1957 г. М. , 1957, с. 4

259.Закон "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. М. , 1957

260.Цикулин В. А. История государственных учреждений СССР, с. 53-55

261.Хрущевские времена. Запись Н. А. Барсукова // Неизвестная Россия, Вып. 1. М. , 1992, с. 273

262.Коммунист, 1964, N 16, передовая; Правда, 17 ноября 1964

© МИЖ 1998-1999. © Махаон 1998-1999, разработка и поддержка