Навигация
Проблемы регулирования газовой промышленности России и мировой опыт
61668
знаков
0
таблиц
0
изображений
3 Проблемы регулирования газовой промышленности России и мировой опыт.
Процесс приобретения газовой промышленностью своего нового статуса в меняющейся экономике России еще не завершен. Отрасли удалось избежать разрушения своего ядра, более того, фактически только в новых условиях ее подлинная роль в народном хозяйстве, долгое время затенявшаяся первенством нефтяной промышленности, оказалась в центре общественного внимания. Тем не менее до сих пор остро ощущается неурегулированность многих вопросов функционирования отрасли и РАО "Газпром". В основном все концентрируется вокруг проблемы перехода к цивилизованному регулированию работы отрасли и возможных мерах по ее либерализации.
Следует отметить, что газовая промышленность как объект рыночной экономики - весьма специфическая отрасль, для которой стандартные подходы малоприемлемы. В развитых странах Запада, в том числе в тех, где газовая промышленность прошла длительный путь развития, современное понимание ее статуса или сложилось в последние 10-15 лет, или и в настоящее время является предметом острой дискуссии.[12]
Проблемы либерализации газовой отрасли объективно связаны с необходимостью привлечения крупных финансовых средств для создания новых газотранспортных систем, гарантией возврата которых обычно выступает наличие значительных подтвержденных запасов газа, предназначенных для его подачи по этим системам, и предварительных договоренностей с потребителями на поставки газа по ним. Однако для достижения таких договоренностей нужно подтверждение реальности сооружения системы в требуемые сроки и возможности обеспечения надежных поставок газа. Все это легче сделать крупным интегрированным компаниям, зачастую опирающимся на государственную поддержку, чем потенциальному консорциуму мелких коммерческих образований.
Регулирование отрасли будет происходить параллельно с развитием и унификацией методов регулирования газовой промышленности в странах Европы.[13] Именно европейский вариант станет решающим. Североамериканский опыт, на который обычно ссылаются, играет гораздо меньшую роль, поскольку отсутствует практическое взаимодействие с инфраструктурой этого рынка: российский газ экспортируется в основном на европейский рынок, конкуренция и деловое сотрудничество осуществляются с его представителями и по принятым на нем правилам.
Надо отметить, что в настоящее время в Европе нет унифицированной модели организации и функционирования газовой промышленности. Газовые рынки европейских стран за редким исключением не либерализованы. В большинстве случаев государство в той или иной степени контролирует отечественную газодобывающую отрасль (если таковая имеется), а также магистральный транспорт газа.
В Нидерландах и Норвегии, являющихся крупнейшими экспортерами газа, государство осуществляет строгий контроль за добычей и коммерческим использованием национальных ресурсов природного газа.[14]
В Норвегии производители газа должны заключать соглашения о совместной деятельности, в соответствии с которыми переговоры об условиях продаж добываемого газа ведутся специальным органом - Комитетом по переговорам по газу (КПГ), где представлены три основные норвежские газовые компании. В случае, если Комитет не может придти к общему мнению, он обращается в правительство за окончательным решением. При создании КПГ предполагалось, что он будет выступать как единый экспортер норвежского газа и тем самым даст возможность снизить степень давления консорциума крупных европейских покупателей газа.
В Нидерландах централизованные закупки и перепродажа всего газа, подпадающего под юрисдикцию страны, осуществляется компанией "Газюни", наполовину принадлежащей государству. Добыча газа также подлежит законодательному регулированию и утверждению правительством.
Практически везде, кроме Великобритании, отсутствует или крайне затруднен доступ третьих сторон в газотранспортную систему. При этом в ряде стран, например, в Германии, предоставляются достаточно широкие возможности для сооружения независимых газопроводов. Но вместе с тем в той же Германии применяется специфическая система регионализации рынков газа, препятствующая непосредственной конкуренции поставщиков за конечного потребителя.[15]
Европейская комиссия неоднократно пыталась продвинуться в решении вопроса об определении единых правил организации рынка газа в странах-членах ЕС и переходе от национальных моделей к функционированию единого газового рынка. Так, в 1994 г. введена в действие директива об углеводородном сырье, устанавливающая, что системы лицензирования должны основываться на открытых торгах, быть гласными и носить недискриминационный характер. В 1990-1991 гг. была принята директива о создании внутреннего энергетического рынка, не затрагивавшая суверенных прав стран-членов ЕС. Однако проект директивы о либерализации рынка газа, опубликованный в 1992 г. и предполагавший разделение функций добычи и транспортировки, а также разрешение доступа третьих сторон, вызвал серьезные споры и не был в полной мере реализован. В конце 1996 г. Генеральный секретариат Совета ЕС подготовил так называемое президентское компромиссное предложение о принципах работы газовой промышленности, которое стало объектом жесткой дискуссии и пока окончательно не принято. Разногласия возникают в основном из-за опасения, что нововведения не приведут к равноправию поставщиков и потребителей в различных странах ЕС. Это понятно, поскольку позиции привилегированных национальных участников газового рынка в европейских странах хорошо защищены, и главную угрозу влиятельные газовые компании видят в международной конкуренции и открытии рынка.[16]
Интенсивные реформы в газовой промышленности США в 80-е годы были во многом вызваны падением спроса на газ. Последнее произошло по ряду причин. Главная из них - господство традиционного, очень жесткого по форме, но малоориентированного на экономические стимулы и развитие конкуренции регулирования, включающего контроль цен как в добыче газа, так и у потребителей. Параллельно была создана система долгосрочных контрактов по принципу "бери или плати". Подобная система могла существовать только в условиях достаточно стабильных или растущих цен на альтернативные топливно-энергетические ресурсы. Когда же в начале 80-х годов цены на нефть стали снижаться, отсутствие гибкости в методах регулирования и ценообразования в газовой промышленности США сделало ее неконкурентоспособной, предопределило сокращение спроса на газ и трудности с выполнением долгосрочных контрактов. Вскоре аналогичная ситуация возникла и в газовой промышленности Канады.
Сейчас сложились два подхода к решению указанных проблем. Согласно одному из них, вполне достаточна внешняя конкуренция газовой промышленности с поставщиками других топливно-энергетических ресурсов. Для выражения такой конкуренции во многих случаях, в том числе в импортно-экспортных контрактах, стали применять формулы для цены газа как производной от "корзины цен" иных ресурсов (мазута, угля, возможно, электроэнергии и т.п.). Эти изменения условий контрактов получили широкое распространение после нефтяных кризисов. Причем введение компонент цены угля и ядерной энергии, учитывая высокую долю постоянной составляющей расходов, рассматривается в качестве необходимого в газовых контрактах стабилизирующего фактора. Другой подход наряду с гибкой реакцией на внешнюю конкуренцию предусматривает также внутренние преобразования в газовой промышленности для создания в ней стимулов повышения эффективности.[17]
В целом в Северной Америке кризисные явления конца 70-х годов способствовали реализации второго подхода. В 1984 г. в США были одновременно отменены условия оплаты минимальных объемов поставок в долгосрочных контрактах (что облегчило положение трубопроводных компаний, бывших в то время и продавцами газа) и введены требования открытого доступа поставщиков к сетям трубопроводного транспорта (при этом транспортные компании, принявшие принцип открытого доступа, должны были обменять часть своих контрактов по поставкам газа на контракты на его транспортировку). Затем логика преобразований постепенно привела к необходимости разделения видов деятельности и предоставляемых услуг, к сформированию уже в начале 90-х годов полностью конкурентного рынка. Таким образом, развитие рыночных отношений в газовой промышленности США и их глубина в значительной мере определялись остротой возникших проблем и наличием соответствующих предпосылок - большого количества субъектов рынка (производителей газа и газотранспортных компаний), длительным периодом предшествующего развития, приведшего к созданию широкой и даже чрезмерно разветвленной газотранспортной сети и других мощностей (хранения, переработки газа и т.п.).
В Канаде в тех же условиях начала 80-х годов были приняты меры по либерализации ценообразования и разрешению доступа третьих сторон к магистральным трубопроводам при сохранении фактически монопольного положения на трансконтинентальные перевозки компании "Трансканада".
В Европе к периоду ценовых кризисов газовая промышленность не успела пройти столь длительный путь развития и находилась на этапе становления. Решения принимались преимущественно на межгосударственном уровне, поскольку зачастую определяющим фактором был импорт газа, в том числе из Советского Союза с его плановой экономикой. Это облегчало решение проблемы покрытия рисков, но одновременно усиливало государственное влияние. Неудивительно, что вполне естественным стало появление так называемых "уполномоченных" компаний, то есть по сути государственных или ориентированных на государство фирм, занимавшихся импортом газа, формированием газового рынка и имевших монопольные или близкие к этому статусу права в соответствующих странах. Кроме того, функционирование ограниченных национальными рамками рынков газа и других энергоносителей со своим специфическим законодательством препятствовало расширению конкуренции.
В России к настоящему времени создание основной инфраструктуры магистрального транспорта газа для снабжения внутренних потребителей в целом завершено. Конечно, в результате начавшегося с 1990 г. снижения объемов газопотребления, неясности с темпами и сроками восстановления его уровня, особенно учитывая растущее стремление к сохранению только платежеспособного спроса, возникла определенная пауза в развитии отрасли. Однако это отнюдь не исключает необходимости сооружения специализированных газопроводов для газоснабжения новых регионов (на Северо-Западе, юге Западной Сибири и ряде других), а также газификации мелких и рассредоточенных потребителей, в том числе сельских. Тем не менее на внутреннем рынке в ближайшей перспективе вряд ли снова возникнет потребность в предельно высоких темпах роста объемов поставок газа (не говоря уже о его дефицитности), что создает благоприятный фон для повышения качества газоснабжения. Причем возможная неустойчивость внутреннего рынка не окажет решающего воздействия на инвестиционные решения. В то же время крупные инвестиции требуются для завоевания новых позиций для российского газа на устойчиво растущем европейском рынке.
На внутреннем рынке долгосрочные контракты па поставку газа практически отсутствуют. Это снимает ряд проблем, возникавших при либерализации газового рынка в других странах, и облегчает введение новых форм регулирования. Сейчас регулирование в газовой промышленности России носит достаточно фрагментарный характер. В течение 1993-1995 гг. действовала формула, ценообразования, предусматривающая ежемесячную коррекцию цен на газ у промышленных потребителей в соответствии с темпом роста цен на промышленную продукцию за предшествующий месяц. Цена не была дифференцирована ни в региональном, ни в сезонном разрезах. Номинальная цена на газ для промышленных потребителей достигла 60 долл. за 1 тыс. куб. м, что близко к официально установленной экспортной цене для Украины (из-за отсутствия региональной дифференциации, которая началась только в прошлом году, такая вполне "европейская" цена действует и на Урале, и в Западной Сибири). В Северной Америке оптовая цена на газ в среднем не превышает этот уровень.[18]
Надо отметить, что оптовые цены на газ, составлявшие с 1982 г. 26 руб. за 1 тыс. куб. м, ас 1991 г. -52 руб., поднялись сейчас до 300 тыс. руб. за 1 тыс. куб. м, то есть по сравнению с периодом до 1991 г. темп их роста обгонял инфляцию, а относительно 1991 г. находится на уровне несколько ниже нее. [19]По-видимому, для нынешних трудностей с неплатежами критически важным оказался не столько общий уровень роста цен, сколько то, что цены на газ и другие энергоносители в долларовом эквиваленте приблизились к мировым (европейским) ценам. При калькуляции продукции на экспорт (что зачастую наиболее привлекательно для предприятий при ограниченности внутреннего рынка), а также при конкуренции с импортируемыми товарами это становится определяющим фактором.
Газовое законодательство как таковое в России практически отсутствует. Основу законодательной базы составляют закон РФ о недрах, закон о естественных монополиях и ряд правительственных положений и актов (Временное положение о доступе производителей газа в газотранспортную систему, Правила поставки газа потребителям и др.). Основываясь на этих документах, нынешнюю ситуацию, рациональные пути развития отрасли можно охарактеризовать следующим образом.
Объективно необходима высокая степень целостности газовой промышленности России. Это обусловливается как решающей ролью транспортного фактора (а транспорт опирается на уже созданную крупнейшую инфраструктуру сетевого типа), так и высокой, не имеющей мировых аналогов концентрацией ресурсов (в настоящее время подавляющая часть добываемого газа приходится на три крупнейших месторождения, расположенных вблизи друг от друга и на расстоянии 2-5 тыс. км от потребителей).[20]
Добыча газа, как и других ресурсов, по закону РФ о недрах, осуществляется в соответствии с лицензиями на их разработку и добычу, выдаваемыми на конкурсной основе. Лицензии на уже находящиеся в эксплуатации месторождения были переданы "Газпрому". Он же получил лицензии на основные намечаемые к разработке месторождения Западной Сибири. На часть месторождений среднего масштаба и извлечение газа из более глубоких, чем сеноманские залежи горизонтов, лицензии выданы не входящим в "Газпром" структурам, то есть первые шаги к демонополизации добычи природного газа уже предприняты. Одновременно в ЕСГ поступает попутный газ нефтяных месторождений, также являющийся для системы газоснабжения продуктом сторонних поставщиков. Транспорт газа по ЕСГ признан и считается естественной монополией, что фактически означает неделимость существующей газотранспортной системы.
Указ президента РФ о создании РАО "Газпром" содержит положение о доступе производителей газа на территории Российской Федерации к транспортировке доли газа, пропорциональной уровню их добычи, по газотранспортной системе ЕСГ. Некоторые процедуры такого доступа регламентированы Временным положением. Однако на практике осуществляется не транспорт стороннего газа, а его покупка газотранспортными предприятиями Газпрома для последующей перекачки в составе общего потока газа. В принципе оба варианта - и покупка газа у производителей, и транзитная транспортировка стороннего газа - могут рассматриваться как допустимые формы взаимодействия монопольного собственника сети и других участников рынка, но условия монополиста и прежде всего ценовые должны стать открытыми и привлекательными для пользователей.
Целесообразно создать такую регулирующую систему, при которой "Газпрому" будет выгодно расширение немонопольного сектора в газоснабжении. Последнее может быть связано с разработкой все большей части новых месторождений не входящими в него структурами (хотя, возможно, и с финансовым и другими видами участия последнего и ассоциированных с ним организаций) и поступлением этого газа через транспортную сеть ЕСГ на рынок конечного потребления, ценовые и прочие условия которого могут формироваться на более конкурентной основе, чем в секторе поставок газа самим "Газпромом".[21]
Важно разработать и ввести в действие экономические механизмы стимулирования резервирования газоснабжения, в первую очередь подземного хранения газа. Формально надежное газоснабжение потребителей является обязанностью Газпрома. И надо отметить, что при всех трансформациях последнего периода это требование практически не нарушалось. Увеличения количества отказов и аварий в системе газоснабжения не наблюдалось.
Вообще качество газоснабжения обеспечивается применяемыми - в системе несколькими способами резервирования: от объектного резервирования (резервные агрегаты на компрессорных станциях, резервные мощности в добыче и на транспорте) до многониточной и закольцованной структуры газоснабжающей сети и объектов хранения газа, прежде всего подземных газохранилищ. Роль последних многофункциональна: они позволяют сочетать высокую внутригодовую загрузку базовых магистральных газопроводов с переменным во времени уровнем потребления газа отдельными потребителями, покрывать при необходимости экстремальные потребности (связанные с резкими похолоданиями и другими причинами, лежащими как внутри системы газоснабжения, так и вне ее), обеспечивать резервные поставки газа при технических отказах и авариях на объектах газоснабжения.[22]
К сожалению, несмотря на такую бесспорно высокую ценность подземных хранилищ газа, очень мало сделано для стимулирования их развития. Их функции носят описательный характер, не подкреплены конкретными диверсифицированными контрактными соглашениями с потребителями, нуждающимися в соответствующем качестве услуг по газоснабжению.
Важно отметить, что при транспортировке по ЕСГ как собственного газа Газпрома, так и газа сторонних производителей обеспечение надежности обоих видов поставок по крайней мере в течение достаточно длительного периода будет осуществляться оператором сети. Экономические условия выполнения этих функций, а также правила справедливого поведения оператора по отношению к поставкам своего и стороннего газа в случае возникновения отказов оборудования или аварийных ситуаций еще предстоит разработать.[23]
Похожие работы
... СПГ) с использованием специальных газовозных танкеров. Крупнейшими поставщиками СПГ являются Индонезия, Алжир, Малайзия, Бруней. Около 2/3 всего экспортируемого СПГ ввозится в Японию. 2.2. Развитие и размещение газовой промышленности России. За последние полвека система газоснабжения прошла несколько фаз развития. В бывшем СССР она представляла собой общесоюзный народнохозяйственный комплекс. ...
... отраслей экономики. Реальность масштабных задач по добыче и транспортировке газа подтверждается приобретенным ранее опытом интенсивного развития газовой промышленности и создания Западно-Сибирского нефтегазового комплекса. В Западной Сибири, в совершенно неосвоенном регионе со сложными природно-климатическими условиями, на заболоченных и обводненных территориях и на вечно мерзлых грунтах были ...
... 3.1 Потенциальные возможности добычи угля Характеристику потенциальных возможностей добычи угля дает анализ двух факторов: наличие сырьевой базы и возможности развития мощностей, необходимых для добычи угля в объеме, удовлетворяющем потребности страны. Угольная промышленность России среди других отраслей топливно-энергетического комплекса имеет наиболее обеспеченную сырьевую базу. В пределах ...
... году 0,1 2,1 4,7 –13,6 –15,1 –15,2 Источник: Российский статистический ежегодник. – 2003. − С.356; Газовая промышленность влияет на развитие российской экономики, ее экспортный потенциал и будущие возможности. Растет доля природного газа в топливно-энергетическом комплексе России; так, если в 1970 г. она составляла 19%, в 1990 г. – 43%, то в настоящее время достигает уже 50%. ...
0 комментариев