Разграничение полномочий

2. Разграничение полномочий

Еще во время подготовки первых договоров и позже возникли вопросы, касающиеся порядка их разработки, оформления, содержания и юридической силы. Частично они решены Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370, который утвердил "Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ". Но Указ всех проблем не снял. Дело в том, что в конструкции новой Федерации выявились серьезные недостатки, а в развитии федеративных отношений стали проявляться тревожные тенденции, самая опасная из них - отсутствие надежных механизмов проведения в жизнь на всей территории России положений Конституции и других федеральных законов. Поскольку регионы фактически неравны, различны их требования к центру, что, в свою очередь, сказывается на содержании договоров о разграничении предметов ведения.

Конституция не определила место договорного процесса в формировании основ федерализма, не содержит норм о порядке введения в действие таких договоров. Сейчас правительство, заключая договор, устанавливает правила распределения или перераспределения бюджетных и налоговых средств, размер процентной ставки, что не предусмотрено федеральными законами. Тем самым оно вторгается в компетенцию законодательной власти. Поскольку основным предметом договора являются вопросы, касающиеся собственности, бюджета и налогов, законодательное регулирование которых находится в исключительной компетенции парламента, по мнению специалистов, нужен федеральный закон, определяющий статус договора о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектом и порядок делегирования полномочий, или следует отдельным законом утверждать договор с каждым конкретным субъектом.

Кроме того, зафиксированное в Конституции равноправие субъектов Федерации можно толковать следующим образом: если один субъект тем или иным способом расширил свои права, то остальные "копируют" его автоматически. К счастью, это не практикуется. Но ценность Конституции, законов и норм права в том, что они действуют независимо от желания государственных и политических деятелей. Сложившаяся же практика дает основания безусловное действие правовых норм поставить в зависимость от влиятельности региональных лидеров.

Автономные области (округа) используют форму закона и договора, чтобы урегулировать отношения с Федерацией и ее субъектами. Прямой выход на Москву автономий породил новую проблему - что делать с их пребыванием в краях и областях, с которыми экономика и социально-культурная сфера автономий неразрывно связаны? Победил здравый смысл: девять автономных округов из десяти остались в составе краев и областей (Чукотский автономный округ выведен из Магаданской области в июне 1992 г. после подписания Федеративного договора). Но это сделало противоречивым их статус: с одной стороны, они равноправны с соответствующим краем (областью), с другой - входят в него.

Как должны строиться отношения в треугольнике "автономный округ - край (область) - федеральный центр"? Появились политики, которые стали добиваться обособления автономных округов от краев (областей). Они игнорируют тот факт, что цель образования национальных округов заключалась в том, чтобы помочь развитию малых народов. Их не останавливает и то, что такое обособление противоречит экономическим интересам и округа, и края. Впрочем, по мере общей стабилизации политической обстановки в стране все очевиднее становилась бесперспективность откровенно сепаратистских или дезинтеграционных проектов. Поэтому местные лидеры стали добиваться не полного отделения, а лишь обособления округов и расширения их полномочий в рамках области.

Аналитики считают, что ни решения Конституционного Суда, ни заключенные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между властями Федерации, краев, областей и автономных округов не устранят конфликтов. Улучшить ситуацию поможет принятие федерального закона, который обеспечил бы сочетание провозглашенного Конституцией равноправия всех субъектов Федерации и необходимости учета особенностей и конкретных интересов каждого из них.

В этом законе следовало бы установить, что договор не может наделять одного субъекта правами и льготами, которых не имеют другие. Подобные вопросы должны решаться принятием соответствующих общих законов, а также в ходе рассмотрения и утверждения бюджета Федеральным Собранием. Это не исключает наделения отдельных субъектов Федерации (скажем, Чечни) особым статусом при наличии чрезвычайных обстоятельств. Но подобный статус может быть предоставлен только на основании специального федерального закона или заключения договора с последующей его ратификацией.

В законе о договорах между Федерацией и ее субъектами целесообразно, во-первых, указать случаи, когда договор после его заключения должен представляться вместе с сопровождающими соглашениями в Госдуму на ратификацию; во-вторых, установить общее правило о главенстве федерального закона над договором в случае их расхождений.

Специалисты предлагают тщательно проанализировать подписанные договоры относительно:

регулирования ими более широкого круга вопросов, чем разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти - частичное установление статуса субъекта, расширение установленного Конституцией перечня предметов совместного ведения или прямое перераспределение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектом, определение состава и размера доходов, поступающих в бюджет субъекта или местные бюджеты, порядок финансирования федеральных расходов на территории субъекта, определение юридической силы нормативных правовых актов; разграничения полномочий органов по предметам не совместного ведения Федерации и ее субъектов, а исключительного ведения РФ - международные отношения, разграничение полномочий в сфере таможни, возложение на суды обязанности применять тот или иной нормативный правовой акт; разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые уже урегулированы федеральными законами.