Управление системой социальной защиты на местном уровне

5.3. Управление системой социальной защиты на местном уровне.

Расширению роли органов местного самоуправления в предоставлении социальных пособий и услуг способствовали несколько тенденций последнего десятилетия. Во-первых, политические реформы переходного периода существенно укрепили российский федерализм. Финансовая и административная ответственность за оказание социальной помощи, прежде всего за предоставление базовых социальных услуг, была децентрализована с передачей полномочий на региональный и местный уровень.

Во-вторых, переход к рыночной экономике изменил политику предприятий, которые ранее социально защищали своих работников. Для увеличения прибыльности производства они передали большую часть имущества социальной сферы, в том числе жилой фонд, на баланс муниципалитетов, так что местное самоуправление оказалось в каком-то смысле вынужденным заниматься социальными вопросами. И, наконец, само население ожидало от местных органов власти помощи в решении социальных проблем, обеспечении основными видами пособий и услуг.

Сегодня органы местного самоуправления играют значительную роль практически во всех вопросах социальной защиты. Они несут основную ответственность за предоставление льгот, предусмотренных федеральным законодательством, жилищных субсидий и местных пособий. Исключение составляют несколько видов помощи, напрямую предоставляемых федеральными органами; детские пособия (в одних случаях они предоставляются через муниципальные органы социальной защиты, а в других - органами социальной защиты субъекта Российской Федерации), а также ряд региональных пособий. В трех из четырех обследованных городов субъекты Российской Федерации играли незначительную роль в предоставлении социальной помощи. Поддержка со стороны региональных властей в основном выражалась в расширении круга получателей льгот, предусмотренных федеральным законодательством.

Вопросы предоставления пособий и социального обслуживания слабо регулируются федеральным законодательством. Соответственно организационные структуры, созданные в каждом из пилотных городов, разнообразны. Тем не менее, все они имеют развитую сеть приема населения и центров социального обслуживания. У всех них сходная структура управленческих органов, включая управление социальной защиты, которое организует предоставление пособий и услуг населению.[21] Другие подразделения - управление здравоохранения, управление жилищно-коммунального хозяйства, управление образования и т.п. - также несут ответственность за предоставление разнообразных льгот, предусмотренных федеральным и местным законодательством для различных категорий населения. Кроме того, большинство городов предлагает однотипные услуги, и само содержание этих услуг определяет те или иные организационные решения. Например, во всех обследованных городах в ведении управления социальной защиты находились самостоятельные центры помощи бездомным, которые предоставляли ночлег и консультационные услуги.

Несмотря на эти общие черты, организация социальной помощи в пилотных городах различна. На рис. 5.1 и 5.2 представлены две модели, которые можно использовать при анализе типов организации управления социальной защитой. Особое внимание уделено программам, использующим оценку нуждаемости (например, жилищные субсидии, детские пособия и местная помощь).

Модель, описывающая децентрализованный, основанный на категориальном принципе обслуживания тип организации социальной помощи, представлена на рис. 5.1. В рамках этой модели детские пособия начисляются органами социального обеспечения субъекта Российской Федерации, жилищные субсидии - центрами жилищных субсидий управления жилищно-коммунального хозяйства, а местная социальная помощь предоставляется каждой категории населения отдельно через соответствующие социальные центры.

Рисунок 5.1. Модель децентрализованной, основанной на категориальном принципе обслуживания организации социальной помощи

Рис. 5.2 представляет модель централизованной, функционально ориентированной организации социальной помощи. В рамках второй модели детские пособия, жилищные субсидии и местная помощь предоставляются через различные структуры управления социальной защиты населения. Органы социальной защиты субъекта Российской Федерации и городские управления жилищно-коммунального хозяйства сотрудничают с этими структурами, но не руководят ими. Социальные услуги предоставляют местные центры социального обслуживания. Ни один из пилотных городов в полной мере не следует этим моделям, но все они в своей практике представляют их элементы, склоняясь к одной из них или комбинируя их. Два города, Новгород и Арзамас, преимущественно ориентированы на организацию обслуживания по категориям населения. В Новгороде, например, и денежная помощь на основе оценки нуждаемости, и услуги детям-инвалидам и пенсионерам предоставляются через соответствующие центры для этих категорий населения. В Арзамасе Центр социального обслуживания населения предоставляет большинство видов адресной помощи, однако услуги пенсионерам и семьям оказываются через разные центры. Небольшие города, такие как Арзамас и Новгород, не имеют районных отделов социальной защиты населения.

Рисунок 5.2. Модель централизованной, функционально ориентированной организации социальной помощи

В Томске и Перми социальная помощь организована по функциональному принципу. Начисление пособий и предоставление услуг разделены, хотя соответствующие структуры территориально могут находиться поблизости друг от друга. Практически нет деления по категориям населения. И подразделения социальной защиты, и центры социального обслуживания могут работать с разными группами - от пенсионеров до детей. В этих городах социальная помощь предоставляется в районах, что естественно для муниципальных образований большого размера. Каждый из семи районов Перми больше, чем весь Арзамас. Томск разделен на два округа. В обоих городах в административных районах есть и органы социальной защиты, и центры социального обслуживания.

Ни в одном из городов нет полной интеграции различных структур, которые проводят проверку нуждаемости. В Арзамасе и Новгороде начислением детских пособий занимаются городские органы социальной защиты. Несмотря на такой потенциал для интеграции, управление программой детских пособий, жилищных субсидий и местной адресной помощью осуществляется разными структурами.

В Томске и Перми начислением жилищных субсидий занимаются те же структуры, которые предоставляют местную социальную помощь; однако детские пособия находятся в ведении областных органов социальной защиты.

Эти формы организации самым существенным образом влияют на доступность социальной помощи для населения. Например, для получения жилищной субсидии или детского пособия человеку нужно обратиться в несколько подразделений социальной защиты, заполнить несколько заявлений и сдать несколько копий документов, даже если требования в программах одинаковы. Зачастую эти подразделения проводят проверку документов и определяют право на получение помощи без предварительных консультаций друг с другом. Подобная практика не только умножает административные расходы за счет дублирования функций, но и затрудняет получение помощи нуждающимися.

Координация между различными ведомствами явно недостаточна. Предоставление льгот одной и той же категории находится в ведении разных департаментов (образования, здравоохранения, социальной защиты, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и т.п.). Представители пилотных городов выражали заинтересованность либо уже работали над созданием интегрированных баз данных, которые позволят вести учет и анализ различных пособий и льгот, получаемых семьей (отдельно проживающим гражданином). Однако такой базы до сих пор нет ни у одного из этих городов, равно как и четкого плана, выражающего, как ее создание поможет мониторингу, планированию и росту эффективности социальных программ.

Крайне важна роль местного самоуправления в определении того, действительно ли получают помощь все граждане, имеющие на это право. Это справедливо также в случае, когда свобода действий ограничена рамками федеральных нормативных актов. Разница в интерпретации федерального законодательства по вопросам обеспечения льгот может привести к тому, что в одних муниципальных образованиях этот список будет расширен, а в других - сужен. Например, для таможенных офицеров предусмотрена 50-процентная льгота по оплате коммунальных услуг. В одних муниципалитетах льгота предоставляется только самому офицеру, в других - всей его семье. Бюджетный кризис и отсутствие адекватной компенсации расходов по обеспечению льгот, предусмотренных федеральным законодательством, из бюджетов вышестоящих уровней приводят к тому, что органы местного самоуправления предоставляют такую помощь выборочно.

Особенно ощутимо влияние местных администраций на точность определения получателей помощи и эффективность предоставления помощи в тех социальных программах, которые требуют проверки нуждаемости. Решения, принимаемые по вопросам сбора и проверки документов об источниках дохода, уровень квалификации работников социальной защиты, обеспеченность финансовыми ресурсами оказывают определяющее влияние на правильность выбора адресата помощи. Качество администрирования различалось не только в четырех обследованных городах, но и в разных подразделениях одного города. Например, центры жилищных субсидий обычно отличаются более высоким уровнем заработной платы и более высоким качеством работы, чем органы социальной защиты населения.[22]

5.4. Диверсификация социального обслуживания
на местном уровне.

Местное самоуправление несет практически полную ответственность за предоставление социальных услуг населению. Однако это не обязательно должно означать, что услуги предоставляются исключительно муниципальными учреждениями. Предложения по реформе системы социальной защиты в странах СНГ включают диверсификацию социального обслуживания.[23] По мере развития некоммерческого сектора в России он может стать альтернативой государственной монополии на предоставление социальных услуг. В тех областях, где местное самоуправление хочет расширить спектр предлагаемых населению услуг, но муниципальные центры не имеют необходимого опыта, последние могут существенно выиграть от сотрудничества с общественными организациями, специализирующимися по данной проблеме. Конкуренция между потенциальными поставщиками услуг, будь то общественные организации или частный бизнес, может также привести к снижению издержек и улучшению качества обслуживания. Наконец, муниципальные контракты могут обеспечить общественным организациям финансовую стабильность и снизить их зависимость от международных доноров.

Реальная возможность диверсификации социального обслуживания возникла с появлением в 1990-е гг. независимых негосударственных социальных учреждений. Во всех четырех городах численность официально зарегистрированных общественных объединений и некоммерческих организаций за последние несколько лет значительно возросла. По данным местных властей, количество организаций, не только зарегистрированных, но и активно работающих, составляет от 10 на 100 тыс. человек в небольшом Арзамасе до 70 на 100 тыс. человек в Новгороде - городе, активно работающем с донорскими организациями. От пятой части до половины негосударственных организаций в каждом городе предоставляют различные социальные услуги.

Виды услуг, предлагаемые общественными организациями, в обследованных городах существенно различаются. Наиболее распространенный вид услуг - консультирование: правовые консультации, психологическая помощь, помощь пострадавшим от насилия в семье. Общественный сектор в Перми и Новгороде отличается большим разнообразием услуг, консультационные и образовательные услуги сбалансированы предоставлением помощи в натуральном виде. В Арзамасе общественные организации предоставляют ограниченный спектр услуг, что объясняется небольшим размером самого общественного сектора. Некоммерческий сектор в Томске развит столь же хорошо, как в Перми и Новгороде, однако он менее разнообразен. В Томске доминируют образовательные услуги, что легко объясняется наличием в городе большого числа образовательных учреждений.

Российское законодательство обеспечивает необходимую базу для диверсификации социального обслуживания. Территории обладают широкими возможностями для работы с общественными и другими организациями в области предоставления социальных услуг. Например, органы местного самоуправления могут предоставлять гранты общественным организациям, которые обеспечивают услуги, важные с точки зрения администрации. Администрация может размещать муниципальный заказ на различные услуги, в том числе социальные, заключая договор с общественной или коммерческой организацией. Многие органы местного самоуправления, в том числе в пилотных городах, уже использовали эту возможность в других отраслях комплекса социальной сферы, прежде всего при организации обслуживания жилого фонда.[24]

Диверсификация социального обслуживания требует большего, чем просто наличие правовой базы и существование некоммерческих организаций. Муниципалитеты должны выразить готовность распрощаться со своей монополией в предоставлении социальных услуг и начать работать совместно с негосударственными организациями. Со своей стороны, общественность должна продемонстрировать готовность работать с местной властью и уровень профессиональной и управленческой компетентности, достаточный для удовлетворения потребностей в социальных услугах.

Анализ опыта четырех городов позволяет выявить имеющиеся тенденции в диверсификации социального обслуживания. В целом в этой области пока доминируют муниципальные социальные учреждения. Тем не менее та или иная степень сотрудничества с некоммерческим сектором присуща всем городским администрациям. Хотя реально собственно взаимодействие еще только формируется, его масштаб и используемые модели различны. Таблица 5.3 представляет индикаторы взаимодействия в четырех пилотных городах.

Пермь, где действует сильный центр поддержки негосударственных организаций, - безусловный лидер в развитии взаимодействия между общественностью и местным самоуправлением. Хотя формы сотрудничества самые разные, важнейшая модель - предоставление грантов на конкурсной основе тем общественным организациям, которые успешно предоставляют необходимые услуги местному сообществу. Успехи грантовых конкурсов вносят существенную лепту в развитие сотрудничества между городской администрацией и общественностью.

В Новгороде сильный некоммерческий сектор и администрация взаимодействуют по целому ряду вопросов, прежде всего в области помощи инвалидам. Хотя в Новгороде и был проведен муниципальный конкурс на поддержку социальных проектов, его не удалось довести до конца: победители не получили гранты, тем не менее в тех или иных формах помощь им обещала оказать администрация. В городе используются другие формы сотрудничества, в частности, предоставление общественным организациям муниципальных помещений.

Сравнительно с этими городами в Томске взаимодействие общественности и местной власти развито меньше. Однако здесь используются различные формы сотрудничества, например, организация совместных мероприятий. В Арзамасе низкий уровень взаимодействия обусловлен недостаточной активностью общественного сектора.

Хотя конкурсные механизмы распределения грантов уже использовались как минимум в одном из пилотных городов, ни один из них не имеет опыта конкурсного размещения муниципальных заказов на социальное обслуживание. Большинство из них сегодня готовы развивать это направление. На конец 1999 г. два города, Новгород и Томск, приняли необходимые нормативные документы, которые охватывают широкий круг вопросов, включая требования к справедливому и равному обращению с участниками конкурса, обеспечивают необходимый уровень прозрачности конкурсного процесса. Тем не менее томское законодательство ограничивает круг участников конкурса некоммерческими организациями. Ни один из нормативных документов не включает описания апелляции в случае несправедливого обращения с участниками конкурса.

На момент обследования в Арзамасе и Перми нормативная база была недостаточной для проведения конкурсов муниципального социального заказа. Пермское законодательство не разделяло социальный заказ и социальный грант.

Таблица 5.3. Взаимодействие между общественными организациями и органами местного самоуправления (январь 2000 г.)

Арзамас Новгород Томск Пермь Муниципальные социальные учреждения направляют граждан в общественные организации X X Общественные организации и городская администрация имеют соглашения об обмене информацией X X X Общественные организации используют муниципальные помещения и оборудование для предоставления услуг населению X X X Общественные организации сотрудничают с администрациями в проведении мероприятий X X X X Общественные организации, предоставляющие социальные услуги, получали гранты от местной администрации X Общественные организации получали другую помощь в финансовой и натуральной форме от города X X Городская администрация проводила конкурсы на размещение муниципального социального заказа

Источник: интервью Urban Institute (USA) и Фонда "Институт экономики города" с представителями городских администраций Арзамаса, Новгорода, Томска и Перми.

Сложившаяся административная практика может рассматриваться как важнейшее препятствие для развития муниципального социального заказа. Ни один из четырех обследованных городов не ведет учет административных издержек на предоставление пособий или услуг силами муниципальных учреждений. Это, безусловно, осложнит попытки выявить экономию при заключении контрактов на предоставление услуг силами общественных организаций. Кроме того, размещение заказа требует большей административной нагрузки на органы управления, чем в случае предоставления грантов. Органы социальной защиты в обследованных городах не имели необходимой подготовки в этих вопросах.

Готовность общественных организаций к участию в конкурсах на размещение социального заказа различна. В Новгороде, и особенно в Перми, множество некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги, имеют опыт участия в конкурсах, проводимых либо местной властью, либо международными благотворительными фондами. Это не столь характерно для Томска и Арзамаса. Однако важнейшим препятствием для получения муниципального заказа может быть размер общественной организации. Множество организаций во всех пилотных городах совсем небольшие и не смогут предоставлять услуги в масштабе города и даже района, так как группа населения, которой необходимы услуги (например, пенсионеры, нуждающиеся в обслуживании на дому), весьма значительна. Кроме того, большинство общественных организаций не имеет необходимых лицензий на социальное обслуживание.

Большинство этих сложностей можно преодолеть. Однако там, где число некоммерческих организаций или других потенциальных поставщиков услуг невелико, вряд ли можно в ближайшем будущем ожидать развития муниципального социального заказа. Во всем остальном диверсификация социального обслуживания имеет хорошие перспективы, причем одни города, несомненно, имеют больше возможностей для ее скорейшего осуществления, чем другие.

5.5. Перспективы развития социальной защиты населения

Стратегия реформирования социального сектора, предложенная нынешним российским правительством,[25] включает предложения по развитию отдельных отраслей комплекса социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, занятость, социальная защита, спорт и др.). Общие ориентиры здесь: обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, к которым относятся, прежде всего, медицинское обслуживание и среднее образование; обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств; создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления.

В основу реформы социальной защиты положены следующие принципы:

1) Перераспределение социальных расходов в пользу бедных домохозяйств. Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы, предусматривается сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо пересмотреть федеральное социальное законодательство. Социальная помощь должна предоставляться преимущественно в адресной форме и только тем домохозяйствам, фактическое потребление которых ниже прожиточного минимума.

Для этого органы управления на региональном и местном уровне должны будут шире использовать процедуры обязательной проверки нуждаемости получателей социальной помощи. Предусматривается также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье.

Переход к адресному порядку предоставления помощи может значительно улучшить положение малоимущих семей. Тем не менее, для ограниченного числа получателей, таких как ветераны Великой Отечественной войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза и России, категориальные льготы сохраняются независимо от их материального положения. Эти льготы предполагается перевести в форму денежных выплат и производить из федерального бюджета. Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, также должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в оплату труда.

2) Перераспределение полномочий по реализации федерального социального законодательства. Стратегия реформирования социального сектора предполагает изменение действующего порядка взаимодействия органов власти федерального и регионального уровня и местного самоуправления в области социальной защиты. В целом предполагается передача большего объема полномочий по определению размеров и форм предоставления помощи на региональный и муниципальный уровень. Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций.

Потребности регионов в финансировании социальной помощи должны определяться на основе анализа уровня бедности и учитываться при определении величины федеральных трансфертов. Новая система потребует усиления методической роли федеральных органов социальной защиты населения, включая разработку методик и типовых нормативных документов.

3) Диверсификация обслуживания. Приоритетные задачи в этой сфере - расширение возможностей граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми услугами, по выбору производителей услуг, в том числе в области здравоохранения и образования, а также диверсификация форм предоставления услуг на основе активного вовлечения негосударственного сектора. Предусматривается обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги.

Некоторые из этих предложений включены в "План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг.", утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1072 (июль 2000 г.). Основные задачи в области социальной поддержки населения включают помощь домохозяйствам, фактические доходы или потребление которых ниже прожиточного минимума; сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг; сокращение социально неоправданных льгот; перевод натуральных льгот и выплат, установленных для отдельных категорий государственных служащих, военнослужащих и работников правоохранительных органов, в форму оплаты труда и денежного довольствия; расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в определении приоритетов оказания социальной помощи. Потребности регионов в финансировании социальной помощи будут учитываться в формуле межбюджетного выравнивания.

Сокращаются только так называемые "социально неоправданные льготы", часть помощи будет по-прежнему предоставляться без учета нуждаемости. Тем не менее, это определенный шаг в области практической реализации стратегии.

Заключение.

 

Несмотря на позитивные тенденции повышения уровня реальных доходов населения, наметившиеся в 2000 году, уровень бедности продолжает оставаться довольно значительным. Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения в 2000 году  составила 30,2%. Остается высоким уровень экономического неравенства: соотношение денежных доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения - 13,7 раза.

В основу реформ в сфере социальной поддержки населения должен быть положен принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума. Механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной помощи целесообразно передать на региональный и муниципальный уровень.

Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи, требуется сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо упразднить большинство льгот, установленных федеральным законодательством, и передать полномочия по принятию решений об установлении большинства видов социальной помощи на уровень субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом необходимо более широкое использование процедур обязательной проверки нуждаемости получателей льгот, а также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье. Потребности регионов в финансировании адресной социальной помощи должны учитываться в формуле межбюджетного выравнивания при определении величины федеральных трансфертов на основе показателей доли бедных домохозяйств и глубины бедности.

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости приведет к значительному увеличению доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Однако механизмы проверки нуждаемости позволят решить эту задачу только в том случае, если они будут хорошо адаптированы к местным условиям.

В связи с этим должна быть усилена методическая роль федеральных органов социальной защиты населения. В их задачу должна входить разработка широкого спектра методик адресного предоставления социальной помощи и оказание технического содействия региональным органам социальной защиты в практическом применении таких методик, включая их адаптацию к местным условиям. При таком подходе у регионов появится возможность сконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимых групп населения, поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может на основании наиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и апробированных как в данном регионе, так и в других регионах, не уменьшая размеров финансирования на эти цели и увеличивая размер социальной помощи особо нуждающимся категориям населения.

Адресная система социальных выплат должна также предполагать формирование единых баз данных о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный учет получателей социальных пособий, льгот и выплат позволил бы избежать необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным нуждающимся домохозяйствам.

Сохранение определенной части категориальных льгот на федеральном уровне допустимо лишь для ограниченного числа получателей, таких, как ветераны Великой Отечественной войны, инвалиды войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза и России. В этом случае льготы необходимо перевести в форму денежных выплат и производить из федерального бюджета. Пособие на детей также должно быть сохранено в качестве федерального пособия, но будет предоставляться исключительно семьям с доходами ниже прожиточного минимума. В переходный период финансирование указанных выше выплат будет осуществляться в виде федеральных целевых субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации. В дальнейшем, по мере создания необходимых организационно-технических условий перечисление средств из федерального бюджета на эти цели будет производиться непосредственно получателям.

Необходимо также перейти к адресному финансированию детского отдыха преимущественно для домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума, что позволит существенно повысить охват оздоровительными мероприятиями детей из бедных семей.

Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в их заработную плату. В части льгот по проезду на общественном транспорте должны быть разработаны механизмы, обеспечивающие в необходимых случаях предоставление вышеуказанным работникам проездных документов, оплачиваемых за счет соответствующих федеральных министерств и ведомств. Данный подход должен быть реализован и для работников осуществляться и для работников правоохранительных органов, финансируемых за счет территориальных бюджетов. При этом необходимые доплаты к денежному содержанию и оплата проездных документов должны производиться из средств соответствующих бюджетов.

В сфере социальных услуг, не относящихся к здравоохранению и образованию, приоритетными задачами являются расширение возможностей граждан выбирать производителей услуг и диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного привлечения негосударственного сектора. Это предполагает, в частности:

расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление;

переход к финансированию социальных услуг в зависимости от их объема и качества на основе программно-целевых и конкурсных механизмов государственного финансирования;

обеспечение равноправного доступа к государственному финансированию через механизм социального заказа для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги

объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе путем развития волонтерства и взаимодействия с религиозными и благотворительными организациями.

обеспечение прозрачности при распределении бюджетных и внебюджетных средств;

развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для этого существуют необходимые предпосылки;

привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета, в том числе через создание при местных и федеральных органах власти различных общественно-государственных советов экспертного, консультационного и координационного назначения;

разработка системы оценки качества выполнения социальных программ независимо от того, какой организацией (государственной, негосударственной некоммерческой, коммерческой) они исполняются;

развитие институтов независимой оценки эффективности расходования бюджетных средств и привлечение профильных некоммерческих организаций к разработке и экспертизе государственных социальных программ и соответствующих разделов бюджета

упорядочение лицензирования в сфере предоставления социальных услуг, приведение требований к оказанию социальных услуг в соответствие с мировой практикой и уровнем развития социальных услуг в России; учет опыта и практики некоммерческих негосударственных организаций в области развития и предоставления социальных и образовательных услуг при доработке требований для получения лицензий на социальную деятельность.

Литература. Уровень жизни населения России // Госкомстат России: Статистический сб. М., 1996.; Основные показатели социально-экономического положения за январь-август 1999 г. М., 1999; Россия в цифрах: Краткий статистический сб. М., 1999.; Мониторинг социально-экономического потенциала семей // Министерство социальной защиты населения Российской Федерации и Госкомстат России. М., 1996.; Россия 2000: Статистический справочник // Госкомстат России. М., 2000; 3-й квартал 1996 г. М., 1996. С. 64; Ежегодные доклады ИСЭПН РАН за 1995 и 1996 гг. : Россия 1995 (1996). Социально-демографическая ситуация. М., 1996 (1997). ИСЭПН РАН. Брейтуэйт Д.. Адресность и относительно длительная бедность в России: Доклад. 2 февраля 1999 г. Всемирный банк, 1999. Трубин В.В. Реформа системы социальной защиты населения: Материалы семинара "Реформирование системы социальной защиты населения" // Центр стратегических разработок. 14 апреля 2000 г.; Трубин В.В. Стратегия реформирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации. М., 2000 Мисихина С.Г. Социальные пособия, льготы и выплаты в Российской Федерации, распределение по группам населения с различным уровнем дохода: проблемы и решения // TACIS, проект "Социальные последствия преобразований и приватизации в Российской Федерации" (EDRUS 9410). М., 1999. "Роль органов местного самоуправления в реализации программ социальной помощи в России". Р. Страйк и Б. Ричман, the Urban Institute, США. Госстрой России. Стратегия государственной жилищной политики на 2001-2005 гг. и долгосрочную перспективу. Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 28 июня 2000 г.; Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. // Коммерсантъ. 2000. № 83. 12 мая http://www.legislature.ru/index.shtml http://www.budgetrf.ru/index.htm http://www.akm.ru/
Приложения.

Приложение 1

Результаты инвентаризации нормативно-правовых актов, разграничивающих расходные полномочия федеральных органов власти государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по состоянию на 1 июля 1999 года

Федеральный бюджет		Бюджеты субъектов Российской Федерации		Местные бюджеты
статья расходов	законодательный акт	статья расходов	законодательный акт	статья расходов	законодательный акт
условия оплаты труда, медицинское и курортно-санаторное обслуживание	Указ Президента Российской Федерации №1153 от 10.08.96 "О некоторых социальных гарантиях лицам, входившим в состав Правительства Российской Федерации в связи со сложением его полномочий", ст.1, например, Указ Президента Российской Федерации №888 от 25.07.98 "О прекращении исполнения бывшими членами Правительства Российской Федерации своих обязанностей и сохранении ими социальных гарантий"
компенсации и пособия ветеранам и инвалидам	ФЗ №5-ФЗ от 12.01.95 “О ветеранах”	компенсации и пособия ветеранам и инвалидам	ФЗ №5-ФЗ от 12.01.95 “О ветеранах”
Пособие по безработице, материальные выплаты и иные компенсации и выплаты безработным	ФЗ №36-ФЗ от 20.04.96 "О занятости населения" ст.27-37
предоставление жилья работникам, высвобождаемым при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеющим стаж подземной работы не менее чем десять лет и достигшим пенсионного возраста,	ФЗ №81-ФЗ от 20.06.96 "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", ст.23, п.2	предоставление жилья работникам, высвобождаемым при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеющим стаж подземной работы не менее чем десять лет и достигшим пенсионного возраста,	ФЗ №81-ФЗ от 20.06.96 "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", ст.23, п.2	предоставление жилья работникам, высвобождаемым при ликвидации организаций по добыче (переработке) угля, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеющим стаж подземной работы не менее чем десять лет и достигшим пенсионного возраста,	ФЗ №81-ФЗ от 20.06.96 "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", ст.23, п.2
социальные выплаты и льготы гражданам, пострадавшим от радиационного облучения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (отселенным гражданам, гражданам, принимавшим участие в ликвидации катастрофы, …)	ФЗ №1244-1 от 15.05.91 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", ПП Российской Федерации №506 от 24.04.96 "О порядке финансирования расходов, связанных с реализацией ФЗ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"
социальные гарантии и льготы гражданам, награжденным медалью "За оборону Ленинграда" и знаком "Жителю блокадного Ленинграда"	Указ №163 от 18.01.94 "О Социальных гарантиях и льготах гражданам, награжденным медалью "За оборону Ленинграда" и знаком "Жителю блокадного Ленинграда", ст.1	социальные гарантии и льготы гражданам, награжденным медалью "За оборону Ленинграда" и знаком "Жителю блокадного Ленинграда"	Указ №163 от 18.01.94 "О Социальных гарантиях и льготах гражданам, награжденным медалью "За оборону Ленинграда" и знаком "Жителю блокадного Ленинграда", ст.1	социальные гарантии и льготы гражданам, награжденным медалью "За оборону Ленинграда" и знаком "Жителю блокадного Ленинграда"	Указ №163 от 18.01.94 "О Социальных гарантиях и льготах гражданам, награжденным медалью "За оборону Ленинграда" и знаком "Жителю блокадного Ленинграда", ст.1
социальные льготы пострадавшим установлены в объеме льгот, предоставленных жертвам радиоактивного заражения в результате аварии на Чернобыльской АЭС	ФЗ от 20.05.96г. № 4995-1 "О соц. защите граждан, подвергшихся воздейст.радиации вследствие аварии в 1957 на ПО "Маяк"
		приобретение инвалидных мотоколясок и велоколясок	Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.95 г. № 600 " О мерах по социальной защите инвалидов, нуждающихся в специальных транспорт. средствах"
установление пособия по безработице на уровне 90%МРОТ	Закон РСФСР от 19.04.91 №1028-1 "О повышении социальных гарантий для трудящихся"	установление пособия по безработице на уровне 90%МРОТ	Закон РСФСР от 19.04.91 №1028-1 "О повышении социальных гарантий для трудящихся"

Приложение 2

ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РЕГИОНАХ

1.	Средства предприятий, частных лиц, общественных, религиозных организаций.	АЛТАЙСКИЙ КРАЙ
2	Средства предприятий, предоставивших льготы, областной фонд социальной поддержки, коммерческие структуры, фонд социального страхования, детский фонд, областная организация общества Красного Креста, гуманитарная помощь США, гуманитарная помощь Всемирной Еврейской организации Помощи и Утешения .	АМУРСКАЯ ОБЛАСТЬ
3.	Гуманитарная помощь из Норвегии.	АРХАНГЕЛЬСКАЯ ОБЛАСТЬ
4.	Средства сельских администраций, предприятий и организаций, спонсоры.	АСТРАХАНСКАЯ ОБЛАСТЬ
5.	Внебюджетный фонд социальной поддержки населения.	АГИНСКИЙ БУРЯТСКИЙ АО
6.	Спонсоры, средства областного фонда социальной поддержки населения.	БРЯНСКАЯ ОБЛАСТЬ
7.	Пенсионный фонд, областной и территориальные фонды социальной поддержки населения.	ВЛАДИМИРСКАЯ ОБЛАСТЬ
8.	Региональное отделение Фонда социального страхования, областной фонд социальной поддержки населения, областное отделение общероссийского общественного фонда “Российский детский фонд”.	ВОЛГОГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ
9.	Добровольные пожертвования граждан и организаций .	ВОЛОГОДСКАЯ ОБЛАСТЬ
10.	Областной фонд соцподдержки населения, областной фонд занятости.	ВОРОНЕЖСКАЯ ОБЛАСТЬ
11.	Средства фонда социальной поддержки населения и пенсионного фонда.	ЕВРЕЙСКАЯ АО
12.	Федеральный фонд социального страхования, Международная Федерация Красного Креста, Федеральный Фонд социальной поддержки населения.	ИВАНОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
13.	Бюджет фонда социальной поддержки населения.	КАБАРДИНО-БАЛКАРСКАЯ РЕСПУБЛИКА
14.	Спонсоры, пенсионный фонд, фонд социального страхования.	КАЛИНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ
15.	Общественные организации, фонды, предприятия и организации, спонсоры и меценаты.	КАЛУЖСКАЯ ОБЛАСТЬ
16.	Спонсоры.	КЕМЕРОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
17.	Средства спонсоров, пенсионного фонда, фонда социальной поддержки населения, фонда социального страхования.	КИРОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
18.	Отделение Пенсионного Фонда.	КОМИ-ПЕРМЯЦКИЙ АО
19.	Международный Красный Крест, международные православные благотворительные организации.	КОСТРОМСКАЯ ОБЛАСТЬ
20.	Краевой Фонд социальной защиты населения, Фонд Соцстраха, Комитет Красного Креста.	КРАСНОДАРСКИЙ КРАЙ
21.	Пенсионный Фонд, Фонд социального страхования, спонсорские, средства предприятий, благотворительные организации.	КРАСНОЯРСКИЙ КРАЙ
22.	Собственные средства центров, спонсоров, социальное страхование.	КУРГАНСКАЯ ОБЛАСТЬ
23.	Благотворительные акции.	КУРСКАЯ ОБЛАСТЬ
24.	Внебюджетные средства, спонсоры, областной и муниципальные фонды социальной поддержки населения.	ЛЕНИНГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ
25.	Средства фондов, предприятий, организаций, хозяйств, частных лиц.	ЛИПЕЦКАЯ ОБЛАСТЬ
26.	Региональное отделение Пенсионного фонда, спонсоры.	МАГАДАНСКАЯ ОБЛАСТЬ
27.	Внебюджетные средства префектур административных округов и районных управ, средства ресурсоснабжающих и других организаций, средства благотворительных и др. организаций, средства Московского регионального отделения фонда социального страхования и Московской федерации профсоюзов, средства отделения Пенсионного фонда РФ по г. Москве, средства Фонда занятости населения г. Москвы, средства Московского городского фонда обязательного медицинского страхования.	МОСКВА
28.	Спонсорские средства.	МУРМАНСКАЯ ОБЛАСТЬ
29.	Благотворительная помощь предприятий, предпринимателей, населения, гуманитарная помощь.	НОВГОРОДСКАЯ ОБЛАСТЬ
30.	Гуманитарная помощь, спонсоры, пенсионный фонд, доходы от платных услуг, фонд социальной поддержки, фонд социального страхования .	НОВОСИБИРСКАЯ ОБЛАСТЬ
31.	Гуманитарная помощь.	ОМСКАЯ ОБЛАСТЬ
32.	Внебюджетный фонд администрации области, фонды социальной поддержки населения городов и районов, валютный фонд администрации области, фонд занятости населения области, спонсорские средства.	ОРЕНБУРГСКАЯ ОБЛАСТЬ
33.	Внебюджетные фонды, спонсоры.	ОРЛОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
34.	Отделение Пенсионного фонда по Пермской области, областной фонд социальной поддержки населения.	ПЕРМСКАЯ ОБЛАСТЬ
35.	Отделение Пенсионного фонда РФ по Приморскому краю, краевой фонд социальной поддержки населения.	ПРИМОРСКИЙ КРАЙ
36.	Фонд социальной поддержки населения Республики Адыгея, отделения Пенсионного фонда РФ по Республике Адыгея, Адыгейский республиканский фонд обязательного медицинского страхования.	РЕСПУБЛИКА АДЫГЕЯ
37.	Фонд социального страхования, фонд занятости, фонд социальной поддержки населения.	РЕСПУБЛИКА БУРЯТИЯ
38.	Пожертвования граждан и организаций, гуманитарная помощь.	РЕСПУБЛИКА ДАГЕСТАН
39.	Отделение Пенсионного фонда РФ.	РЕСПУБЛИКА КАРЕЛИЯ
40.	Спонсорские и благотворительные средства промышленных и коммерческих предприятий.	РЕСПУБЛИКА КОМИ
41.	Отделение Пенсионного фонда.	РЕСПУБЛИКА МАРИЙ ЭЛ
42.	Фонд социального страхования, территориальный фонд социальной поддержки населения, фонд занятости, средства спонсоров.	РЕСПУБЛИКА СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ-АЛАНИЯ
43.	Предприятия организации, учреждения, коллективные хозяйства некоммерческих и коммерческих форм.	РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН
44.	Государственный фонд занятости, республиканский внебюджетный фонд социальной поддержки населения и стабилизации экономики РМ, внебюджетные средства.	РЕСПУБЛИКА МОРДОВИЯ
45.	Гуманитарная помощь.	РЕСПУБЛИКА ХАКАСИЯ
46.	Средства г. Мюнстера (Германия), отдельных АО, предприятий.	РЯЗАНСКАЯ ОБЛАСТЬ
47.	Средства Пенсионного фонда, средства спонсоров.	САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
48.	Внебюджетный фонд области.	САХАЛИНСКАЯ ОБЛАСТЬ
49.	Благотворительная помощь, гуманитарная помощь, спонсорские средства.	СТАВРОПОЛЬСКИЙ КРАЙ
50.	Отделение пенсионного Фонда.	ТАЙМЫРСКИЙ АО
51.	Внебюджетные фонды, спонсоры.	ТАМБОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
52.	Средства Пенсионного фонда, благотворительная, спонсорская помощь.	ТОМСКАЯ ОБЛАСТЬ
53.	Спонсорские средства.	УДМУРТСКАЯ РЕСПУБЛИКА
54.	Фонд социального страхования, пенсионный фонд.	УЛЬЯНОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
55.	ФОМС, ФСС, ПФ РФ.	ХАБАРОВСКИЙ КРАЙ
56.	Пенсионный фонд, внебюджетный источник, спонсорские средства.	ЧЕЛЯБИНСКАЯ ОБЛАСТЬ
57.	Пенсионный Фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд социальной поддержки, благотворительная и гуманитарная помощь.	ЧУВАШСКАЯ РЕСПУБЛИКА

Приложение 3

КАТЕГОРИИ ГРАЖДАН,
ЯВЛЯЮЩИЕСЯ ОБЪЕКТАМИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РЕГИОНАХ

· Пенсионеры

· Инвалиды

· Дети из неполных, многодетных, опекунских семей

· Дети-инвалиды

· Семьи с детьми

· Ветераны войны и труда

· Граждане с хроническими заболеваниями

· Граждане, попавшие в экстремальные ситуации

· Граждане, осуществляющие уход за инвалидами 1 группы, лицами старше 80 лет, детьми-инвалидами

· Многодетные и неполные семьи

· Семьи, воспитывающие детей-сирот

· Одинокие нетрудоспособные граждане

· Получатели пенсий за умершего кормильца

· Лица без определенного места жительства

· Одинокие матери

· Беременные женщины и кормящие матери

· Лица, освободившиеся из мест лишения свободы

· Полные семьи, где оба родителя безработные

· Одинокие пожилые люди

· Семьи погибших военнослужащих

· Дети из малообеспеченных семей

· Малообеспеченные пенсионеры

· Тяжелобольные (сахарный диабет, туберкулез, онкологические заболевания)

· Граждане и семьи с детьми, среднедушевой доход которых ниже 30% величины прожиточного минимума (Магаданская обл.)

· Вдовы и родители погибших (умерших) Героев Советского Союза и РФ, Социалистического труда, полных кавалеров Ордена Трудовой Славы и Славы трех степеней

· Семьи несовершеннолетних родителей

· Семьи вынужденных мигрантов

· Семьи пенсионеров с несовершеннолетними детьми

Приложение 4

КОЛИЧЕСТВО ПОЛУЧАВШИХ В 1999 ГОДУ ДЕНЕЖНОЕ ПОСОБИЕ ПО НУЖДАЕМОСТИ В РАЗРЕЗЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№	СУБЪЕКТ ФЕДЕРАЦИИ	КОЛИЧЕСТВО ПОЛУЧАТЕЛЕЙ ПОСОБИЯ ПО НУЖДАЕМОСТИ (ТЫС.ЧЕЛ.)
1	АРХАНГЕЛЬСКАЯ ОБЛАСТЬ	24,575
2	ВОЛГОГРАДСКАЯ ОБЛАСТЬ	53,343
3	КАЛУЖСКАЯ ОБЛАСТЬ	16,500
4	КАМЧАТСКАЯ ОБЛАСТЬ	26,451
5	КРАСНОДАРСКИЙ КРАЙ	44,500
6	КРАСНОЯРСКИЙ КРАЙ	178,161
7	ОМСКАЯ ОБЛАСТЬ	19,900
8	РЕСПУБЛИКА БУРЯТИЯ	4,234
9	РЕСПУБЛИКА КАРЕЛИЯ	1,802
10	РЕСПУБЛИКА КОМИ	2,100
11	РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН	306,000
12	РОСТОВСКАЯ ОБЛАСТЬ	84,603
13	САНКТ-ПЕТЕРБУРГ	368,938
14	САХАЛИНСКАЯ ОБЛАСТЬ	0,059
15	СТАВРОПОЛЬСКИЙ КРАЙ	14,733
16	ТОМСКАЯ ОБЛАСТЬ	22,752

[1] В.Ратников, Социальная защита и рыночные отношения, Вестник социальной работы, No.l, Союз. М. 1993, стР64-70.

[2] Государственная система социальной помощи семье и детям, Официальные документы и материалы, Вып.1, -М. , 1991, стр 49-53.

[3] П.Я.Мешков, Социальные инициативы современной России, Российский журнал социальной работы,No.1, -М. , 1995, стр.62-69.

[4] Син Су Сик, Теория социального обеспечения, Бакенса, 1986, стр.3-4.

[5] William Beveridge, Social Insurance and Allied Services, Report, 1942, p20.

[6] P. Laroque, Social Security and Social Development, Bullettinof ISSA, Vol.XIX, No3-4,1966

[7] Организация социального обслуживания населения, -М., 1994.

[8] Теория и методика социальной работы, Т. II, -М. , 1994.

[9] Организация социального обслуживания населения, -М., 1994.

[10] Российский журнал социальной работы, No.l, -М. , 1995, стр.10.

[11] В.И.Жуков, Социально-экономическая ситуация и социальная политика в России, -М. , Союз, стр.39-47.

[12] А.М.Панов, Социальная работа как наука, вид профессиональной деятельности и специональность в системе вые шего образования, Российский журнал социальной работы, -М. , 1995, Nol, стр.9-18.

[13] А.А.Попов, Государство "всеобщего благосостояния"?, Мифы и реальность современной Америки, -М. , 1985.

[14] Овчарова Л., Либоракина М. Бедность в Российской Федерации. Особенности бедности среди городского населения. www.urbaneconomics.ru

[15] Россия 2000: Статистический справочник // Госкомстат России. М., 2000

[16] Российский статистический ежегодник // Госкомстат России. М., 1999

[17] Брейтуэйт Д.. Адресность и относительно длительная бедность в России: Доклад. 2 февраля 1999 г. Всемирный банк, 1999

[18] McAuley, Alastair. 1994. Social Welfare In Transition: What Happened in Russia. Research Paper Series, No. 6. Transition Economics Division Policy Research Department. Washington, DC: The World Bank. P. 58

[19] Трубин В.В. Реформа системы социальной защиты населения: Материалы семинара "Реформирование системы социальной защиты населения" // Центр стратегических разработок. 14 апреля 2000 г.; Трубин В.В. Стратегия реформирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации. М., 2000

[20] Мисихина С.Г. Социальные пособия, льготы и выплаты в Российской Федерации, распределение по группам населения с различным уровнем дохода: проблемы и решения // TACIS, проект "Социальные последствия преобразований и приватизации в Российской Федерации" (EDRUS 9410). М., 1999.

[21] Такие управления зачастую называются по-разному (например, комитет по социальным вопросам или департамент по труду и социальной политике), но в основном исполняют схожие функции

[22] "Роль органов местного самоуправления в реализации программ социальной помощи в России". Р. Страйк и Б. Ричман, the Urban Institute, США.

[23] Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and Central Asia. Washington, D.C.: The World Bank, 2000

[24] Госстрой России. Стратегия государственной жилищной политики на 2001-2005 гг. и долгосрочную перспективу

[25] Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 28 июня 2000 г.; Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. // Коммерсантъ. 2000. № 83. 12 мая