Внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства

4.    Внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства.

5.    Система права носит объективный характер, а система законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя[26].

От системы законодательства и системы права следует отличать понятие “правовая система”.

Долгие годы понятие “система права” рассматривалось как идентичное понятию “правовая система”. Характерным взглядом на данную проблему являются положения, высказанные Л.С. Явичем. Однако в последующее время при всём разнообразии взглядов на понятие “правовой системы” выработалось определённое совпадение по основным вопросам правовой системы. Её структуру определяют такие правовые явления, как: а) юридические нормы, принципы и институты (нормативная сторона); б) совокупность правовых учреждений (организационная сторона); в) совокупность правовых взглядов, представлений, идей, свойственных данному обществу, правовая культура. Отсюда можно сделать вывод, что категория “правовая система” шире, чем понятие “система права”, поскольку она характеризует не только состояние и взаимосвязь отраслей права, т.е. систему права, но и развитие и структуру законодательства – систему законодательства[27].

Как уже было сказано, система законодательства носит субъективный характер. Поэтому при рассмотрении структуры законодательства необходимо учитывать субъективные факторы: федеративное устройство государства, сложившуюся структуру государственного аппарата, степень разработанности уже имеющегося законодательства, волю законодателя и т.д.

В зависимости от специфики можно выделить: отраслевую (горизонтальную), вертикальную (иерархическую) и федеративную системы законодательства.

Отраслевая (горизонтальная) структура законодательства ориентирована на объективно существующую отраслевую структуру права.

Вопрос о критериях деления права на отрасли и институты постоянно находится в центре внимания учёных-юристов и является предметом обсуждения ряда научных дискуссий.

В ходе первой дискуссии (1938-1941 гг.) была отмечена важность выделения объективного критерия деления права на отрасли и институты, коим является предмет правового регулирования[28].

Предмет правового регулирования представляет собой совокупность качественно однородных общественных отношений, которые регулируются нормами, относящимся к той или иной отрасли права[29].

Однако классификация отраслей права только по предмету регулирования, по существу, сводила вопрос о системе права к вопросу о системе общественных отношений. Поэтому в ходе второй дискуссии (1955-1958 гг.) было признано необходимым помимо основного критерия (предмета правового регулирования) выделить и дополнительный критерий – метод правового регулирования[30].

Под методом правового регулирования понимается способ воздействия норм права на те или иные общественные отношения, на поведение людей[31].

В ходе третьей дискуссии (1982 г.) В.Ф. Яковлевым, С.С. Алексеевым и П.Б. Евграфовым было предложено в качестве системообразующего фактора вместо метода использовать механизм правового регулирования, принципы и правовой режим[32]. Но эта точка зрения не получила признания.

Горизонтальная структура законодательства, в которой основными звеньями выступают отрасли законодательства, наиболее близка к структуре права. Главные подразделения системы законодательства, так называемые основные отрасли, в своей основе соответствуют структуре права. Вместе с тем, при изучении соотношения системы законодательства с системой права выясняется, что законодательство, с точки зрения его отраслевой структуры, не совпадает с правом.

К примеру, С.В. Поленина следующим образом представляет данную ситуацию:

а) отрасль законодательства совпадает с отраслью права;

б) отрасли законодательства и права в основном совпадают;

в) большинство норм отрасли законодательства относятся к одной из отраслей права, оставшиеся нормы составляют лишь некоторую часть других отраслей;

г) отрасль законодательства не совпадает с отраслью права[33].

Рассмотрение особенностей этого вопроса в науке привело к выводу о существовании в законодательстве наряду с основными отраслями, совпадающими, в основном, с отраслями права, комплексных образований, в частности, отраслей других видов комплексов[34].

В.Н. Синюков считает, что в основе отраслевой (горизонтальной) системы законодательства лежат два критерия: 1) система права и 2) система отраслей государственного управления. В соответствии с этими критериями горизонтальная плоскость системы законодательства расчленяется на отрасли законодательства, соответствующие отраслям права (конституционное право – конституционное законодательство, гражданское право – гражданское законодательство и т.д.), и комплексные отрасли законодательства, выделенные применительно к сферам государственного управления экономикой и социальными отношениями (природоохранительное законодательство, сельскохозяйственное законодательство, транспортное законодательство и т.д.). Комплексная отрасль законодательства – своего рода нормативный массив актов над основной, базовой отраслью или отраслями законодательства. Последние представлены, в основном, в виде отраслевых кодексов (ГК, УК, ГПК, УПК, КЗоТ, КоБС и др.). Таким образом, отраслевая (горизонтальная) структура законодательства России состоит из образований разного уровня: надотраслевых массивов (комплексных отраслей), основных отраслей, подотраслей, институтов законодательства, нормативных актов[35].

Отрасли законодательства, совпадающие по содержанию с отраслями права, управляются основополагающими законами. Комплексные отрасли законодательства имеют двойное управление: и со стороны стоящего во главе комплексного закона, и со стороны соответствующих отраслевых основополагающих законов. Естественно, что “двойное” управление влияет на нестабильность комплексных отраслей[36].

С.А. Комаров высказал мнение, что концепция “комплексной отрасли права” – это отзвук давно преодоленного взгляда на систему права как сознательно создаваемую законодателем. Употребление термина “отрасль” к образованию, именуемому комплексным, некорректно, так как это понятие уже получило в юридической науке определенный объективный смысл. Поэтому ничем нельзя оправдать стремления использовать его для обозначения тех правовых массивов, которые образуются в результате сознательно проводимой систематизации права, приводящей к принятию комплексных актов[37].

Мы считаем, что комплексные отрасли законодательства можно рассматривать в качестве системных образований. Объединенные регулированием определенной сферы общественных отношений нормативные акты приобретают в процессе взаимодействия новые качества, и становятся системами.

Представление об отраслевой структуре законодательства даёт Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511[38]. Но классификатор является лишь средством эффективной организации поиска правовой информации, поэтому его недопустимо использовать в качестве основания определения отраслевой структуры законодательства[39].

Обобщив всё вышесказанное, можно сказать, что отраслевую структуру современного российского законодательства можно представить как совокупность основных отраслей, комплексных отраслей и законодательных массивов.

Иерархическая (вертикальная) структура законодательства.

Главным признаком, определяющим место нормативно-правового акта в иерархической структуре законодательства, является его юридическая сила, которая выражает степень подчиненности данного акта актам вышестоящих органов. Юридическая сила акта зави­сит от объема компетенции органа, издавшего акт.

Для совершенствования законодательства необходим оптимальный выбор вида и формы нормативного акта при регулировании определенных общественных отношений. В свете данной проблемы необходима разработка и принятие закона о нормативно-правовых актах, проект которого принят Государственной Думой в первом чтении 11 ноября 1996 г. Однако, его рассмотрение отложено до неопределенного времени.

Существуют различные критерии классификации нормативных правовых актов. В зависимости от юридической силы они подразделяются на законы и подзаконные акты.

Вертикальная структура российского законодательства, по мнению А.С. Пиголкина, представляется в следующем виде:

1. Конституция РФ.

2. Федеральные конституционные законы.

3. Федеральные законы.

4. Нормативные указы Президента РФ.

5. Нормативные постановления Правительства РФ.

6. Нормативные приказы, постановления, инструкции и акты иных наименований министерств, государственных комитетов и иных центральных органов исполнительной власти.

7. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

8. Нормативные акты, издаваемые администрацией предприятий и учреждений в пределах предоставленных им полномочий (локальные акты)[40].

Полагаем, что в вертикальную структуру законодательства также должны быть включены ратифицированные международные договоры и нормативные постановления Конституционного суда. Подробнее об этом будет сказано далее.

В иерархическую структуру законодательства не включены акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправления, поскольку их соотношение с федеральными нормативно-правовыми актами, будет рассматриваться в следующей главе настоящей работы.

Связующим звеном разнообразия правовых актов выступает Конституция Российской Федерации[41] (далее – Конституция). Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции все законы и иные правовые акты, принимаемые в России, а значит, и в субъектах Федерации, не должны противоречить Конституции. Статьей 4 установлено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Эти конституционные нормы придают Конституции особый статус в системе правовых актов, устанавливают единство правового пространства в России.

Существуют различные определения Конституции. В настоящей работе под Конституцией мы будем понимать правовой акт, обладающий высшей юридической силой, регулирующий основы организации государства и общества, а также основы взаимоотношения государства и гражданина[42].

Подобное определение указывает на высшее место Конституции в иерархической структуре законодательства. Все правовые акты должны приниматься в соответствии с ней и не должны ей противоречить. Законы и подзаконные акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы.

Особое место Конституции подчеркивается предусмотренным в ней особенным порядком внесения изменений и принятия новой Конституции. Этот факт послужил выделению некоторыми авторами в самой Конституции нескольких уровней иерархии.

Так, В.А. Четвернин считает, что иерархия норм Конституции имеет 3 уровня: 1 глава, 2 и 9 главы, главы 3-8.[43]

Немаловажное значение для понимания места и роли Конституции в системе законодательства имеет указание ст. 15 Конституции на прямой характер ее действия. Однако, прямое действие норм Конституции осложнено особенностью конституционных норм: большое место в ней занимают нормы-принципы, нормы-цели, учредительные нормы, которые не содержат определенных правил поведения. Так, в ст. 7 Конституции закреплено: “В Российской Федерации охраняется труд и здоровье граждан...” Данное правовое положение имеет невысокую нормативную концентрацию. Поэтому Конституция выступает в качестве базы регулирования общественных отношений посредством принятия соответствующих законов.

В то же время сама Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов, которые бы служили развитию ее положений. Поэтому некоторые авторы выделяют две формы прямого действия Конституции – непосредственное и опосредованное[44].

Вопрос о прямом действии норм Конституции нужно рассматривать в совокупности со ст. 18 Конституции, которая провозглашает также непосредственно действующими права и свободы человека. Данные положения Конституции устанавливают критерии деятельности органов государственной власти, в том числе правосудия. Указание на прямой характер действия Конституции дает возможность судам при рассмотрении споров по защите прав граждан выносить решения, основываясь только на нормах Конституции. Таким образом, прямое действие Конституции является одним из способов преодоления коллизий в праве. Это важно, так как федеральные законы часто корректируют содержание субъективных прав, сформулированных в Конституции, “размывая” тем самым прямое действие Конституции. К тому же традиционно в правосознании россиян преобладает мнение, что для регулирования общественных, отношений нельзя опираться на Конституцию, необходим закон, а еще лучше правовой акт исполнительного органа власти.

По вопросу о прямом действии Конституции большое значение имеет постановление Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г. “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия”[45]. В нем указывается, что суд, разрешая дело, применяет Конституцию непосредственно:

“а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из её смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность её применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения”.

Несмотря на указанные проблемы, Конституция является главным правообразующим фактором. В процессе правотворчества и правоприменения происходит конкретизация конституционных норм, но при этом недопустимо отступление от буквы и духа Конституции.

Следующим звеном в иерархической структуре законодательства является закон. Закон – это принятый в особом, порядке правовой акт, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений[46].

Закон обладает верховенством в иерархической системе законодательства, носит первичный характер. Другие правовые акты должны основываться на законе и не могут ему противоречить. Должна проявляться связь между правовой силой актов и кругом регулируемых ими общественных отношений. Чем важнее общественные отношения, тем выше по юридической силе должен быть правовой акт. При этом встает проблема определения важности общественных отношений. Принятие законов по “узким” вопросам общественных отношений, но рассчитанных на неоднократное применение, возможно. Это не должно приводить к мелочной регламентации общественной жизни.

В тексте Конституции можно найти различные варианты отсылок к закону: “закон” в собирательном смысле, федеральный закон, федеральный конституционный закон, закон субъекта Федерации.

Классификацию законов можно проводить по различным основаниям, в частности:

·     по юридической силе (федеральные конституционные законы и федеральные законы);

·     по сфере действия (федеральные законы и законы субъектов Федерации);

·     по внешней форме выражения (кодекс, устав, закон).

Итак, Конституция РФ предусматривает принятие законов в форме федеральных законов. Они принимаются Федеральным Собранием по предметам ведения Федерации, обозначенных ст.ст. 71, 72 Конституции РФ.

Федеральные конституционные законы в качестве самостоятельного вида впервые указаны в Конституции. Они имеют ряд особенностей. Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ, они принимаются по вопросам, прямо предусмотренным в Конституции.

Конституционные (органические) законы призваны регулировать наиболее важные общественные отношения. Высшая юридическая сила конституционных законов выражается также в особом порядке их принятия – требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания (ч. 2 ст. 108 Конституции). Думается, что изменения в конституционные законы, хотя об этом не сказано в Конституции, должны вноситься в порядке, предусмотренном для их принятия.

Важным является установление взаимоотношений между федеральными конституционными законами и Конституцией. Прямое указание на соотношение их юридической силы в Конституции отсутствует.

На наш взгляд, фёдеральные конституционные законы есть способ конкретизации Конституции. Стоит согласиться, что в данном случае изменения в Конституцию не вносятся, а происходит развитие ее положений, в ходе которого Конституция фактически дополняется[47].

Часть 3 статьи 76 Конституции устанавливает приоритет федеральных конституционных законов над федеральными законами. Следовательно, последние должны соответствовать первым и стоят в иерархической структуре на ступень ниже. Федеральные законы принимаются по текущим вопросам общественной жизни. Для их принятия Конституция устанавливает менее сложную процедуру, чем для принятия конституционных законов.

В.А. Четвернин считает, что в силу ч. 2 ст. 40 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” федеральные законы, принятые в результате референдума, обладают большей легитимностью и не могут быть отменены Федеральным Собранием[48].

Интересна судьба законов о внесении изменений в Конституцию. Их особенный статус подчеркнут тем, что принят специальный федеральный закон[49].

Некоторые авторы среди федеральных законов выделяют приоритетный характер федеральных законов о ратификации международных договоров, так как ратифицированные ими международные договоры могут устанавливать иные правила, чем законы РФ, а потому в силу ст. 15 Конституции иметь приоритет[50].

Конституция подчеркивает высокий статус федеральных и федеральных конституционных законов, устанавливая их верховенство на всей территории России (ст. 4 Конституции). Данные положения исключают необходимость принятия на уровне субъектов РФ правовых актов о введении в действие федеральных законов, включения норм федеральных законов в правовые акты субъектов Федерации. Причем, считаем, что в данном случае речь идет о собирательном понятии “федеральный закон”, к которому относятся и конституционные законы.

Наибольшее значение в построении отраслей законодательства играют федеральные законы в форме кодексов. Кодифицированные акты обладают большой юридической цельностью, внутренней согласованностью, стабильностью.

Система отраслей законодательства в определенной мере отражается в системе кодификационных актов, но эти системы не тождественны. Не каждая отрасль законодательства представлена сейчас кодификационным актом, не каждый кодификационный закон выступает как основной акт самостоятельной отрасли законодательства.

По мнению М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, кодексы, хотя и не относятся к федеральным конституционным законам, приравниваются к ним по юридической силе, так как занимают главенствующее положение среди правовых актов отрасли[51].

В федеративном государстве может приниматься такой кодификационный закон как Основы законодательства. Подробнее об Основах законодательства будет сказано во второй главе настоящей работы.

Большой удельный вес в каждой отрасли законодательства занимают подзаконные акты. Они издаются на основе и во исполнение законов. Их содержание не должно противоречить законам, выходить за рамки полномочий издавшего органа. По юридической значимости они делятся на нормативные и ненормативные, первые входят в состав законодательства.

К подзаконным актам российского законодательства относятся нормативные указы Президента Российской Федерации. В отличие от правоприменительных указов они содержат нормы права, имеют общеобязательное значение, рассчитаны на многократное применение. Возможность издания Президентом нормативных указов преду­смотрена ч. 1 ст. 115 Конституции.

Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента “не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам”. Указанная формула вызывает ряд вопросов. В частности, должны ли указы соответствовать конституционным законам? Следует дать положительный ответ. Видимо и в данном случае термин “федеральный закон” употребляется в собирательном смысле.

Особые отношения актов Президента с законами объясняются тем, что согласно Конституции он не входит в систему разделения властей, соответственно акты, им издаваемые, во многом утратили исполнительно-распорядительный характер.

Издание “опережающих” законы указов обусловлено отсутствием в Конституции четкого и детального определения полномочий Президента, а также перечня вопросов, подлежащих урегулированию только законами.

Некоторые авторы положительно оценивают издание указов, носящих законодательный характер, так как они способствуют устранению пробелов в законодательстве. В.А. Четвернин даже разделяет указы Президента по юридической силе, считая, что указы Президента, изданные по вопросам, не урегулированным федеральным законом, выше по иерархии, чем указы, изданные на основании и во исполнение законов[52].

Соответствующее разъяснение по затронутым проблемам было дано Конституционным Судом Российской Федерации. Конституционный Суд установил, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции[53].

В любом случае полномочия Президента не должны выходить за рамки исключительных предметов ведения Федерации и круга ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Вместе с тем акты Президента являются гарантией целостности системы законодательства, так как обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации принимает постановления, носящие нормативный характер. Они издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента. Тем самым определяется их подзаконный характер.

По оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, Правительство принимает распоряжения, которые не входят в законодательство. К сожалению, в практике встречаются распоряжения, имеющие фактически нормативный характер.

Статьей 115 Конституции, ст. 23 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”[54] установлена обязательность исполнения постановлений Правительства на всей территории Российской Федерации, чем подчеркивается их высокий статус в иерархической системе законодательства.

Конституция (ст. 115) предусматривает возможность отмены постановлений Правительства Президентом в случае их противоречия федеральным законам и указам Президента. Однако парламент не может отменить акты Правительства, тем самым соблюдается конституционный принцип разделения властей. Для разрешения вопроса парламент может обратиться к Президенту РФ, либо в Конституционный Суд РФ.

По своему содержанию акты, издаваемые Правительством, разнообразны, так как часть из них создается во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, а часть по вопросам собственной компетенции. С помощью этих актов регулируются важнейшие вопросы экономической, социально-культурной жизни. Часто постановления утверждают положения, правила, порядок. Думается, эти акты имеют силу постановлений.

Министерства, государственные комитеты и другие ведомства принимают правовые акты с различными названиями: приказы, инструкции, инструктивные письма и т.д. Такое многообразие приводит в правоприменительной деятельности к проблеме выяснения юридической силы акта.

Данные акты объединяет то, что они издаются органами власти, обладающими специальной компетенцией. Они являются подзаконными актами, принимаемыми на основе и во исполнение законов, указов Президента, актов Правительства. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р устанавливается, что нормативные акты федеральных органов исполнительной власти должны приводится в соответствие с вновь принятыми законами Российской Федерации, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в течение 30 дней после вступления их в силу, если в законе не указан конкретный срок[55].

В силу большого значения в регулировании общественных отношений ведомственных правовых актов ставится вопрос об их включение в иерархическую структуру законодательства. По нашему мнению, включение данных актов в структуру законодательства “размывает” понятие законодательства. Это возможно только в случаях, когда право принятия правового акта было делегировано ведомствам Президентом или Правительством РФ.

Актуальным является также вопрос о включении в систему законодательства локальных актов. В условиях предоставляемой законодателем свободы участникам трудовых отношений это возможно при условии нормативности положений локальных актов. Такой позиции придерживается В.Н. Синюков[56].

На сегодняшний день четко не определены границы взаимодействия национального и международного законодательства. Статья 15 Конституции РФ провозгласила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России, нормы международных договоров имеют приоритет перед законами России. Входят ли в таком случае в иерархическую структуру законодательства нормы международного законодательства?

Следует считать, что некоторое международное законодательство является частью российского законодательства, ведь законодательство – одно из составляющих национальной правовой системы, в которую включены общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.

Однако, что следует понимать под “общепризнанными принципами и нормами международного права”? Все или только ратифицированные международные договоры являются составной частью российского законодательства?

На наш взгляд, частью российского законодательства следует считать только ратифицированные международные договоры. Ведь международное право действует не непосредственно, а опосредованно, через волю конкретного государства. Закон “О международных договорах Российской Федерации”[57] указывает, что положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения, действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие внутригосударственные акты (ст. 5).

Считаем также, что положение п. 4 ст. 15 Конституции позволяет говорить о верховенстве только ратифицированных международных договоров (но не общепризнанных принципов и норм международного права) и только перед законами РФ. Это правило не распространяется на Конституцию России.

В.А. Четвернин ставит нормы международных договоров в иерархическую структуру даже после федеральных конституционных законов, но перед федеральными законами[58].

Акты судов традиционно считаются правоприменительными актами. Создание конституционного судопроизводства заставило взглянуть на эту проблему иначе. Вновь возродились споры о судебном прецеденте как источнике российского права. Каково же соотношение законодательства с прецедентом?

Существует мнение, что нормативные постановления Конституционного Суда должны включаться в систему законодательства[59]. Видимо, с этим следует согласиться. В соответствии с Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации”[60] Конституционный Суд вправе разрешать вопросы о соответствии Конституции федеральных законов, других нормативных правовых актов, давать толкование Конституции. Конституционный Суд, принимая решения по делу, оценивает не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой, а также место акта в системе правовых актов. Согласно ст. 79 вышеуказанного закона решения Конституционного Суда РФ действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и лицами. Акты или их части, признанные неконституционными, утрачивают силу. Признание акта неконституционным является также основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на акте, признанном неконституционным (ст. 87). Таким образом, решения Конституционного Суда влияют на структуру действующего законодательства.

При выяснении соотношения иных источников права с законодательством, например, правового обычая, должно действовать правило, закрепленное в ст. 5 Гражданского Кодекса РФ: обычаи, противоречащие положениям законодательства, не применяются.

Хотя высказываются точки зрения, что у каждого источника права – свой предмет регулирования, поэтому не должно быть монополии закона[61], не следует забывать, что правовой обычай приобретает обязательную силу лишь с санкции государства.

Нормативный договор – другой важный источник российского права. Широко применяются договоры в современной России для регулирования федеративных отношений. Нормативность договоров, заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, объясняется публично-правовой природой их участников. Считаем, что нормы законодательства должны обладать приоритетом перед нормами договоров. Подробнее эта проблема будет проанализирована при рассмотрении федеративной структуры российского законодательства.

Наличие федеративной структуры в системе законодательства является отличительной особенностью федеративного государства. Соотношение федеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказывает огромное влияние на состояние системы законодательства. Далее будет рассмотрена федеративная структура законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных федеративных государств.

Глава 2. Особенности системы законодательства Российской Федерации как федеративного государства: проблемы и тенденции

Россия является федеративным государством. Составляющие федерацию субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной ответственностью. В то же время структурные элементы Федерации (субъекты), как и сама Федерация, обладают определённой самостоятельностью по отношению друг к другу. Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на территорию всей страны, верховенстве федеральных законов и Конституции. Таким образом, Россия является государством, в котором должно формироваться единое правовое пространство.

В то же время можно говорить о выделении правового пространства субъектов Федерации. В федеральной Конституции закреплена такая модель разграничения предметов ведения, при которой дается перечень только двух сфер: федеральной и субъектов Федерации. Изучение опыта размежевания предметов ведения в других странах дает основание утверждать, что подход Российской Конституции является одним из перспективных. В Конституции используется опыт конституционного разграничения предметов ведения Германии. Признавая конституционное разграничение предметов ведения, субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотой государственной власти. В процессе реализации собственных полномочий субъекты Федерации формируют собственное законодательство, право на создание которого, предусматривается Конституцией РФ (ст.ст. 5, 73, 76).

В основе федеративной системы российского законодательства лежат два критерия:

1.    федеративная структура государства;

2.    компетенция субъектов федерации в области законотворчества[62].

По мнению Ф.М. Раянова, в федеративном государстве система законодательства является двухуровневой:

1.    федеральное законодательство;

2.    законодательство субъектов федерации[63].

По мнению В.Н. Синюкова, законодательство Российской Федерации состоит из четырёх уровней:

1.    федеральное законодательство (Конституция РФ, Основы законодательства РФ и субъектов Федерации, Основы политики РФ, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты федерации);

2.    законодательство республик в составе Российской Федерации (Конституции республик, законы и иные нормативные акты республиканского законодательства);

3.    уровень краёв и областей (нормативно-правовые акты – Уставы, законы, решения, постановления краевых, областных, городских Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов, глав соответствующих администраций);

4.    уровень автономной области и автономных округов (нормативно-правовые акты – законы, решения и т.д. областного и окружных представительных органов, глав соответствующих администраций)[64].

Несмотря на то, что ни в одном документе федерального уровня прямо не говорится о системе законодательства субъекта Российской Федерации, толкование некоторых положений этого законодательства приводит к мысли, что федеральный законодатель рассматривает законодательство субъекта Российской Федерации как системное образование. Такой вывод, по справедливому замечанию Ф.М. Раянова, непосредственно вытекает из ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, где сказано, что “Республика (государство) имеют свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство”. По его мнению, понятие “законодательство”, употребляемое в сочетании со словами “своё”, можно трактовать как систему законодательства субъектов Российской Федерации[65].

Субъекты Федерации, воспользовавшись предоставляемыми правами, окунулись в мощную лавину правотворчества. В некоторых субъектах РФ собственное законодательство практически сформировано, в других - еще в процессе становления.

Исследование федеративной структуры законодательства предполагает выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми актами.

В процессе правотворчества субъектов Федерации часто возникают коллизии между принимаемыми ими правовыми актами и правовыми актами Федерации. Российское законодательство, с точки зрения его федеративной структуры, носит противоречивый характер. Пункт “а” ст. 72 Конституции РФ относит обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Самый простой способ разрешения возникающих коллизий между федеральными и региональными правовыми актами возможен в случае их принятия в пределах предметов ведения, предусмотренных ст.ст. 71–73 Конституции РФ, на основе сравнения юридической силы:

·     закону РФ отдается приоритет перед нормативными правовыми актами субъекта РФ;

·     закону субъектов Федерации принадлежит приоритет перед нормативными актами органов исполнительной власти РФ;

·     указу Президента или постановлению Правительства РФ отдается приоритет перед актами органов исполнительной власти субъектов РФ;

·     постановлению Правительства субъектов Федерации отдается приоритет перед актами федеральных министерств и других центральных органов федеральной исполнительной власти[66].

В практике возникает множество вопросов, так как положения ст. 71–73 Конституции РФ далеки от совершенства. Система конституционных норм не дает ответ на вопрос о принципах соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Федеральный законодатель часто отступает от духа и буквы Конституции. Действия Президента и Правительства ставят еще больше вопросов.

Федеративное устройство государства наложило отпечаток на использование такого вида кодификационного закона как Основы законодательства. Современная Конституция РФ не предусматривает принятие правовых актов в форме Основ. Регулирование общественных отношений Основами законодательства предусматривалось Федеративным договором[67].

Согласно ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется, в том числе на основании Федеративного договора. В соответствии с “Заключительными и переходными положениями” Конституции РФ в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции действуют положения Конституции РФ. Однако, принятие Основ законодательства, на наш взгляд, не противоречит Конституции России, так как в ней не решается вопрос о видах кодифицированных правовых актов.

Вместе с тем законодатель, видимо, хочет отказаться от использования Основ законодательства. С 1993 года законы в форме Основ законодательства не принимаются. По вопросам совместного ведения принимаются кодексы и федеральные законы. Однако С.В. Полениной справедливо замечено, что правомерность замены основ кодексами, с точки зрения принципов разграничения сферы ведения между Федерацией и ее субъектами, закрепленных в ст. 76 Конституции, достаточно дискуссионна[68].

Отдельные Основы законодательства продолжают действовать, поэтому рассмотрим их особенности. Их принятие возможно по предметам совместного ведения. Основы законодательства являются высшим по юридической силе актом в определенной отрасли.

В Основах законодательства возможна конкретизация в разграничении компетенции между органами государственной власти Федерации и органами власти субъектов РФ. До принятия собственных актов субъекты Федерации при регулировании общественных отношений должны руководствоваться Основами законодательства.

В составе действующего законодательства можно выделить такие виды федеральных законов как “основы”, “общие принципы” (например, ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” и др.)[69]. Они весьма близки к Основам законодательства, к тому же они принимаются по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов Федерации. Положения договоров предопределяют содержание законодательства субъектов Федерации. Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства.

Отсутствие четких представлений о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации объясняется, во многом, разнообразием взглядов на характер и природу российского федерализма, степень самостоятельности субъектов Федерации. Следовательно, изучение федеративной структуры законодательства неотделимо от общего анализа современного российского федерализма.

Отечественные ученые активно занимаются изучением проблем федерализма, в частности в России. Важным является вопрос о типологии федераций. В юридической литературе типы федераций выделяются с позиции различных критериев. В этой части работы рассмотрим особенности отечественного федерализма. По данному вопросу в правовой науке нет единого мнения.

В юридической науке отсутствует единство взглядов по вопросу момента начала формирования Федерации в России и, следовательно, типа Федерации в зависимости от учреждающего ее акта. В зависимости от того, какой акт является приоритетным в учреждении России, решается вопрос о верховенстве Конституции или договоров в регулировании федеративных отношений.

Существуют разные подходы и к развернувшемуся после принятия Конституции договорному процессу. В зависимости от данной позиции решается вопрос о характере Федерации.

По мнению Ю.А. Тихомирова[70], И.А. Умновой[71], В.Е. Чиркина[72], Россию можно охарактеризовать как конституционно-договорную Федерацию.

Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян[73], В.Н. Синюков[74], Д.Л. Златопольский[75] считают Россию конституционной Федерацией и выступают против практики заключения договоров, так как договоры разрушают Российскую государственность, превращая ее в конфедерацию.

В частности, В.Н. Синюков пишет: “Практика как бывшего СССР, так и РФ свидетельствует, что попытки изобрести некую новую модель федерации, никому неизвестную в мире – конституционно-договорную – не увенчались успехом. Эксперимент, проведённый по “живой” государственности, привёл либо к смерти (СССР), либо коматозному состоянию (РФ) конституционного организма. Конституционно-договорные гибриды в силу своей двусмысленности долго не живут, что создаёт состояние переходности государственного устройства и всей Конституции либо к полностью договорной конфедерации, либо к восстановлению федерации с обычными автономными субъектами, которая не знает, кроме Конституции, никаких параллельных учредительных актов”[76].

На наш взгляд, Россия является конституционно-договорной федерацией, образованной путём децентрализации полномочий федеральной властью, с асимметричным статусом субъектов.

Договоры представляют собой необходимую особенность становления российского федерализма, так как позволяют учесть специфические интересы отдельно взятого региона, но они не должны противоречить Конституции РФ.

Считаем так же, что в Конституции РФ закреплена модель симметричной федерации, однако асимметричный характер России придаёт заключение договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

В.Е. Чиркин[77], И.А. Умнова[78] и другие учёные отрицают возможность существования двух суверенитетов в одном государстве.

Вопросы суверенитета субъектов Федерации рассматривались Конституционным Судом РФ[79]. Правовая позиция Конституционного Суда заключается в том, что государственным суверенитетом ни республики в составе РФ, ни иные субъекты РФ обладать не могут, даже при условии, если бы их суверенитет признавался ограниченным. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Слово “государства” при характеристике республик в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ отражает лишь особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Неконституционными признаются положения о договорном характере статуса субъектов Федерации.

Несмотря на указание Конституционного Суда о неконституционности в этой части положений республиканских Конституций, анализ двухсторонних договоров и региональных правовых актов показал, что в некоторых из них признается суверенитет республик. В частности, ст. 61 Конституции Татарстана объявляет его государством, ассоциированным с Россией[80]. Тем самым отрицается конституционное положение о Татарстане как республике, входящей в состав Российской Федерации. Ст. 1 Договора России и Башкортостана закрепляет, что Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации[81]. Этот же принцип закрепляется в Конституциях Башкортостана[82], Якутии[83] и др.

На признании суверенитета республик в составе РФ основывается позиция о делегированном характере Федерации. Аспект делегирования нашел отражение и в законодательстве республик. Так, ст. 39 Конституции Якутии устанавливает положение о добровольной передаче республикой на основе Федеративного договора части принадлежащих ей суверенных прав на определенный срок в ведение федеральных органов власти Российской Федерации. Подобные нормы содержатся в Конституциях Татарстана, Башкортостана и др. Конституция же Российской Федерации предусматривает делегирование полномочий лишь между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 78).

Таким образом, обозначенный в Конституции принцип единого и неделимого государственного суверенитета отрицается законодательством отдельных регионов, а также некоторыми двухсторонними договорами. Представления о Российской Федерации как Федерации договорной приводят к разрушению целостности единого правового пространства. Законодательство субъектов Федерации, не признавая суверенитета РФ, вторгается в компетенцию федерального законодателя. Заключаемые двухсторонние договоры могут лишь детализировать разграничение компетенции между органами власти разных уровней, а не корректировать положения федеральной Конституции. Поэтому нельзя подменять конституционное разграничение предметов ведения между субъектами Федерации договорами между органами государственной власти.

Исследование вопроса о приоритете положений законодательства над нормами договоров тесно связано с выяснением статуса субъектов Федерации в отношениях друг с другом.

Конституционные нормы носят противоречивый характер. Так, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, закреплён принцип равноправия субъектов Федерации, а с другой стороны, в ч. 2 ст. 5 устанавливается для республик особый статус – государства. Ч. 2 ст. 68 допускает установление республиками собственных государственных языков. Пункт “а” ст. 72 устанавливает необходимость соответствия федеральному законодательству Конституций и законов республик, а в отношении других субъектов РФ – всех нормативных правовых актов.

Противоречие в конституционных нормах привело в научной литературе к различному пониманию термина “равноправие”. По мнению М.В. Золотарёвой, равноправие следует понимать, как обладание равными правами. Следовательно, положение Конституции РФ, о неравноправии субъектов Федерации, носит противоречивый характер[84].

Другая позиция различает понятие “равноправие” и “обладание равными правами”. И.А. Умнова считает, что конституционное равноправие субъектов Федерации – это их формальное равенство в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равенство возможностей, но не равенство приобретенных полномочий. “Обладание равными правами” означает одинаковый объем прав и обязанностей[85]. Подобная позиция поддерживает конституционный принцип о симметричном характере Российской Федерации.

Л.М. Карапетян,[86] В.Г. Вишняков[87] считают, что федерализм в принципе не может быть асимметричным.

В науке существует точка зрения об асимметричности российского федерализма. Объявленные равноправными субъекты Федерации на деле различаются по государственно-правовому статусу, экономическому потенциалу[88]. Приближение России к симметричной Федерации связывается с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному[89]. Другие ученые придерживаются позиции, что национально-территориальный принцип федерализма отвечает специфике России[90].

На наш взгляд, асимметричный характер России придает заключение двухсторонних договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает, что нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения соотношения двух уровней законодательства. В ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенства федерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать признания своего законодательства на всей территории, что должно служить формированию единой непротиворечивой системы законодательства, созданию единого правового пространства. Поэтому правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с разграничением предметов ведения, определенном Конституцией РФ.

На федеральном уровне решению этого вопроса уделяется значительное внимание. Так, в целях координации с федеральным законодательством при формировании системы регионального законодательства была сформирована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации[91].

Каким образом решается в законодательстве субъектов Федерации вопрос о создании единого правового пространства? Проанализируем положения республиканских конституций на предмет действия федеральных законов и Конституции РФ на территории субъектов Федерации.

По мнению Г. Ермошина, можно выделить два подхода:

1. законодатель субъекта Федерации прямо декларирует соподчиненность всего своего законодательства федеральному законодательству на принципах, предусмотренных Конституцией РФ;

2. действие федеральных законов допускается по правилам, установленным субъектом Федерации[92].

Необходимо выделить третий подход, так как в конституциях некоторых республик, вообще, ничего не говорится о действии на их территории федеральной Конституции и законов. Так, ст. 59 Конституции Татарстана провозглашает, что законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если не противоречат международным обязательствам Татарстана.

Прямо декларируется соподчиненность федеральному законодательству в Конституциях Республики Марий Эл[93] (ст.ст. 4, 7), Адыгеи[94] (ст. 6), Республики Хакасия[95] (ст. 4).

Особенности в регулировании этого вопроса закреплены в Конституции Башкортостана. В ст.ст. 126, 128 провозглашается, что Республика имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую регулирование всех общественных отношений кроме тех, регулирование которых добровольно передано Республикой по Договору в ведение Федерации. Обязательными на территории Башкортостана являются законы, принятые по вопросам, переданным Республикой в ведение России.

Нарушают принцип верховенства федерального законодательства и другие нормы республиканских Конституций. Например, положения об особом порядке введения в действие федеральных законов, об их ратификации и приостановлении на территориях субъектов Федерации.

В Конституции Якутии (ст. 41) также закрепляется право приостановления субъектами РФ в одностороннем порядке правовых актов Федерации, если они противоречат Федеративному договору, Конституции или законам субъекта.

В Республике Якутия законы РФ, принятые по вопросам, отнесенным к совместному ведению, вступают в силу после ратификации их Палатой Представителей Государственного Собрания Республики (ст. 41 Конституции Якутии).

Итак, многие регионы предпочитают ориентироваться на положения Федеративного договора и двухсторонних договоров, а не Конституции РФ. Поэтому необходимо выяснение действия федеральных законов на территории таких субъектов Федерации при расхождении их положений с нормами договоров.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 1 и ч. 2 ст. 76) установила верховенство федеральных конституционных и федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения РФ в рамках совместного ведения РФ и субъектов Федерации на всей территории Российской Федерации. Однако, этот принцип не учтен в ст. 11 Конституции при решении вопроса о разграничении компетенции между органами государственной власти субъектов РФ и органов государственной власти Федерации.

Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”[96] (далее – ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения”) четко устанавливает верховенство Конституции и федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, в случае несоответствия им положений договоров (ст. 4).

Однако, договорная практика, складывающаяся до принятия закона, по-разному отражала соотношение между федеральным законом и договором, что в последующем отражалась в законодательстве субъектов Федерации.

Наибольший отход от федеральной Конституции, который объясняется политическими причинами, характерен для договоров, заключенных в 1994–1995 годах. Начиная с 1996 года, в договорах не наблюдается резких противоречий с федеральной Конституцией, хотя и имеются расхождения. И именно в ранее заключенных договорах приоритет отдается договорам, а не федеральным законам (например, договоры с Татарстаном[97], Башкортостаном[98] и др.). В заключенных позже двухсторонних договорах признается более высокая юридическая сила федерального законодательства (договоры с Бурятией[99], Иркутской областью[100] и др.).

Ряд договоров устанавливают приоритет действия их норм над правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (например, Договоры с органами государственной власти Тверской области[101] (ст. 7), Сахалинской области[102](ст. 7, 10), Омской области[103] и др.).

В Договоре с органами власти Свердловской области[104] устанавливается неприменение федеральных подзаконных актов на территории области до вынесения решения судом. Таким образом, устанавливается примат норм договоров над нормами федеральных нормативных актов.

Для формирования целостной системы законодательства в случаях договорного регулирования необходимо строго соблюдать установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения. К тому же Конституция не предусматривает возможности передачи полномочий федеральных законодательных органов законодательным органам субъектов Федерации.

В ст. 3 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” установлено, что договоры не могут перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Федерации и субъектов.

К сожалению, договорная практика часто шла другим путем.

Так, не допустимой является передача предметов исключительного ведения Федерации в ведение отдельных субъектов Федерации (в частности п. 11 ст. 3 Договора с Башкортостаном), либо отнесение их к совместному велению субъектов договорных отношений (п. “м” ст. 2 Договора с Тверской областью). Любые договоры, которые относят вопросы ст. 71 к компетенции субъектов Федерации противоречат Конституции РФ, так как они заключаются не на основании федеральных законов о передаче конкретным субъектам конкретных полномочий.

ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” указывает, что предметом договоров может быть конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 17). Предметы совместного ведения могут конкретизироваться с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей регионов (ст. 14).

В договорах иногда указывается перечень вопросов исключительного ведения субъектов, хотя согласно ст.73 Конституции он является открытым.

Большое значение на формирование двухуровневой системы законодательства оказывают соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Конституции РФ предусматривает лишь заключение соглашений по передаче осуществления части полномочий между исполнительными органами (ст. 78). ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” как и Конституция РФ, не предусматривают заключение соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти.

Сложная ситуация сложилась в формировании законодательства на уровне субъектов Федерации, включающих в себя автономные образования. Согласно п. 4 ст. 66 Конституции РФ в “сложносоставных” субъектах Федерации отношения между автономными округами и краями, областями, в которые они входят, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области.

Закон “Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами” принятый Государственной Думой 13 июня 1997 г. был отклонён Президентом 21 июля 1997 г. Но договоры между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области уже заключаются.

Конституционный Суд РФ фактически высказал позицию о том, что нормативные правовые акты автономных образований при условии правильного разграничения полномочий не должны противоречить нормативным правовым актам края (области)[105]. В этом случае возникает проблема осуществления равноправия субъектов Федерации. По этому поводу Суд пояснил, что “вхождение” автономного округа в состав иных субъектов Федерации, не умаляет его статуса как равноправного субъекта Федерации, так как он вправе распоряжаться самостоятельно объёмом полномочий, предоставленных ему Конституцией. В то же время Конституционный Суд подчеркнул такой аспект равноправия субъектов Федерации как их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Создание единой системы законодательства требует, чтобы законодательство всех субъектов РФ формировалось на основании единых принципов. Предметы ведения и полномочия закреплены Конституцией и договорному переделу не подлежат.

Договорная практика приводит к повышению правового и социально-экономического статуса отдельных субъектов Федерации, нарушая провозглашенный в Конституции принцип равноправия субъектов Федерации. Поэтому при заключении договоров необходимо соблюдать принцип приоритета федерального законодательства над нормами договоров, а также заложенный в ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации (ст. 3).

Для того, чтобы положения договоров не противоречили федеральному законодательству, необходимо усилить контроль над процессом их заключения. На наш взгляд, ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” урегулировал далеко не все вопросы. К примеру, неясно, будет ли подписан договор при отрицательном заключении Совета Федерации? Следует зафиксировать обязательность учета мнения Совета Федерации Президентом. Закон не включил предложения депутатов об утверждении договоров законом, а также обязательность переутверждения в Совете Федерации уже подписанных договоров.

В законе необходимо было указать, кто обладает полномочиями по подписанию договоров и соглашений, каков статус и функции уполномоченного.

В законе следовало определить источник официального опубликования договоров. Можно было установить требование регистрации Министерством юстиции РФ всех договоров и соглашений.

Итак, двухсторонние договоры не должны противоречить федеральному законодательству. Федеральное законодательство имеет верховенство на всей территории Российской Федерации, в том числе и в субъектах Федерации, заключивших двусторонние договоры.

Вместе с тем федеративная структура законодательства зависит от круга полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства, поэтому положение о верховенстве федерального законодательства нуждается в уточнении.

На территории субъекта Федерации действуют федеральные законы и законы субъектов Федерации. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектов Федерации, принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую силу с федеральными законами.

Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя. В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их разрешения обладает суд.

Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правового регулирования. Поэтому они часто “внедряются” в сферу полномочий Федерации, либо просто “дублируют” федеральные акты.

М.С. Саликов в своей работе выделяет предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. Он пишет, что отсутствие в Конституции собственно перечня предметов ведения субъектов Федерации не означает, что Основной Закон не предусматривает их отдельных правомочий, часть из которых можно рассматривать в качестве федеральных гарантий. Так, ст. 5 Конституции устанавливает равноправие всех субъектов, называет принципы федеративного устройства, предусматривает право субъектов принимать собственные конституции (уставы) и законодательство. Ч. 2 ст. 11 и ст. 77 закрепляет право субъектов самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти; ч. 3 ст. 11 – конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами; ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76 – осуществление собственного правового регулирования вне пределов федерального и совместного ведения; ст. 68 – право на установление государственных языков; ч. 6 ст. 76 – превалирование региональных правовых актов, принятых по предметам ведения субъектов Федерации, над федеральными; ч. 2 и 3 ст. 77 – взаимное делегирование полномочий; ч. 2 ст. 95 – представительство субъектов в Совете Федерации; ст. 125 – обращение в Конституционный Суд Федерации с различными запросами; ч. 3 ст. 129 – согласование вопроса о назначении прокурора субъекта Федерации; ст. 136 – одобрение поправок к главам с 3 по 8 федеральной Конституции; ч. 2 ст. 137 - изменение собственного наименования и др.[106].

Анализ Основных Законов российских регионов, закрепляющих собственную компетенцию, позволяет выделить ряд типичных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации. К ним, в частности, относятся:

1.    Учредительные: принятие конституции или устава, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; территория и административно-территориальное устройство; установление системы органов государственной власти, порядка их организации и деятельности; законодательное обеспечение организации местного самоуправления.