Процент технического брака был существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, комиссий и служб парламента и т.д

2. Процент технического брака был существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, комиссий и служб парламента и т.д.

У законодателей часто не хватает времени и сил, чтобы поинтересоваться, какова материальная база для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты, а без ответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона, его социально правовой эффект.

3. На фоне многочисленных утрат, которые переживает наше общество, к сожалению, деградирует и наш русский язык. А, ведь, язык российского законодательства отличался особым функциональным стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокими лингвистическими стандартами. Сейчас, когда за эталон права берут западные образцы, когда в депутаты избираются люди без высшего образования, а иногда - ранее судимые, трудно сохранить исторически сложившуюся российскую культуру языка.

По словам Бородина Р.В. "некоторые законы откровенно отражают узко групповые интересы, их качество низкое."1

Типичным основанием отклонения законов является их противоречие Конституции РФ, системе действующего законодательства. Нередко принятые палатами законы нарушают права и свободы граждан, ущемляют права субъектов РФ и муниципальных образований. Реализация многих законов не возможна из-за отсутствия финансовых гарантий. Имеются факты принятия законов, прямо противоречащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое число законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом, налицо снижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведение экономической и социальной реформ, решение проблем государственного строительства, реализацию основных направлений внутренней и внешней политики.

Представляется, что наиболее удачными является широкое понимание правотворчества, т.е. включение в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества:

"Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Второй - официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование."1

Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества.

Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.

§3.Законотворческий процесс.

Правотворческий и законотворческий процессы, как мы убедились, соотносятся как общее и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

"Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества". 1

Принятие решения о подготовке законопроекта знаменует собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенные изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры:

1/ подзаконные нормативные акты;

2/ нормативные указы;

3/ "простые" федеральные законы;

4/конституционные федеральные законы;

5/ Конституция РФ /как целое/;

6/ Положения гл.1 Основы конституционного строя

Конституции РФ I993 г.2

На практике вопрос о соотношении, скажем, законов и указов, особенно принятых в период до I2 декабря 1993г., решается далеко не однозначно. Особняком стоят указы, вышедшие до конца сентября I993 г, когда Президент был нацелен Съездом народных депутатов РФ, полномочиями издавать законодательные акты. Многие из них устарели и вошли в противоречие с более поздними законами и указами. Государственной Думе предстоит высказать свое отношение к Указам Президента, вышедшим в свет с момента введения в действие Конституции I993г. по день начала работы Федерального Собрания, т.е. до I5 января I994 г., тем более что в них содержится оговорка, что "они должны быть внесены на рассмотрение Федерального Собрания"1. К сожалению, Государственная Дума до сих пор так и не высказала своего отношения к ним. Это может привести к такой ситуации, когда правоприменительная практика столкнется со значительными сложностями, идущими в разрез с идеей укрепления российской государственности. Предотвращение таких катастрофических для правовой системы последствий возможно уже на станции создания проекта нового нормативного акта. Мы видим, что уже на стадии разработки законопроекта следует внимательно отнестись к изначальной концепции нормативного акта и его месту в системе законодательства.

Естественно важным является вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Другой негативной чертой, на наш взгляд, является деперсонифицированность проекта, когда официальным автором является ведомство, а конкретные создатели просто неизвестны и не несут за свое детище никакой ответственности.

Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В частности С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением".1

Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а/ законопроектов и поправок к ним;

б/ законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

в/ законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу".2

Если такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся профессионалы. На наш взгляд, это существенно сократило бы количество "некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

1. Создание концепции будущего закона;

2.Анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;

3. Непосредственная работа над текстом проекта;

4. Экспертиза готового законопроекта.

Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний /экономистов, социологов, психологов/. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон. Обычно в тексте основного закона разрешается вопрос о подготовке и принятии таких актов, предусматривается пункту с соответствующим поручением о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременную подготовку всего комплекса норм для решения конкретного вопроса. Думается, целесообразно было бы принятие пакета необходимых документов по данному вопросу, что принято в законотворческой технике других стран. Одновременная разработка комплекса документов от закона до инструкций министерств и ведомств предупреждало бы недоразумения и неясности, возникающие при применении основного закона в отсутствие разъясняющих нормативных актов, а т.ж. исключило бы противоречия между ними.

Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Основным инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости

принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается."1

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности, выделить в банке данных парламента блок "предложения общественности" для их автоматизированной обработки и использования. Тогда по каждому законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.

Существует также много негативных моментов. Порой общественное мнение буквально опутывает все фазы подготовки принятия законов. Вихрь мнений, интересов, позиций подчас настолько силен, что законодатели действуют как бы в "безальтернативном" режиме. Смещаются их собственные оценки, и в стороне остаются другие источники информации, необходимые депутатам.

Стихийно взрывающееся общественное мнение нередко мешает подготовить проект на добротной научной основе, взвесить все варианты и просчитать последствия.

Весомость общественного мнения усиливается от сочетания с другими видами информации. На каждом этапе законодательного процесса целесообразно пользоваться "информационной комбинацией", т.е. умело сочетать все виды и источники информации.

Для будущего закона важно, если пресса, научные работники, а т.ж. социологические опросы и публичные дискуссии спокойно и компетентно обнажают проблемы, требующие законодательного решения.

В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам. Общественное мнение может лучше выразить себя в альтернативных проектах. Думается, что целесообразно было бы готовить и вносить такие проекты заранее, видя за ними определенные общественные слои с их запросами, интересами, потребностями, сопоставляя варианты проектов и выбирая лучший.

Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Государственной Думы.

Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с рассмотрением проекта в официальном порядке и вынесением решения.

Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта.

Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: внесение проекта на обсуждение законотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие закона, его обнародование /опубликование/.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти"1. Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих".2

По сути, широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции РФ.

Определяющим элементом содержания права законодательной инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной инициативы несложно. Таковым может быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты в высшей представительный орган власти и реализующие это право. Согласно ст.104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные /представительные/ органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд. Сложнее установить, кто является субъектом в отношении права законодательной инициативы. Правоотношение законодательной инициативы как субъективное право и корреспондирующая ему обязанность возникает лишь в том случае, когда внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем документация.

Право законодательной инициативы возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законотворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и принять решение.

Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы. В данном случае Государственная Дума связывает себя своим же решением, закрепленным конституционно.

Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта, реализация которого потребует дополнительных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование.

Проекты законов и иные законодательные предложения, подлежащие рассмотрению Государственной Думой, представляются, в комитеты и комиссии либо их председателям. Представленные предложения подлежат обязательной регистрации. Если форма представленного проекта не отвечает основным требованиям Регламента Государственной Думы и законодательным актам о порядке подготовки проектов законов РФ или проект представлен без обоснований, он может быть возвращен инициатору законопроекта.

Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты Государственной Думы и одновременно в комитет по законодательству.

Здесь необходимо отметить, что некоторые ученые включают еще "две дополнительные стадии официального прохождения проекта нормативного акта в законотворческом органе. Это рассмотрение и доработка проекта во вспомогательном аппарате законотворческого органа и включение в повестку дня заседания законотворческого органа рассмотрения внесенного проекта"1.

Думается, что такое расширение этой стадии правотворческой деятельности является логичным, т.к. непосредственному рассмотрению проекта законотворческим органом предшествует его разработка комиссиями и комитетами, связанная с подготовкой заключения по законопроекту.

В состав подготовительных комиссий и рабочих групп могут включаться депутаты, не входящие в состав комиссий и комитетов. А также в их работе могут принимать участие инициаторы законопроекта с правом совещательного голоса. Что касается альтернативных проектов, то они рассматриваются вместе с основным.

Подготовительная комиссия вправе принять решение о проведении предварительного обсуждения на местах: в трудовых коллективах, научных учреждениях, общественных организациях, на собраниях граждан. Законопроекты могут направляться на научную экспертизу, по ним могут запрашиваться заключения Правительства РФ. Существует ряд законопроектов, которые вносятся только при наличии заключения Правительства. Согласно ч.3 от.104 Конституции РФ таковыми являются законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обстоятельств государства, другие законотворческие проекты, предусматривающие расходы покрываемые за счет федерального бюджета.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений Президента начинается с выступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

В докладе любого инициатора проекта освещаются вопросы о необходимости принятия рассматриваемого проекта, о целях, которые стоят перед данным актом, характеризуется основное содержание проекта, важнейшие его новеллы, показывается, кто привлекался к разработке проекта. Также заслушиваются содоклады головной комиссии, оглашаются письменные заключения.

Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

В зависимости от содержания проект по специальному решению законотворческого органа обсуждается либо целиком, либо по частям, главам, разделам, либо даже постатейно. Самые важные и самые сложные проекты могут обсуждаться сначала в целом, а потом по частям или по отдельным статьям. По результатам обсуждения Государственная Дума одобряет основные положения проекта или отклоняет его. В случае одобрения устанавливается срок для его представления ко второму чтению.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

При втором чтении по проекту закона председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

Принятие официального решения по проекту законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения проекта в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя процедуру принятия федеральных и федеральных конституционных законов.

В соответствии с законом Государственная Дума принимает Федеральные законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом. Решение по федеральным законам принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Согласно ч.3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течении пяти дней направляются для рассмотрения в Совет Федерации. Для одобрения закона в Совете Федерации необходимо, чтобы за него проголосовали более половины членов палаты. Закон считается принятым, если он в течении четырнадцати дней не был рассмотрен в Совете Федерации. Из данных положений Основного закона можно сделать вывод о том, что принятие федеральных законов Советом Федерации не носит обязательного характера, но если они стали предметом рассмотрения в этой палате парламента и не нашли одобрения, то, согласно закону, требуется создание согласительной комиссии из представителей обеих палат. Комиссия рассматривает возникшие разногласия и ищет пути их устранения, дает свое заключение. После урегулирования разногласий проект законодательного акта вновь становится предметом рассмотрения Государственной Думы. При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации для принятия закона необходимо, чтобы две трети членов этой палаты при повторном голосовании одобрили этот законопроект.

Существует несколько нормативных актов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации после принятия их Государственной Думой. Они касаются важнейших вопросов жизнедеятельности государства. Перечень этих вопросов дан в ст. 106 Конституции РФ, к ним относятся: вопросы федерального бюджета, налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификация и денонсация международных договоров, вопросы войны и мира, защиты и статуса государственной границы.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Законы РФ подписываются и обнародуются Президентом РФ в течении 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными велением государства, правовая норма должна объектироваться в общедоступных печатных изданиях, и этот процесс представляется особенно важным. Опубликование законов главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание презумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность за нарушение неизвестных им правил.

Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом Президента "0 порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов".1

Все законы России, согласно вышеупомянутому закону, подлежат обязательному опубликованию в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете", затем передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации "Система".

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, либо в иной срок, прямо установленный в самом законе.

На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс- это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

Логические основы правотворческого процесса будут рассмотрены подробнее в следующей главе работы.

Глава 2. Логические основы правотворческого процесса и механизм обеспечения реализации закона.

§1. Логические основы правотворческого процесса.

Слово "закон" в специальной и популярной литературе, в бытовой речи зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной силой государства. В таком понимании закон отождествляется, по существу, с правом. Но в строгом юридическом смысле закон - это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущим признаками. В юридической литературе выделяются три основные характерные особенности закона.

Во-первых, закон - акт высших представительных органов Российской Федерации. Законы, принимаемые представителями всего населения, являются актами первичного характера, формулируя и закрепляя основные начала для всей системы законодательством.

Во-вторых, законы регулируют наиболее важные общественные отношения. В государстве, стремящемся быть правовым, наряду с общегосударственными наиболее значимыми проблемами, законом должны регулироваться все вопросы, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина.

В-третьих, законы - это акты, принятые в особом порядке и обладающие высшей юридической властью.1

На основании всего вышеизложенного, необходимо сделать вывод о том, что закон - это произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни. Соответственно сам законотвоворческий процесс- это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы.

В юридической литературе выделяют: "четыре основополагающих принципа:

- Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

- Принцип понятийной определенности

- Принцип модальной сбалансированности.

- Принцип ретребутивной обеспеченности." 2

В соответствии с Конституцией 1993 года, правом принятия законов наделены представительные органы субъектов федерации.

Представляется необходимым рассмотреть каждый из этих принципов подробнее.

Принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей.

В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями. Зависимость между адекватностью реальности общественных отношений и их правовым опосредованием установлена давно и практически никем не оспаривается. Вместе с тем практика правового регулирования дает массу примеров игнорирования данной закономерности. Связано это не в последнюю очередь с тем, что юридическая наука до сих пор не выработала эффективных механизмов перевода требований экономических законов в юридическое содержание. Решение данной проблемы связано, на наш взгляд, с особенностями российской действительности, где помимо чисто экономических факторов на ситуацию в стране оказывают сильное воздействие политические, психологические и иные факторы.

Дабы подкрепить свое утверждение фактами, приведем пример из законодательной практики. В I992r. Верховный Совет принял закон РФ " О несостоятельности /банкротстве/ предприятий", который пока не устранил довольно странную ситуацию: в государстве - банкроте, где общая сумма внутреннего долга превысила стоимость всего принадлежащего государству имущества, по-прежнему продолжается погашение задолженности поставщиков и потребителей, хотя юридически государство не отвечает по их долгам. Приватизация, вообще теряет какой бы то ни было экономический смысл без реального института банкротства, когда не наступает неотвратимой экономической ответственности за возврат долгов, в т.ч. и для государства. Похоже, что в ближайшее время вряд ли стоит ожидать перемен в этой сфере. К банкротам принимаются предусмотренные законом реорганизационные процедуры, направленные на реанимацию уже безнадежных с точки зрения платежеспособности, предприятий. Следовательно, пока у Правительства не появится четко разработанная и экономически оправданная промышленная политика, этот закон реально не заработает.

Как не сложна экономическая обстановка, закрепление в законодательном порядке заведомом ложных с точки зрения экономической целесообразности положений не только резко снижает эффективность реализации действующего законодательства, но и противоречит здравому смыслу. Право, неверно отражающее социальные потребности, ничего общего не имеет с логикой общественных отношений.

Необходимо признать, что в сознании людей, закон не всегда принимается как акт, адекватно отражающий их реальные потребности, интересы. Правотворческая работа законодателя не всегда осуществляется на основании глубокой и всесторонней разработки назревших общественных проблем.

Представляется очевидным, что в государственном механизме еще не налажен процесс участия населения в решении важных законодательных проблем. Неся определенный заряд социальной информации, общественное мнение существенно, прежде всего, на этапе выявления общественной потребности в принятии закона, его изменении или отмене. Компетентно отработанной, юридически квалифицированной процедуры на этот счет не существует.

Законодательная работа где-то утратила, а где-то еще не приобрела качеств научно-обоснованной, демократической деятельности.

Нередко наспех высказанное мнение, без достаточного обоснования и тщательной обработки "оформляется" в законопроект. Его обоснование зачастую готовится поспешно и поэтому несколько поверхностно, время для принятия законов определяется произвольно, до прогнозов, научного предвидения последствий их реализации дело зачастую не доходит.

Необходимо перевести законодательную деятельность на строго научную основу. Представляется, что решение проблемы профессиональной научной обоснованности в действиях законодателя является на сегодняшний день наиболее важным. Нужно стремиться к тому, чтобы каждый депутат чувствовал себя вполне компетентным при законодательном решении того или иного вопроса, имел свою профессиональную точку зрения, аргументировано проводил ее в жизнь. Это, на наш взгляд, поможет избежать тех неуместных дебатов, которые все чаще разгораются на заседаниях Государственной Думы и, безусловно, мешают конструктивной работе ее депутатов. Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как "особую логическую стадию законотворческого процесса". Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным / или недостаточно мотивированным / законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.

Свободная от мотива воля законодателя способна породить лишь силовой закон, который не совместим с правовой государственностью. Для решения этой проблемы необходимо, на наш взгляд, законодательно решить вопрос об участии юристов /ученых и практиков/ в законопроектной работе, чтобы это не было зависимо от воли случая или решения законодательного органа, которое в данном случае будет несомненно, субъективным.

Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.

Такой план позволит выделить главные направления в законодательной работе и сосредоточить на них основные усилия. Такой документ был принят Государственной Думой на 1994 и 1995 год, где среди приоритетных актов Гражданского и Земельного кодексов - решение вопросов налоговой политики, реформирование избирательной системы России, борьбы с преступностью. Часть этих разработок уже получила свое законодательное закрепление. В частности, был принят Гражданский кодекс, введены в действие законы по вопросам налогообложения, идет работа над законом о выборах депутатов в Государственную Думу.

На более отдаленные годы целесообразно было бы предусмотреть основные направления законопроектных работ и их последующую / через 2-3 года/ конкретизацию.

По их мнению, "возможно, также запланировать проработку крупных и трудоемких законодательных реформ, проведение экспериментов, других крупных законотворческих работ /по систематизации, кодификации законодательства, его расчистке от устаревших актов/. Другие проекты, связанные с непредсказуемыми условиями нашей жизни, могли бы готовиться еще вне плана."1

В.Н. Синюков считает, что "возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества".2

Планирование законопроектной работы связано с определенными трудностями. По нашему мнению, здесь можно выделить четыре основные группы проблем.

Во-первых, это слабость или зачастую простое отсутствие научных концепций законопроектов.

Во-вторых, это научное обеспечение планирования. Для решения этих проблем, думается, перспективным было бы расширение научных разработок вопросов, которые будут составлять ядро будущего законопроекта, наладить научные обсуждения этих проблем с участием депутатов. Немаловажным представляется обогащение информационной базы законодательного процесса.

Актуальным является введение наукой экспертизы проектов законов. Анализ современного правотворчества в России позволяет говорить о том, что все чаще у нас предаются забвению объективно обусловленные требования к правовым актам. В результате их несоблюдения устанавливаемые нормы нередко ставят правоприменителя в затруднительное положение: не всегда учитывается их целесообразность, цель конкретного акта часто не согласуется с целями других параллельно действующих актов, имеет место противоречивость норм, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений, и т.д.

Несмотря на растущий правовой нигилизм, население все еще связывает с новыми законами большие надежды. Редкий кандидат в депутаты не обещал в предвыборной компании подготовить и провести новый закон, редкое выступление в печати не заканчивается предложением принять новый закон. В таком случае юристы должны задавать вопросы: какие акты по данной теме существуют, как они работают, чем не удовлетворяют, в каких поправках нуждаются. Только ответив на эти и другие, возникающие в этой связи вопросы, проанализировав достаточное количество обусловленных жизнью изменений, можно говорить о необходимости принятия нового закона.

Этому должна служить экспертиза проектов новых законов. Каждому законодательному акту должна предшествовать соответствующая правоведческая разработка. В связи с этим встает вопрос о создании интегрированной сети специальных служб такой экспертизы, профессионально компетентные заключения, которой выступали бы в качестве своеобразной мотивационной санкции при разработке конкретных законодательных актов.

Другой проблемой, связанной с планированием законодательной работы является вопрос об определении содержания самого плана. Объектами планирования могут быть и проекты законов, и их научные разработки и возможные темы новых или изменяемых актов.

Желательно говорить "пакеты законов" по взаимосвязанным темам, причем выделяя приоритеты - по назначению, по масштабам, по времени принятия, участникам отношений.

Итак, приоритет в разработке законов означает выбор времени для их разработки и принятия в соответствии с направлениями развития регулируемых сфер, определенной внутренней связи между отдельными законами и последовательности их принятия.

И четвертая - это, наконец, проблема организационная. Она предполагает четкую организацию работ на всех стадиях подготовки законопроекта. Здесь и выявление общественной потребности в законодательном регулировании, и выбор формы законодательного акта, и информационное обеспечение и расчет последствий действия закона, а также этапы разработки и обсуждения и т.д.

Следует отметить, что план законодательных работ, принимаемый законотворческим органом, естественно не является догмой. Законодательная деятельность, как уже отмечалось, является, прежде всего, творческой и социально обусловленной деятельностью, а, следовательно, живо реагирует на любые социальные, политические и иные изменения в обществе. План законодательных работ является лишь ориентиром, который корректируется в зависимости от изменений социальной обстановки. Законодателю необходимо обладать определенной интуицией, чтобы вовремя реагировать на эти изменения и корректировать свою деятельность, создавая своевременные и соответствующие объективной реальности законы.

Принцип понятийной определенности.

Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы. Ни одна правовая норма как результат правового мышления не может быть сконструирована без конкретной системы понятий, которые придают правовой норме логический смысл, обусловливают ее логическое движение в практическом применении.

Юридический язык как комплексное понятие охватывает несколько языков права: язык закона, научный юридический язык, судебный язык, язык публициста - правоведа, язык адвоката и др. В данном дипломном исследовании нас, естественно, интересует, прежде всего, язык закона. Система государственных требований к языку закона является существенной гарантией его качества. Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению С.Пасова Б.П.:" доступность языка можно выразить через два основных критерия:

I. Каждый должен точно и правильно понимать свои права и обязанности, которые порождает закон.