Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости

5. Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости.

В целях повышения эффективности досудебных механизмов защиты трудовых прав граждан необходимо ускорить принятие закона о государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда, указания на необходимость которого закреплены в Указе Президента РФ от 04.05.94 # 858 и в Федеральном законе от 18.07.95 # 109-ФЗ.

Специализированная трудовая юстиция

Обеспечение дееспособности трудового права и усиление процессов саморегулирования в трудовых отношениях может быть достигнуто прежде всего эффективным судебным разрешением возникающих споров и конфликтов. Существующие суды общей юрисдикции по ряду причин не способны выполнять эту роль.

Наилучшим вариантом было бы создание специализированной отрасли судебной системы, однако в обозримой перспективе решение этой задачи затруднено по причинам в первую очередь финансового характера (заложенный в Конституции принцип финансирования судебной системы исключительно из средств федерального бюджета при его предельной напряженности в настоящее время). Кроме того, вызывает сомнения допустимость создания специализированной отрасли судебной системы, не поименованной прямо в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации".

В таких условиях представляется целесообразным пойти по пути создания системы, которую, по аналогии с рядом административных органов развитых стран, можно назвать квазисудебной. Такого рода система должна отвечать следующим требованиям:

она должна состоять из юрисдикционных, то есть имеющих право на принятие решений, обязательных для сторон, органов (палат по трудовым спорам);

порядок создания палат по трудовым спорам должен быть относительно простым, а их количество достаточным для обеспечения нормального доступа желающих к осуществляемой ими процедуре;

при их формировании должен обеспечиваться высокий уровень квалификации лиц, рассматривающих и разрешающих трудовые споры, а также трехсторонний характер органа (представительство профсоюзов и работодателей наряду с профессионалом, возглавляющим палату);

порядок рассмотрения дел в палатах должен основываться на Гражданско-процессуальном кодексе, но носить упрощенный по сравнению с судебной процедурой характер (в том числе сокращенные сроки рассмотрения дел);

палаты по трудовым спорам должны быть финансово независимы от государственного бюджета и работать с элементами самофинансирования;

граждане и организации должны иметь право обжалования решений палаты по трудовым спорам в суде общей юрисдикции.

Реализация этих требований может быть достигнута с помощью следующих механизмов:

система палат по трудовым спорам создается в соответствии с Федеральным законом (или разделом Трудового кодекса), устанавливающим их компетенцию, структуру, порядок создания, функционирования и финансирования;

заявительно-лицензионный порядок создания палат по трудовым спорам (заявку на создание палаты может подать любой гражданин, отвечающий квалификационным требованиям, установленным законом для председателя Палаты, лицензии выдаются федеральными органами юстиции на местах), при этом количество таких Палат в каждом субъекте Федерации не ограничивается;

заседателями палат являются представители работников и работодателей, определяемые в соответствии с процедурой, установленной законом;

финансирование палаты осуществляется в соответствии с количеством рассмотренных дел, при этом одним из источников финансирования являются пошлины за рассмотрение дел и штрафы с участников рассмотрения, частично финансирование может осуществляться из специализированных фондов, формируемых из взносов работодателей, профсоюзов, органов местного самоуправления, добровольных пожертвований;

отмена судами общей компетенции определенного процента решений Палаты по трудовым спорам в определенный период времени может служить основанием для отзыва лицензии.

Создание такой квазисудебной системы позволит в значительной степени освободить суды общей компетенции от рассмотрения трудовых споров, создаст эффективный, саморегулируемый и доступный механизм контроля за соблюдением сторонами трудовых отношений условий трудовых и коллективных договоров.

Поддержка общественных организаций, занимающихся вопросами защиты трудовых прав граждан.

Необходимы политическая и моральная поддержка, официальное государственное признание позитивной, социально значимой роли профсоюзов (в том числе вновь создаваемых) и других общественных организаций, защищающих трудовые права граждан в деле формирования в России новых трудовых отношений и развития современной рыночной экономики.

Такую позицию следует подкрепить регулярными консультациями между правительством и основными социально-защитными и правозащитными организациями. Предмет консультаций: содержание, эффективность и взаимодействие институтов и мер государственной и негосударственной защиты прав и законных интересов работника. Целесообразно проводить консультации по следующим вопросам: современные тенденции в трудовых отношениях и на рынке труда, эффективность государственных и гражданских институтов защиты трудовых прав, координация усилий по преодолению очагов социальной напряженности, общественная экспертиза государственных мер по реформированию трудовых отношений, обсуждение гражданских инициатив в социально-трудовой сфере и т.д.

Могут осуществляться и иные формы государственной поддержки и сотрудничества с общественными организациями, защищающими права и законные интересы работника: в частности, размещение государственных социальных заказов; делегирование прав контроля (общественные инспекторы).

Информационно-методическая поддержка гражданской самозащиты в сфере труда и занятости.

Проведение реформы трудовых отношений требует упорной разъяснительной и просветительской работы. Ее предметом должны быть реальная ситуация на рынке труда, международный опыт регулирования трудовых отношений и проведения реформ в этой сфере, общее повышение правовой грамотности населения в области трудового права.

Государственные программы информационно-методической поддержки гражданской самозащиты несут в себе две функции:

просветительская функция: передача населению социальных и правовых знаний, помогающих адаптироваться к новым условиям в сфере труда и занятости, получить необходимые навыки для эффективного отстаивания своих прав и законных интересов;

политическая функция: такого рода государственные программы являются и средством политической поддержки работников, проявления солидарности государства с широкими слоями населения, способствуют позитивному отношению населения к проводимым преобразованиям.

 Программы информационно-методической поддержки призваны обеспечить работника знаниями и навыками необходимыми: для самостоятельного трудоустройства и максимально эффективного использования возможностей службы занятости;

 для защиты своих прав и законных интересов при заключении трудового договора, разрешении трудовых споров в судебном и досудебном порядке;

 для эффективного использования при защите своих прав и интересов возможностей профсоюзов, правозащитных организаций, адвокатов, инспекций по труду, других государственных органов.

Подобные программы должны включать как информационный материал (необходимый минимум знаний о правах и обязанностях, о нормативных актах, их закрепляющих, и о государственных и гражданских институтах, обеспечивающих их соблюдение), так и социально-правовые рекомендации, предлагающие гражданину последовательные алгоритмы действий, необходимые для решения социально-трудовых проблем.

Передача знаний в области защиты трудовых прав и интересов будет осуществляться в самых разнообразных и удобных для населения формах:

массовые печатные издания;

социальная реклама в средствах массовой информации;

специализированные передачи в электронных средствах массовой информации, рубрики в газетах;

государственные бесплатные курсы правовой самозащиты, организуемые на местах совместно администрацией, профсоюзами и правозащитными организациями.

Исполнение части программ может быть передано некоммерческим организациям на условиях государственного социального заказа при сохранении государственного статуса этих программ.

Реформа трудовых отношений и преобразования в смежных областях

Реформа трудовых отношений может быть успешной лишь при параллельном проведении необходимых преобразований в смежных отраслях.

Необходимо осуществить налоговую реформу. Общее снижение налогового бремени должно стимулировать рост регистрируемых экономических отношений, что положительно скажется и на трудовых отношениях. Особой задачей является выравнивание налогообложения капитала и труда. Современное предельное обложение труда (подоходный налог плюс отчисления в социальные фонды) почти вдвое выше налогообложения капитала (прибыли), что стимулирует развитие неформальных трудовых отношений и экономически неоправданное вытеснение живого труда из производства.

Тесно связана с реформой трудовых отношений пенсионная реформа. Создание пенсионной системы, непосредственно увязывающей размеры трудовой пенсии и элементы накопительного финансирования (через персонифицированный учет) и трудового дохода работника, будет стимулировать последнего к официальному оформлению своих трудовых отношений и к максимально полной регистрации оплаты труда. Постепенный перевод финансирования досрочных пенсий, назначаемых в связи с вредными условиями труда, в профессиональные пенсионные системы, действующие на основе дополнительных страховых взносов работодателей, создает дополнительные экономические стимулы для работодателей по улучшению условий труда и сокращению числа вредных производств.

Что касается работников, прежде всего, с относительно высоким уровнем оплаты, действующая пенсионная система с минимальной дифференциацией размеров пенсий и слабой их привязкой к размеру заработков, особенно высоких, не создает у работников стимула добиваться легализации трудовых отношений и максимально полного учета размеров заработка.

Повышение межрегиональной мобильности рабочей силы во многом зависит от проведения жилищно-коммунальной реформы. Создание реального, доступного и широкого рынка жилья требует как решительного отказа от реликтов прописки (разного рода местные поборы за регистрацию и иные противозаконные ограничения на выбор места жительства), так и развития рыночной системы аренды жилья. Необходимы выравнивание экономических условий эксплуатации собственного и арендуемого, муниципального и частного жилья, развитие ипотеки, целенаправленная политика, поощряющая как муниципальное, так и частное строительство жилья с целью сдачи в краткосрочную и долгосрочную аренду, прежде всего в регионах, привлекающих миграционные потоки.

Реформа бюджетного финансирования отраслей социальной сферы общественного обслуживания (прежде всего образования и здравоохранения, где занято около 80% работников бюджетного сектора), заключающаяся в переходе от сметного финансирования к финансированию реально оказываемых услуг по принципу "деньги следуют за учеником, пациентом", позволит решить проблему разрывов в уровнях оплаты работников бюджетного и внебюджетного секторов и задержек с выплатами заработной платы. Внедрение данных механизмов позволит существенно расширить самостоятельность организаций образования и здравоохранения в вопросах кадровой политики и оплаты труда.

Реформы в сфере трудовых отношений тесно связаны с реформами в сфере профессионального образования. Главной проблемой в этой области является возросшее несоответствие между профессиональной структурой подготовки кадров и структурой спроса, предъявляемого на рынке труда. При этом государственное финансирование в сфере образования по-прежнему ориентировано на сложившееся предложение образовательных услуг, а не на рыночный спрос на них и тем самым закрепляет существующий разрыв между структурой подготовки кадров и спросом на них на рынке труда. Это ведет к усилению диспропорций на рынке труда и снижению общего уровня занятости в стране.

Преодоление возникших диспропорций предполагает, наряду с административными мерами, направленными на осуществление необходимых структурных сдвигов в сфере профессионального образования, изменение организационно-финансовых механизмов в целях усиления их ориентации на спрос, предъявляемый со стороны рынка труда. Это предполагает, в частности, развитие механизмов нормативного подушевого финансирования по принципу "деньги следуют за учеником", а также расширение доступа образовательных учреждений к негосударственным источникам финансирования.

Важная роль должна принадлежать реформе государственной службы, не только потому, что это существенный сегмент рынка труда, но и потому, что от эффективности государственной службы во многом зависит судьба любых реформ. В настоящее время госслужба практически исключена из нормального функционирования рынка труда, низкоэффективна и развивается по экстенсивному типу. Это связано с низким уровнем оплаты, затрудняющим необходимый отбор кадров и создающим постоянный соблазн коррумпирования, закрытостью и негибкостью отношений найма. Повышение уровня оплаты государственных служащих без увеличения удельного веса расходов на содержание госаппарата (при сокращении его численности) требует изменения условий финансирования и организационных принципов (внедрение балансового метода учета, постепенный переход от сметного финансирования государственных учреждений к финансированию в зависимости от объема работ (услуг), переход к открытому конкурсному механизму найма и должностного продвижения с обязательной публикацией информации о конкурсах на должности в открытой печати и др.).

Повышение действенности механизмов корпоративного управления также будет способствовать нормализации ситуации в трудовой сфере. В отсутствие эффективного собственника невыплаты заработной платы и другие злоупотребления интересами работников используются директорами многих предприятий в качестве средства личного обогащения. Появление у таких предприятий эффективных собственников, в том числе и в результате реализации процедуры банкротства, способно существенно ограничить возможности для произвола директоров предприятий, поскольку он наносит ущерб не только интересам работников, но и интересам собственников предприятий.

Улучшение положения работников бюджетной сферы и акционерных обществ с долей государства в значительной степени зависит от реформирования системы управления государственной собственностью. Необходимо укрепление механизма управления казенными и другими государственными предприятиями, государственными пакетами акций на предприятиях любых организационно-правовых форм. Должны быть приняты меры по усилению регулирующего воздействия государства на оплату труда руководителей государственных и муниципальных предприятий, через систему контрактов должна быть обеспечена жесткая связь размеров оплаты их труда с результатами финансово-хозяйственной деятельности предприятия. Необходимо в кратчайший срок закончить разработку эффективных юридических и организационных процедур представления интересов государства в акционерных обществах, где имеется доля государства, чтобы обеспечить общегосударственные приоритеты, в том числе в части соблюдения и защиты трудовых прав граждан.

Концепция основных законодательных актов

Летом 1999 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"", который вводит ряд ограничений на размеры выплат безработным, а также вносит уточнения в порядок их привлечения к общественным работам. Этим законом предусмотрена также возможность введения особого порядка регистрации безработных, условий назначений и выплаты пособий по безработице, а также поведения мер активной политики занятости на территориях, отнесенных к напряженным по ситуации, сложившейся на рынке труда.

Реализация этого закона позволит обеспечить более эффективное расходование средств Фонда занятости. Однако меры, заложенные в данный закон, явно недостаточны для преодоления дефицита средств в наиболее кризисных регионах и существенного увеличения охвата безработных мерами в области политики занятости. Для обеспечения дальнейшего сокращения дефицита средств Фонда занятости и повышения эффективности его работы, по-видимому, будет необходим переход к единому размеру пособия по безработице, ограничению сроков и условий его предоставления, а также существенное повышение фактического уровня централизации средств Фонда занятости с целью более активного влияния на ситуацию в регионах с повышенной напряженностью на рынке труда.

Трудовое законодательство с достаточно высоким формальным уровнем защиты прав работников также пришло в противоречие с новыми социально-экономическими условиями. Его особенностями являются негибкая система найма и увольнения, перегруженность работодателей социальными обязательствами, большинство из которых в новых условиях невыполнимы, приниженная и во многом формальная роль договорных отношений.

Сохранение многочисленных элементов старой системы трудовых отношений на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных "перегородок", недостаточная мобильность трудовых ресурсов, связанная в том числе и с неразвитостью рынка жилья, привели к формированию чрезвычайно сегментированного рынка труда. Это явилось одним из решающих факторов, способствовавших развитию латентных процессов на рынке труда и связанному с этим массовому неисполнению трудового законодательства.

В общем процессе социально-экономических реформ сфера труда по ряду причин оказалась в запущенном состоянии. Это вовсе не означает, что здесь не происходило изменений, они как раз очень значительны, но происходили большей частью стихийно и в направлении, которое вряд ли можно признать удовлетворительным с точки зрения задач перехода к современной рыночной экономике.

Социальное партнерство: реалии и перспективы

Радикальные преобразования российского общества сопровождаются сложными процессами конституирования демократического политико-правового механизма управления социальными явлениями. В государственной жизни со значительным противоборством утверждается разделение властей: законодательной, исполнительной, судебной. Социально-политическая сфера власти импульсивно наполняется различными формами непосредственного взаимодействия народа, общественных организаций и движений с государством и его структурами. В социально-экономическом пространстве с участием государства формируется неординарная система трипартизма и социального партнерства. Возникшие в мировой истории идеи приоритета права, солидаризма, договорного регулирования становятся актуальными в практической политике России.

Курс на создание рыночной основы экономики с многообразием форм экономической деятельности объективно привел к конституционному выводу о необходимости социального государства, которое основано на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем.

Центральным звеном социального партнерства являются взаимоотношения работников и работодателей. Они осуществляются при трехстороннем представительстве, т.е. такой системе трудовых отношений, при которой государство, предприниматели и трудящиеся выступают как независимые стороны, каждая из которых выполняет свои особые функции.

Благодаря методу трехстороннего представительства (трипартизма) демократия пустила глубокие корни в странах, избравших эту форму политической организации и социальных отношений. В современном мире все большее число стран приходит к выводу, что для выхода из захлестнувшего их кризиса требуется, чтобы разработка и осуществление приемлемой в социальном плане экономической политики проходили в обязательном порядке через диалог, консультации и переговоры предпринимателей, органов исполнительной власти, профсоюзов.

Главное значение в становлении системы социального партнерства имеет определение его целей, основных задач, принципов и сфер трехстороннего представительства. В настоящее время в Российской Федерации к таким целям официально относятся: установление общих принципов согласованного проведения социально-экономической политики, регулирование условий труда, занятости и социальных гарантий; согласование социально-экономических интересов работников, работодателей и всего населения; содействие договорному регулированию трудовых отношений; развитие системы социального партнерств; содействие урегулированию трудовых споров (конфликтов).

Приоритетными определены задачи: предотвращение спада производства; усиление государственного регулирования процессов стабилизации социально-экономической обстановки; формирование рыночных отношений; развитие трудовой и предпринимательской активности; проведение активной политики занятости; сокращение разрыва между стоимостью жизни и доходами населения; обеспечение мотивации производительного труда; обеспечение охраны труда и здоровья работников на производстве и экологической безопасности населения.

Для развития социального партнерства образованы и продолжают формироваться органы трехстороннего и двухстороннего представительства на федеральном, территориальном и локальном уровнях. Появляется механизм консультаций по вопросам принятия нормативных актов, создания и деятельности государственных, общественных и смешанных организационных структур, ведающих социально-экономическими вопросами. Накапливается опыт процедур социального партнерства, ведения переговоров, разрешения разногласий и конфликтов. Развивается система правовых актов, созданных на договорной основе и гарантируемых сторонами социального партнерства (международные конвенции, рекомендации, резолюции; генеральные, отраслевые (тарифные) и территориальные соглашения, коллективные договоры). Создано и одновременно нуждается в дальнейшем развитии законодательство о социальном партнерстве и трехстороннем представительстве.

С появлением механизма социального партнерства принципиально по-новому должен быть определен подход к правовому регулированию социальных и прежде всего трудовых отношений. Изменяется не только система правовых актов - в нее уже включены соглашения и коллективные договоры. Принятие новых законодательных актов, указов Президента, постановлений Правительства по социально-экономическим, трудовым вопросам целесообразно осуществлять на основе предварительных соглашений, заключаемых в органах трехстороннего представительства. Промежуточной стадией мог бы стать государственный механизм повышения юридической силы и расширения сферы действия соглашений. Более правовой характер должно приобрести содержание коллективных договоров и соглашений. Требуется выработка концепции механизма обеспечения договорного регулирования трудовых отношений и создание оптимальных структур примирения, посредничества, арбитража, трудового судопроизводства, инспекций труда.

Путь, ведущий к трехстороннему представительству и социальному партнерству, проходит через преодоление препятствий, существующих в практике договорного регулирования трудовых отношений. Не решены политико-правовые вопросы по разграничению компетенции в принятии актов в области трудового права между Федерацией и субъектами Федерации, различными государственными структурами, организациями предпринимателей и трудящихся. Не завершился процесс формирования организаций предпринимателей и трудящихся как действительно независимых, представительных организаций, имеющих достаточно правовых средств для выполнения своих функций. Ни одна из сторон не имеет пока достаточного опыта, кадрового и учебно-научного обеспечения ведения коллективных переговоров и урегулирования конфликтов. Главные трудности - это незначительные экономические возможности в маневрах при ведении коллективных переговоров и продолжающаяся государственная регламентация большой части социально-трудовых вопросов.

Основные меры по развитию системы социального партнерства определяются в ежегодных генеральных соглашениях между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации. Реализация согласованных позиций сторон, подписывающих генеральное соглашение, требует объединения практических действий с научными рекомендациями по проведению социально-экономической политики, регулированию трудовых отношений, обеспечению социальных гарантий, гражданского мира и согласия в обществе. Углубленные исследования практики договорного регулирования социально-экономических отношений могли бы содействовать выработке новых политических и правовых идей будущих соглашений в российской системе социального партнерства.

Почему социальное партнерство в России не развито?

Идеализированное социальное партнерство понимается как конструктивное взаимодействие организаций трех секторов для решения социальных проблем, выгодное каждой из сторон в отдельности и всем в целом. Жизненные реалии нынешней России таковы, что достичь подобного благоденствия не всегда удается. Чаще на практике реализуются краткосрочные «социальные альянсы», когда усилия и ресурсы организаций двух секторов объединяются для достижения некой конкретной цели. Локальный характер социального партнерства обусловлен, прежде всего, кризисным состоянием экономики и отсутствием ясных, понятных и реалистичных стратегических ориентиров преобразований в стране. Не менее значимы и другие препятствия:

отсутствие представлений об устройстве социальной сферы, о направлениях и моделях ее реформы;

неравные возможности организаций трех секторов;

недостаточная информированность организаций одного сектора о возможностях, сильных сторонах и проблемах других;

взаимное недоверие, предвзятость оценок (у каждого сектора есть своя ахиллесова пята: закрытость механизмов принятия решений и распределения ресурсов в первом секторе, коммерческая тайна - во втором секторе, недостаточно высокий уровень профессионализма у третьего сектора), что препятствует партнерству;

низкий уровень проектной культуры, особенно в государственном секторе;

очень слабо развитая законодательная база для регулирования взаимоотношений сторон в социальном партнерстве, общий низкий уровень правосознания.

История свидетельствует, что альтернативой социальному партнерству является социальная революция. Если не удастся своевременно устранить препятствия на пути к социальному партнерству, то при неуправляемом росте рыночной экономики произойдет окончательный распад общества на спекулянтов, вымирающее население и ничем не управляющих чиновников - ситуация, когда любой авантюрист, намекнувший, что знает, как "сбросить пар" социальной напряженности, может ввергнуть страну в катастрофу.

Именно поэтому так важно, чтобы общественные инициативы третьего сектора, осознав свою гражданскую ответственность, имели четкие и конкретные планы организации социального партнерства со своей стороны.

Информационные источники

Либоракина М.И., Флямер М.Г., Якимец В.Н. Социальное партнерство, Школа культурной политики, М.,1996.

Еженедельник «Эксперт», № 10, 15, 21, 22, 26, 27, 30, 2001г.

Четвернина Т. «Положение безработных и государственная политика на рынке труда» 2001г., стр.102-113.

Чернина Н. «О новой модели занятости», «Российский экономический журнал», №11-12, 1996г., стр.50-59.

Гаузнер Н. Современная ситуация на российском рынке труда и политика занятости. // МЭИМО № 4, 2001.

Краснова В., Матвеева А., Сюганов Ю. Работа есть работа, работа есть всегда... // Коммерсантъ, № 21, 2000.

Маслова И.,Бараненкова Т.,Кубишин Е. Рынок труда, занятость и заработная плата.// Экономист № 11, 2000.

Филип Котлер, Основы маркетинга. "Прогресс", М., 1991.

Служба социальных новостей при Правительстве Российской Федерации.

Группа оперативной информации пресс-службы Государственной Думы РФ.

Информационно-аналитический отдел "АКДИ Экономика и жизнь".

Министерство труда и социального развития Российской Федерации.

Правовой департамент Министерства труда и социального развития РФ.

Кудюкин Павел Михайлович, президент экспертного Фонда трудовых исследований.