Порядок принятия, изменения, пересмотра и отмены К.-й в зарубежных странах

14. Порядок принятия, изменения, пересмотра и отмены К.-й в зарубежных странах.

Принятие К. Одним из наиболее демокр. спосо­бов принятия К. считается принятие ее специально избран­ным для этой цели учредит. собранием - vs парлам. - однопалатный, и после принятия К. он нередко распускается, уступая место парлам., избранному на основе новой К. К. нередко принимаются путем референдума - общего­с. голосования избирателей. Рефер. – демокр. институт, но на нем избиратель может лишь ответить «да» или «нет» на вопрос, одобряет ли он К. В некоторых странах К. были приняты воен­ными властями, провозгласившими переход таким путем к гражданско­му правлению. Октроирование К.-й: они даровались «хорошим» монархом своему «вер­ному народу». Изменение к.. Лучшим средством, способным обеспе­чить необходимую стабильность К.-ых норм, считается более сложный порядок внесения изменений в К. по сравне­нию с обычным законом. Созыва учред. собрания для внесения поправок в текст уже действующей К. обычно не требуется, но например в Болгарии, для изменения «укреплен­ных» статей К. это необходимо. Поправки вносятся по решению парлам. или на основании итогов рефер., принятие решений связано со спец. требованиями. Прежде всего само предложение о внесении поправок требует соблюдения определен­ных условий. Если проект обычного закона в ряде стран может внести один член парламента, то проект об изменении К. вносится только главой гос., правительством, определенной группой депу­татов (в Турции — 1/3 всего состава парламента). В США поправку к К. может внести и 1 депутат, и за 200 лет - предло­жено более 10 тыс., принято 27. Поправки к К. штатов в США м/б внесены и в порядке народной инициативы. Как правило, поправка должна быть принята не простым, а квалифи­цированным большинством в каждой палате парламента (2/3 Австрии, Италии). Такое решение не всегда является окончательным. Нередко запрещается изменение К. в период чрезвыч. положения (Испании), иногда - в течение опред. срока после ее принятия (Бразилии - 5 лет). При военных переворотах нередко используется чрезвычайный поря­док изменения и отмены К.: военные советы отменяют или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, а порой и весь текст.

15. Основные черты формы, структуры и содержания современных к.

Фактическая К. - это реально существующие основы общественно-полит. строя, действительное положение личности в той или иной стране. К. юр. - это документ, основной закон/несколько осн. зак. имеющий высшую юр. силу, принимаемый и изменяемый особом порядке, регулирующий в большем или меньшем объеме основы социально-экон. строя, полит. системы, правового статуса личности, духовной жизни общества, т.е. имеющий особый объект. Структура К. Юр. К. может пред­ставлять собой один документ (консолидированная/кодифициро­ванная, К.). Таково большинство К. стран мира (Китая 1982). Иногда поправки к К. в ее текст не вносятся, а прилагаются к ней в определенной нумерации (в США). Законодательный акт, составляющий консолидиро­ванную К., чаще всего так и называется: «К.». Иногда применяется другая терминология: «политич. К.» (Колумбия). В ряде стран К. представляет собой совокупность законов, принятых в разное время (неконсолидированная/некодифициро­ванная, К.). Название обычно дается в со­ответствии с предметом регулирования: «Форма правления». В отдельных странах К. включает К. и некоторые другие основополагающие документы. Так, во Франции это К. 1958 г., преамбула отмененной К. 1946 г. и Декларация прав человека и гражданина 1789 г. В редких случаях под К. понимается совокупность зако­нов, судебных прецедентов и неписаных К.-ых обычаев (Ве­ликобритания). Законы, считающиеся частью такой К. (Великобритании их более 300), принимаются не в осо­бом порядке (квалифицированным большинством), а обычным способом.

62

Президент может занимать различное положение в системе государ­ственной власти: быть только главой государства (Германия), одновре­менно главой государства и исполнительной власти (Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра (Еги­пет, Франция). Президент избирается на определенный срок: Для избрания на должность президента обычно выдвигаются следую­щие условия: гражданство данного государства, наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенного возраста (обычно 35 лет, но в Никарагуа — 25. Иногда устанавливается и предельный возраст (напри­мер, в Намибии — не старше 65 лет). Многие конституции устанавлива­ют для кандидата определенный срок проживания в данной стране .Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей. Существуют различные способы избрания президента:

1. Голосование в парламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, Турция, Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квалифици­рованное или абсолютное большинство голосов, но при множественнос­ти кандидатов такой результат достигается редко, голоса распределяют­ся между разными кандидатами. В последующих турах требования сни­жаются, однако из-за партийной раздробленности обычно проводится много туров 2. Голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандида­тов, выдвинутых партиями (Аргентина, США, до 90-х годов Финляндия). При этом способе результаты выборов (имя будущего президента) стано­вятся известны до голосования выборщиков, как только подсчитана их партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеет за собой большинство выборщиков. 3. Избрание президента специальной избирательной коллегией, о которой говорилось выше (Федеральное собрание в Германии, состоя­щее из членов нижней палаты и такого же числа представителей земель, коллегия, состоящая из членов обеих палат парламента и делегатов об­ластных советов в Италии, коллегия из избранных членов обеих палат парламента в Индии и законодательных собраний штатов). 4. Избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция и др.). Переизбрание президента на следующий срок во многих странах ничем не ограничивается (Египет, Франция, Сирия и др. Полномочия президента часто сформулированы однотипно в прези­дентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления. Президент обладает следующими полномочиями:1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве он назначает дипломатических представителей, при нем аккредитуются зарубежные послы, он назначает своих предста­вителей в субъекты федерации некоторых федеративных государств. Как должностное лицо, обязан­ное сохранять единство государства, он выступает с инициативой согла­сительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, между палатами парламента и т.д. Президент обеспечивает согласование функций и взаимодействие органов государ­ственной власти. 2. Полномочия в отношении парламента и осуществления им за­конодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент, созывает парламент на сессии, может досрочно рас­пустить парламент с назначением новых выборов, подписывает (санкци­онирует) законы и обладает правом вето (отказа в подписи), публикует их. Президент всегда имеет право только отлагательного вето 3. Полномочия по формированию других высших органов государ­ства. Президент назначает правительство самостоятельно или по пред­ложению лидера партии большинства (коалиции партий) в парламенте. В некоторых странах он назначает премьер-министра или ми­нистров (США) с согласия парламента. Президент назначает многих высших, а иногда и не только высших, должностных лиц, например судей.4. В сфере нормотворческой деятельности президент издает нор­мативные акты (указы, декреты, декрет-законы), отменяет акты органов исполнительной власти. Акты президента, имеющие силу закона, обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и с принятием соответ­ствующего закона они утрачивают силу. Такие акты издаются также в качестве временных мер, на основе делегирования соответствующих полномочий парламентом, в этом случае они подлежат контролю послед­него 5. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Пре­зидент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (на определенный срок и под контролем парламента), вводить президентское правление в субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию (вмешательство).6. Полномочия по распоряжению вооруженными силами. По кон­ституции президент является главнокомандующим со всеми вытекающи­ми отсюда последствиями. Он назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган — совет безопасности.7. Как высшее должностное лицо президент назначает государст­венных служащих определенных рангов.

8. Полномочия в сфере правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование он награждает орденами, медалями, присваивает почетные звания и т.д Президент является гарантом конституции, прав и свобод граждан Он принимает меры по охране государства.

69

Как правило, правительство — это коллегиальный орган исполни­тельной власти, обладающий общей компетенцией осуществляющий ру­ководство государственным управлением. Он возглавляет администра­тивную, т.е. исполнительно-распорядительную, деятельность в стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела. Виды правительства (с точки зрения партийного состава). В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50 % плюс один голос в однопалатном парламенте или его нижней палате) создается однопартийное правительство. Такая ситуа­ция характерна для стран с двухпартийной системой (Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией (напри­мер, в Индии, Японии так было довольно долго). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных событий в однопартийное прави­тельство включаются представители других партий («частично разделен­ная ответственность»). В президентских республиках также создается однопартийное прави­тельство. Глава государства назначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов. Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствии с политикой президента. В полупрезидентских республиках состав правительства в опреде­ленной мере может быть связан с составом парламента. Однопартийные правительства всегда создаются в странах тотали­тарного социализма, где действует одна партия, но там, где имеются другие партии, их представители обычно включаются в состав совета министров, что не изменяет, по существу, его характера: министры-ком­мунисты всегда составляют в нем абсолютное большинство. Представи­телям других партий обычно отдаются два — четыре министерских поста, к тому же не очень весомых. Однопартийные правительства созда­ются в тех странах, где конституция или закон разрешают одну партию. Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предвари­тельного соглашения между лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемое большинством парла­ментариев. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства в постсоциалистической полупрезидентской республике, где министров выбирает президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадле­жащих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за разног­ласий в коалиции. В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть обра­зовано коалиционное правительство особого рода — правительство национального единства с широким представительством разных пар­тий, принимающих на себя ответственность за руководство государст­вом. Такие партии и общественные движения часто объединяются на основе совпадения первоочередных целей, например борьба против ино­земных захватчиков, но расходятся в понимании дальнейших путей раз­вития государства. Поэтому в правительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуют внутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри него нередко начинает­ся настоящая борьба. В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Одна из партий формирует правительство, а несколько (или одна-две) малочислен­ных партий, не входя по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосова­нием при вотуме доверия и делают это.

Если в парламентарной республике или парламентарной монархии не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создает­ся служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Такое правительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы в услови­ях правительственного кризиса и отставки правительства организовать такие выборы. (Болгария в феврале 1997 г.). Беспартийные правитель­ства существуют также всегда в странах, где все политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию пар­тий. В настоящее время беспартийные правительства, состоящие пре­имущественно из родственников монарха, действуют в Саудовской Ара­вии, Бутане, Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ (в ОАЭ правительство создает коллегия эмиров).

В результате военных и революционных переворотов нередко созда­ется временное правительство. Оно образуется внепарламентским способом и не на основе конституционных норм. Временное правительство по составу своих членов может быть партийным и беспартийным Нередко оно не называется временным, но на деле является таковым.

71

Полномочия правительства.

Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительст­ва (руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, раз работка и осуществление планов экономического и социального развития страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современны» постсоциалистические конституции следуют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства. Лишь в единичных конституциях содержатся указания на вопросы которые правительство должно решать коллегиально (например, конституция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.). Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства.

На практике вопросы, вводящие в компетенцию правительства, часто решают его президиум (бюро), комитеты в правительстве, премьер-ми­нистр. В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла: ныне он уже не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства. Да и голо­сование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово принадлежит премьер-министру. От него же зависят и министры. Так, в некоторых парламентарных государствах, как уже говорилось, парламент избирает (назначает) только премьер-министра, а министров премьер назначает и увольняет сам. Правительство издает подзаконные акты — нормативные и ненорма­тивные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). Они занимают более низкое место по сравнению с актами главы государства. В полупре­зидентских республиках, в парламентарных монархиях и республиках правительства (в ряде стран — только министры, а не коллегия прави­тельства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либо только как акты, оформляемые по указанию правительства в виде декрет-законов президента, приказов монарха в совете. В президентских респуб­ликах, даже если в них имеется совет министров, нормативные акты правительства издаются как акты главы государства. Как уже отмеча­лось, при различных формах правления правительство может также из­давать, при соблюдении определенных условий, временные акты, имею­щие силу закона.

73

Понятие и значение конституционного контроля. Юридическое верховенство конституции предполагает контроль за ее соблюдением. Существуют специализированные и неспециализированные органы, ко­торые обязаны не допускать применения законов и других актов, проти­воречащих конституции, а в некоторых странах — воспрепятствовать и? изданию. Специализированный конституционный контроль (надзор) — важнейший способ защиты конституции юридическими средствами. На­ряду с ним есть и другие: прокурорский надзор за законностью, роль президента как гаранта конституции, деятельность уполномоченных парламента (омбудсманов и др.). Вместе с тем возможны непосредствен­ные, неюридические способы защиты конституции. Например, народ в целом и каждый гражданин в соответствии с конституциями Ганы, Гер­мании, Словакии вправе воспрепятствовать посягательствам на демократический конституционный строй. Существует ответственность должностных лиц за нарушение конституции (рассматриваемые ниже импичмент, предание высших должностных лиц особому суду), возможны репрессивные меры с целью пресечения нарушений конституции (запрещение по суду деятельности политических партий, подрывающих конституционный строй, введение чрезвычайного положения). Особую роль игра ет конституционный контроль — судебный, специальных органов, a i некоторых странах (Франция) — контроль со стороны административных судов (особенно их высшего органа).

В ходе конституционного контроля (его органы и процедуры рассматриваются ниже) осуществляется не только защита конституционны: норм, но и их развитие в соответствии с изменяющейся обстановкой Наиболее яркий пример этого — США, где действующая сегодня конституция 1787 г. была принята в совершенно иных социально-экономичес­ких и политических условиях. Почти за два столетия существования конституционного надзора (с 1803 г.) суды, и прежде всего Верховный суд США, своими толкованиями создали практически новую, «живую» конституцию. Новые нормы конституционного права создаются органа­ми конституционного надзора и в других странах (Индия, Италия, Кана­да, Франция и т.д.).

С другой стороны, конституционный контроль не всегда оберегает конституцию от нарушающего ее законодательства. Особенно это отно­сится к странам, где осуществляется только последующий надзор: некон­ституционные нормативные акты (особенно акты органов исполнитель­ной власти, в частности принимаемые в порядке делегированного законодательства) действуют иногда десятилетиями, прежде чем возникает вопрос об их конституционности.

Наконец, в практике самих органов конституционного контроля бы­вают случаи, когда в принятых ими решениях неверно истолковываются положения конституций. Косвенно об этом свидетельствуют особые мне­ния членов конституционных судов, довольно частое принятие решений при минимальном перевесе голосов.

Тем не менее институт конституционного контроля (надзора) — важ­нейший демократический институт. Его правильное функционирование обеспечивает соблюдение основного закона, в котором выражается соот­ношение социальных сил в обществе и который призван поддерживать необходимую стабильность. Среди органов, осуществляющих конститу­ционный контроль, есть учреждения и должностные лица, которые зани­маются этим наряду с выполнением других обязанностей, а есть и специ­ально созданные для этой цели органы конституционного контроля.

75

Органы конституционного контроля. В социалистических стра­нах функции конституционного контроля (надзора), особенно за консти­туционностью принимаемых законов, были возложены на сам парла­мент, а также на его постоянно действующий орган (президиум высшего представительного органа, государственный совет и др.). Иногда для этой цели при парламенте создавался специальный орган, включавший наряду с депутатами- несколько специалистов по конституционному праву. В настоящее время в социалистических странах нет специальных органов конституционного контроля. Считается, что их не должно быть, так как наличие таких органов нарушало бы верховенство парламента. Институ­та конституционного контроля нет и в Великобритании, где впервые была сформулирована концепция верховенства парламента.

В ряде стран некоторые функции конституционного контроля выпол­няет президент, который в соответствии с основным законом является гарантом конституции (Франция и др.). Практически это выражается, в частности, в том, что президент после принятия закона парламентом и до его промульгации (подписи президента, удостоверяющей закон и обязы­вающей исполнять его) вправе обратиться в специальный орган консти­туционного контроля с вопросом о конституционности данного акта.Особое значение имеет судебный и квазисудебный конституционный контроль. В большинстве стран англосаксонской системы права (Австра­лия, Индия, Канада, США и др.) эту функцию выполняют общие суды, т е. те суды, основная цель которых состоит в рассмотрении уголовных и гражданских дел. В одних странах эти функции могут осуществляться всеми общими судами, а окончательное решение принимает высшая су­дебная инстанция (Скандинавские государства, США, Филиппины, Япо­ния), в других — только высшими судами (Гана, Шри-Ланка, Эстония), а в федерациях — также высшими судами штатов (Индия, Канада, Малай­зия), хотя и в последнем случае окончательное решение принимает вер­ховный суд государства. В ряде стран функции конституционного контроля (надзора) вверены специальному органу — конституционному суду (Германия, Италия и др.). Обычно он формируется при участии разных ветвей власти (зако­нодательной — парламента, исполнительной — президента), а также су­дейского корпуса (высшего совета магистратуры или аналогичных орга­нов судебного руководства). В его составе часто есть не только профес­сиональные судьи с большим стажем судебной или адвокатской практи­ки, но и профессора права, политики, бывшие государственные служа­щие. Они обычно назначаются не пожизненно, а на один, однако доволь­но длительный срок (но не более 12 лет), реже — на два срока (Венгрия, Сирия) с ротацией (частичным обновлением состава суда). В некоторых странах функции конституционного суда выполняет специализирован­ная палата конституционных гарантий, конституционного право­судия, действующая отдельно или в составе верховного суда (Колумбия, Перу и др.). В некоторых странах соединяются обе модели контроля со стороны общих и специальных судов: если в процессе судья приходит к выводу (обычно по заявлениям сторон) о возможной неконституционности при­меняемого закона, он обращается в конституционный суд (Греция, Ита­лия, Португалия). Помимо конституционного надзора на эти органы возлагаются обыч­но и другие функции: наблюдение за правильностью проведения рефе­рендумов, объявление их результатов (Франция), рассмотрение кон­фликтов по вопросам компетенции между центральными и областными органами (Испания), рассмотрение по существу обвинений, выдвинуто парламентом против президента республики (Италия), объявление не конституционными политических партий (ФРГ), толкование конституций и представление заключений высшим органам государства по конституционным вопросам, а в некоторых странах и толкование обычных законов (Албания, Египет, Польша, Узбекистан). Обращаться в органы конституционного контроля могут высшие ор­ганы государства и должностные лица, субъекты федерации, автономные образования, группы депутатов и сенаторов, суды, омбудсманы, гражда­не, если нарушены их конституционные права (обычно только после рассмотрения дела общими или иными судами). Наконец, если исчерпа­ны все способы защиты конституционных прав в своей стране, граждане могут обращаться в международные органы, и международные суды. Подробнее об условиях такого обращения говорится в главе, посвящен­ной правовому статусу личности.

74

Формы конституционного контроля. Конституционный контроль называется предварительным, когда уполномоченные на то органы дают свои заключения о соответствии конституции тех или иных актов до вступления их в силу. Как правило, такой контроль осуществляют конституционные советы, к которым обращается президент или определенная законом группа депутатов (обычно из оппозиции) с просьбой ( проверке конституционности принятого закона до подписания его президентом.При последующем конституционном контроле спор о конституционности того или иного акта рассматривается лишь после того, как этот акт вступил в силу (Германия, Индия, США, Филиппины и др.). Законы и иные правовые акты, признанные неконституционными, либо сразу ан­нулируются, либо запрещаются к публикации (и, следовательно, не всту­пают в силу), либо, наконец, они остаются в сводах законов, но не могут применяться судами и другими органами государства. Во многих странах возможны и те, и другие последствия. Как правило, решение специализи­рованного органа конституционного контроля является окончательным и обжалованию не подлежит. В некоторых странах, однако, решения орга­нов конституционного контроля не: являются окончательными: если в Намибии, Польше, Румынии, Эквадоре, Эфиопии конституционный суд признает закон неконституционным, такое решение подлежит утвержде­нию парламента (в Польше предполагается отмена этого правила, вве­денного еще в «социалистический» период). В Казахстане против реше­ния конституционного совета может возразить президент, и тогда дело рассматривается повторно. Различают конкретный и абстрактный конституционный кон­троль. В первом случае решение выносится по конкретному делу, во втором оно не связано с таким делом (например, суд дает толкование определенной правовой нормы по запросу группы депутатов). Бывает обязательный и факультативный контроль (обязательному подлежат определенные виды законов, например органические законы во Франции до их подписания президентом), решающий и консультативный кон­троль (в последнем случае решение не обязательно для соответствующе­го органа).