ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

3.   ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА.

Внутренне деление государства, правовое положение его частей, их взаимоотношения друг с другом и с центральными органами власти охватываются понятием «территориальное устройство государства». Территориальное устройство – историческое следствие той предпосылки государства, которая сформировалась в результате замещения кровнородственных связей соседскими и эволюционировала в принцип разделения людей не по их происхождению, а по проживанию на определенной территории. Естественно, что по тому же принципу должны были строиться и государственные органы, людьми управляющие.

Рассматривая формы территориального устройства, теория государства и права сталкивается с таким их многообразием, которое позволяет по-разному оценивать эти формы, и поэтому вынуждена прибегать к их классификации по объективным признакам.

В современной теории государственное устройство разделяется на унитарное (простое) и сложное.

Унитарное государственное устройство предполагает существование слитного государства, подразделяющегося лишь на административно-территориальные единицы и потому не включающее в себя никаких государственных образований. В нем господствуют единые конституционные принципы, существует только одна система центральных органов власти, как правило функционирует одна валютная система, одна армия и т.п. (Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция и т.д.).

В зависимости от степени централизации унитарные государства делятся на централизованные и децентрализованные. В бюрократически централизованных государствах во главе местных органов государственной власти стоят назначенные центром чиновники, которым подчиняются местные органы самоуправления. Демократическая форма централизации допускает большую степень самостоятельности выборных местных органов государственной власти в решении их региональных вопросов.

Децентрализованным теория называет государство, в котором центральные органы государственной власти имеют весьма ограниченные права вмешательства в решения местных проблем и где местные органы, избираемые населением обладают значительным объемом автономии.

Сложное государственное устройство предполагает существование государства, включающего в себя другие государственные образования.

Рассматривая отдельные территориальные устройства, теория государства ничего не конструирует, а лишь фиксирует в истории и современной действительности отдельные их виды (классы). В результате выделились такие классы сложных государств, как протекторат и уния.

Под протекторатом понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать покровительство другому, более слабому государству, осуществлять его представительство во внешних делах, обеспечивать вооруженную защиту, а иногда оказывать экономическую и культурную помощь.

Протекторат относят к числу разновидностей государственного устройства лишь по традиции[7], ибо после заключения международного договора о покровительстве нового («третьего») государства не появляется, а следовательно, не возникает вопроса и о его территориальной организации.

Под унией понимается союз, соединение, объединение государств. Среди уний различаются конфедерации, федерации, объединения монархических государств в форме реальной и персональной (личной) унии, фузии, инкорпорации и империи.

Конфедерация – постоянный союз государств, который образуется для достижения конкретных целей (защита общих интересов). Такими интересами могут быть защита территорий или, напротив, завоевание, освобождение от зависимости со стороны «третьего» государства и т.п.

Вступив в конфедеративный союз, государство полностью сохраняет свой суверенитет и продолжает выступать самостоятельным субъектом во всех внешних и внутренних делах. При таких условиях органы конфедерации не имеют императивной власти по отношению к входящим в союз членам и принимаемые ими решения становятся обязательными для вступивших в союз государств только после подтверждения этих решений собственными органами власти. Как правило конфедерация не имеет единой армии, законодательных органов, единого гражданства, единой системы налогов, бюджета, денежной единицы.

Конфедерации следует отличать от коалиций, являющихся по существу оборонительными или наступательными союзами. В отличие от них конфедерация является относительно постоянным образованием, имеющим государственно-правовой характер и конфедеральные органы управления и распространяющим власть не только на внешние дела.

Примерами конфедераций могут служить США в 1776-1864 гг., Германский союз с 1815 по 1867 гг., Швейцарский союз с 1815 года, Австро-Венгрия до 1918 г. и др.

Федерация – союзное государство, объединяющее несколько государств или государственных образований (земли, кантоны, штаты, автономные республики и т.д.), каждое из которых имеет свои органы государственной власти (законодательные, исполнительные и судебные). В отличие от конфедерации она обладает своим собственным суверенитетом, федеративными органами государственной власти, федеративной конституцией, армией, системой федеративных налогов. При этом нельзя забывать, что федерация – именно союзное государство, и ее суверенитет производен, вторичен по отношению к суверенитету входящих в нее государственных единиц.

Ряд государствоведов полагает, что входящие в состав федерации государства не суверенны. Им предоставлен лишь некоторый эквивалент суверенитета, заключающийся в более или менее широком участии в осуществлении государственной власти федерацией. В частности, по мнению Георга Еллинека, «правопорядок союзного государства основан на конституции, которая является его собственным законом и может быть изменена только законом союзного государства, но отнюдь не волей – хотя бы и всех – отдельных государств, проявленной в иных, кроме установленных конституцией, формах. В пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер. В этих пределах их деятельность либо совершенно прекращается и заменяется собственным управлением союзного государства, либо они получают характер самоуправляющихся корпораций наподобие коммунальных союзов, поскольку осуществляют управление через посредство своих органов, согласно законам и под контролем союзного государства».[8] В пользу этой точки зрения свидетельствует и то, что в федерации территория и население отдельных государств часто объединены в неразрывное целое: территория отдельных государств есть территория федерального государства, народы отдельных государств – его единый народ.

Однако государственная власть федерации в конечно счете исходит от власти вошедших в нее государств. Это может проявляться в разных формах. Иногда правительства входящих в федерацию государств образуют высшую власть союзного государства. Иногда из среды единого народа как субъекта федерации выбираются органы федеративной власти, например, президент. Но и в этом втором случае государствам предоставлены права участия в осуществлении союзной государственной власти. Например, во всех республиканских союзных государствах одна из палат парламента функционирует как представительный орган членов федерации. Более того, в некоторых из них равенство субъектов федерации выражается в предоставлении каждому государству-члену равного числа депутатских мест, зачастую отдельные государства, входящие в федерацию, имеют решающий голос при изменении конституции.

Сказанное свидетельствует о большом эмпирическом разнообразии федеративных устройств, часть из которых, исторически меняясь, отражает тенденцию к превращению ряда федераций в унитарные государства. Как показывает опыт СССР 1989-1991 гг., возможна и иная тенденция к преобразованию федерации в конфедерацию и даже к ее полному разрыву. В принципе можно утверждать, что федерация – объединение государств, суверенных постольку, поскольку их суверенитет не ограничен суверенитетом федеративного государства.