Основы организации государственной власти и местного самоуправления

3. Основы организации государственной власти и местного самоуправления.

Прочность конституционного строя в существенно степени зависит от демо­кратизма и рациональности организации государственной власти. Государствен­ная власть отличается правомочием на принуждение граждан к соблюдению пра­вопорядка, отсюда ее фактическая способность как содействовать реализации прав и свобод человека и гражданина, так и нарушать их при ненадлежащем ис­пользовании своих правомочий. Поэтому гражданам небезразлично, как устрое­на государственная власть, на каких конституционных основах покоится огром­ная и опасная свобода государственная машина.

Конституция Российской Федерации относит к уровню основ конституционно­го строя такие принципы. свойства и качества государственной власти, как су­веренитет государства, разделение властей, органы государственной власти. В определенном отношении с органами государственной власти выступает местное самоуправление.

Суверенитет Российской Федерации

Государство как официальный представитель народа в состоянии выражать волю своих граждан, обеспечивать их нрава и интересы в полном объеме толь­ко тогда, когда оно является суверенным. Под суверенитетом государства по­нимается верховенство и независимость государственной власти внутри своей страны и по отношению к другим государствам.

Верховенство государственной власти - это, прежде всего ее неограничен­ность ничем, кроме конституции, естественного права и законов. Оно также вы­ражается в том, что на территории государства нет другой, конкурирующей вла­сти, издающей параллельные законы и регулирующей нрава и свобод граждан, т. е. исключается двоевластие и признается единственная легитимность и вы­сшая юридическая сила законов, издаваемых высшими органами государствен­ной власти.

Независимость государственной власти означает, что она сама и только са­ма вправе принимать нормативные акты и обеспечивать конституционный пра­вопорядок. Никакие политические и иные силы не могут вмешиваться в ис­ключительное право каждого государственного органа действовать в преде­лах своей конституционной компетенции. Эта самостоятельность государст­венной власти обеспечивается отсутствием зависимости (политической, финан­совой и др.) государственных органов от кого бы то ни было внутри и вне пре­делов государства.

Суверенитет государства - неотъемлемое свойство каждого государства, обя­зательное условие его международной правосубъективности. По этой причине экономического пространства с участием всех народов, изменений националь­ного состава населения в сторону смешения этносов любая часть территории России не может рассматриваться как собственность одной нации.

Конституционная цель сохранения целостности Российского государства сог­ласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на са­моопределение. Из принятия ООН 24 октября 1970 г. Декларации принципов ме­ждународного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных На­ций, следует, что осуществление права народа на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющиеся любые действия, ко­торые вели бы к расчленению или политического единства суверенных и неза­висимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и са­моопределения народов».

Важный аспект суверенитета - неприкосновенность территории. Это положе­ние конституции обращено вовне государства, оно призвано подчеркнуть не­приемлемость чьих бы то ни было притязаний на территорию России и реши­мость защищать ее в случае нападения или демографической экспансии. Понятие территории Российской Федерации содержится в ст. 67 Конститу­ции и включает территорию субъектов Федерации, внутренние воды и терри­ториальное море, воздушное пространство над ними. Суверенитет России также распространяется на континентальный шельф и на исключительную экономи­ческую зону, однако права и юрисдикция здесь определяются законом и между­народным правом.

Для понимания отношения Российской Федерации к своим границам важное значение имеет Указ Президента РФ от 9 октября 1996 г., утвердивший Основы пограничной политики РФ. «Пограничная политика страны, - отмечается в Ос­новах, - направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целост­ности территории, защиту национальных интересов Российской Федерации в ее пограничном пространстве». В Основах содержатся принципы пограничной по­литики страны: взаимное уважение суверенитета, территориальной целостности государства и нерушимости границ; приоритет национальных интересов россий­ской Федерации в пограничном пространстве: уважение нрав и свобод челове­ка и гражданина. В Основном отмечается, что Российская Феде­рация не имеет территориальных претензий к другим государствам и что Госу­дарственная граница Российской Федерации, совпадающая с границей бывшего СССР, является нерушимой. Отвергаются любые территориальные притязания к России со стороны соседних государств.

Ст. 79 гласит, что Россий­ская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и пе­редавать им часть своих полномочий в соответствии с международными догово­рами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Разделение властей

Идея разделения законодательной, исполнительной и судебной властей сопро­вождает поиск человечеством идеального государства на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже во взглядах древнегре­ческих философов (Аристотель, Полибий). Однако утверждение разделения властей как составной части учения о демократическом государстве связано с революциями XVII – XVIII вв., когда Д. Локк (Великобритания) и Ш. Монтескье (Франция) сформулировали этот принцип как важную гарантию против концен­трации и злоупотребления властью, свойственных феодальным монархиям. Пер­вые же конституции - США 1787 г., Франции 1789 г. - закрепили, хотя и в раз­ных вариантах, разделение властей, видя в нем важный элемент равновесия трех основных ветвей государственной власти для осуществления главной функ­ции государства: охраны свободы и нрав человека. Декларация прав человека и гражданина 1789 г. (она является частью нынешней французской Конституции) включает бессмертные строки: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование нравами и не проведено разделение властей, не имеет конститу­ции» (ст. 16).

На протяжении XIX - XX вв. разделение властей завоевывало все более ши­рокие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип циви­лизации и демократии.

В президентской республике разделение властей проводится наиболее после­довательно. В США этот принцип был существенно дополнен системой «сдержек и противовесов», которые позволили не только разделить три власти, но и конструктивно уравновесить их.

Существенные особенности свойственны системе разделения властей в госу­дарствах с Парламентской формой правления: парламентских республиках и парламентарных монархиях. Здесь, как и в любом, конституционно-правовом государстве, обеспечивается относительная самостоятельность и независимость законодательной, исполнительной и судебной власти, но баланс между ними под­держивается при помощи специфических средств. Так, баланс законодательной и исполнительной власти обеспечивается, в частности, тем, что парламент может выразить недоверие правительству, а глава государства может распустить пар­ламент.

В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплен к Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже был введен в Кон­ституцию РСФСР, но, как было сказано выше, нарушения этого принципа из­бежать не удалось, что породило глубокий конституционный кризис. Поэтому Конституция 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционно­го строя. В ст. К) говорится, что «государственная власть в Российской Федера­ции осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти само­стоятельны».

 Важной особенностью Российской Конституции (хотя эта особенность прису­ща и ряду других стран) является то, что Президент как бы не входит ни в одну из трех властей. Он глава государства и обязан обеспечить согласование функ­ционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Конкретное содержание принципа разделения властей состоит в следующем:

- законы должны обладать высшей юридической силой и принимать только за­конодательным (представительным) органом;

- исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государст­ва и лишь в некотором отношении парламенту:

- между законодательным и исполнительным органом должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них;

- судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действует са­мостоятельно;

- ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой вла­сти, а тем более сливаться с другой властью;

- споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т. е. Конституционным Судом;

- конституционная система должна предусматривать правовые способы сдер­живания каждой власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы для всех властей.

Хотя такое содержание принципа разделения властей в российской Консти­туции прямо не закреплено, оно, безусловно, присуще ей в силу логики закре­пленных в ней правил взаимоотношения трех властей. Эти правила пока уста­новлены только на федеральном уровне, но нет сомнения, что они будут про­дублированы и на уровне, но нет сомнения, что они будут продублированы и на уровне субъектов Федерации.

Органы государственной власти

Закрепление системы федеральных органов, осуществляющие государствен­ную власть в Российской Федерации, является основной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органов является исчерпывающим, т. е. не допускается создание каких-либо других органов власти без изменения гл. 1 Конституции. Это особенно важно дли федеративного государства с большим числом субъектов и полномочий между органами государственной власти Феде­рации и ее субъектов.

Согласно Конституции федеральную государственную власть в Российской Федерации осуществляют:

- Президент Российской Федерации;

- Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

- Правительство Российской Федерации;

- суды Российской Федерации.

Сопоставление ст. 10 и 11 Конституции (в первой из них государственная власть определена в трех формах, а во второй - в четырех) заставляет сделать вывод о том, что президентская власть обладает определенными чертами госу­дарственной власти, отличными от трех других. Статья 11 не раскрывает роль и полномочия главы государства - это сделано в гл. 4. Но указание на Президен­та как на составную часть государственного строя, которая не подлежит изме­нению без изменения всей Конституции Российской Федерации, дает определен­ный ответ тем политическим силам, которые выступают за отмену президент­ства в России.

Государственная власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В ст.77 говорится, что система органов го­сударственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятель­но. Эта сторона дела уже усвоена субъектами Федерации, в результате чего воз­никли самые разнообразные системы государственной власти - в одних респуб­ликах есть президенты, а в других нет, серьезно различаются полномочия и вза­имоотношения законодательной и исполнительной властей. Относительно едино­образные системы могут возникать при реализации в полном объеме ч. 1 ст.77, в которой требуется соответствие систем органов государственной власти субъектов Федерации двум положениям:

- основам конституционного строя Российской Федерации;

- общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом.

В федеративном государстве принцип единства государственной власти пред­полагает четкое распределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между федерацией и ее субъектами. Все федеративные государства придают этому принципу первостепенное значение. В ходе обсуждения проекта Консти­туции России данный вопрос приобрел особую остроту, поскольку к этому време­ни между Российской Федерацией и ее субъектами уже существовал Федератив­ный договор в виде трех отдельных Договоров, Определивший разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

В Конституции РФ к основам конституционного строя отнесено не только признание необходимости такого разграничения, но и указания оснований для него: настоящая Конституция, а также Федеративный и иные договоры по это­му вопросу. Конституция отвела вопросу о предметах ведения значительное ме­сто (ст. 71-73), установив предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также определив полноту государственной власти субъектов Федерации. Этим вопрос полностью исчерпывается, поскольку по своей юридической силе Конституция выше Фе­деративного договора.

Местное самоуправление

Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст. 3), признает и гарантирует его (ст. 12). Включение этих статей в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция устанавлива­ет, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Установление «преде­лов полномочий» едва ли не самое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку установление общих принципов местного самоуправления согласно Конституции (п. «н» ст. 72) входит в совме­стное ведение Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы мест­ного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муниципальной собственностью и решать ряд вопросов по развитию систем обслуживания населения.

Наиболее сложная и трудная для усвоения часть ст. 12 Конституции гласит:

«Органы местного самоуправления не входит в систему органов государствен­ной власти». Местное самоуправление есть власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, то она не может применять принуждения - для этого не предусмотрено право­вых форм.

Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов - без этого их деятельность неминуемо выльется в произ­вол. Но если ни издают правовые нормы, как это предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 28 августа 1995 г. (ст. 19), то, следовательно, эти органы вправе применять принуждение. Чем же тогда они отличаются от органов госу­дарственной власти? Как видим, предложение Конституцией решение вопроса о правовой природе местного самоуправления порождает много вопрос.

Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью го­сударственной власти. Местное самоуправление действует к соответствии с конституциями и законами, а, следовательно, оно производно от государства. Статьей 12 Конституция как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной вла­сти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными пол­номочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном слу­чае правомерно вмешательство органов государственной власти. Каждый гра­жданин участвует в создании органов местного самоуправления, но этот же гра­жданин является субъектом всего российской конституционного нрава, он уча­ствует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов госу­дарственной власти Федерации и се субъектов.

В соответствии с такой природой местного самоуправления следует понимать муниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих орга­низацию и деятельность органов местного самоуправления. В своей основной части это - институт конституционного права, поскольку его основным источ­ником являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Федерации и ее субъектов. Указы Президента России и др. Но в то же время источниками выступают акты самих органов местного самоуправления, вследствие чего муниципальное право предстает как комплекс­ная отрасль. Эта отрасль имеет свою систему, принципы, гарантии и формы ответственности.