Виды финансовой политики и механизм ее реализации

2. Виды финансовой политики и механизм ее реализации

Потребность в разработке и систематическом проведении финансовой политики возникла с развитием капитализма. Непосредственный толчок к составлению и осуществлению программ финансовой политики дал экономический кризис 1929 — 1933, поставивший под сомнение способность рыночной системы к саморегулированию без активного вмешательства государства в экономическую жизнь. Свое теоретическое обоснование принципы финансовой политики получили в работах Джона Мейнарда Кейнса и его последователей. В 30 — 40-ые годы задачи финансовой политики преимущественно сводились к ослаблению влияния кризисов перепроизводства на экономику, поддержанию высокой хозяйственной активности и расширению платежного спроса. К 60-ым годам акцент сместился, и основной ее задачей становится достижение высокой занятости и стимулирование увеличения темпов экономического роста. С 70-ых же годов, включая также современную финансовой политику, приоритетным направлением стала борьба с инфляцией в совокупности с прежними задачами: обеспечением высокой занятости, стимулированием экономического роста, выравниванием платежного баланса и другими.

Итак, исходя из задач, поставленных перед финансовой политикой ведущие экономисты разделяют последнюю на три вида: политика экономического роста, политика стабилизации и политика ограничения деловой активности.

Под первой, то есть политикой экономического роста понимают систему финансовых мер, направленных на увеличение фактических объемов валового национального продукта и повышение уровня занятости. Данная стимулирующая финансовая политика включает:

— рост государственных расходов;

— снижение налогового бремени.

Другими словами, если в настоящее время имеется сбалансированный бюджет, финансовая политика должна двигаться в направлении бюджетного дефицита в период спада или депрессии.

Если же правительство использует меры фискальной политики и политики государственных расходов, пытаясь удержать объем выпуска продукции на его типичном для рассматриваемой страны уровне и поддержать стабильность цен, то считается, что государством проводится политика стабилизации. При этом было бы неверно считать, что политика стабилизации подменяет стимулирующую и сдерживающую финансовую политику в их стремлении к выравниванию экономической ситуации в государстве, так как между данными понятиями существуют серьезные различия. Например, политика экономического роста может проводиться государством и в период, когда свойственный стране объем производства уже превышен и производство стремится к его потенциальному уровню, в то время как стабилизационная политика таких целей преследовать не имеет права.

В свою очередь политика ограничения деловой активности, напротив направлена на уменьшение реального объема ВНП по сравнению с его потенциальным уровнем и применяется правительством в период подъема или бума с целью избежания кризиса перепроизводства, и инфляции возникающей вместе с избыточным спросом.

Сдерживающая политика подразумевает:

— уменьшение правительственных расходов;

— увеличение налогов.

Иначе говоря, финансовая политика должна ориентироваться на положительное сальдо правительственного бюджета, если перед экономикой стоит задача контроля над инфляцией.

Теперь, рассмотрев какие виды финансовой политики применяет правительство в той или иной ситуации, сложившейся в национальной экономике, следует подробнее остановиться на самом механизме воздействия финансовой политики на хозяйство страны.

Итак, реализация финансовой политики проводится в три этапа:

1. Выработка научно обоснованных концепций развития финансов, которая формируется на основе изучения требований экономических законов, всестороннего анализа перспектив совершенствования производства и состояния потребностей населения.

2. Определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период, то есть выработка стратегии и тактики финансовой политики. Здесь, исходя из поставленных целей учитывают возможности роста и падения финансовых ресурсов, а также внешние и внутренние политико-экономические факторы.

3. Собственно осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей.

Естественно, что прямое влияние финансовой политики на экономику начинается лишь на третьем этапе, но определяется оно содержанием двух предыдущих ступеней. Однако такой механизм верен только частично, так как не учитывает все возможности финансового регулирования.

Известно, что существуют два типа финансовой политики:

а) дискреционная политика или политика, проводимая непосредственно правительством;

б) недискреционная финансовая политика, то есть встроенные стабилизаторы.

Описанный выше способ реализации финансовой политики, несомненно, относится к первому ее типу. Для второго же он будет абсолютно неверен, что объясняется особенностями последнего.

Под недискреционной финансовой политикой понимают ряд способностей налоговой системы к самостоятельной стабилизации, то есть некоторые ее особенности, позволяющие регулировать экономическую деятельность в стране без непосредственного вмешательства каких-либо управляющих органов.

Рассмотрим следующую ситуацию. Для ослабления производственного бума необходим бюджетный излишек, то есть превышение приходной части государственного бюджета над расходной. С другой стороны, чтобы побороть спад, желателен дефицитный бюджет. Существуют два пути для достижения поставленных целей, один из которых достигается при помощи регулирования налоговых поступлений. Так, в первом случае выход в увеличении налогов, во втором же, наоборот, в их снижении.

Итак, допустим, что в стране наблюдается незначительный спад производства, а правительство не успело еще принять ответные меры. Тогда сокращение доходов граждан, а также хозяйствующих субъектов неизменно приведет к снижению налоговых поступлений, однако это и требуется для стабилизации экономики. Таким образом, правильно функционирующая налоговая система в состоянии автоматически регулировать экономику. Действительно, ведь при подъеме с увеличением доходов граждан также возрастут и налоги.

Кроме налогового существует еще ряд важных встроенных стабилизаторов, которые в своей совокупности уравновешивают экономическую систему страны. Среди них можно выделить следующие четыре, а именно:

1. Социальные выплаты, включая пособия по безработице. Действительно, налоги, за счет которых финансируются пособия по безработице резко возрастают, когда занятость высока. Поэтому резервный фонд растет в период бума и оказывает давление на слишком большие расходы, сдерживая инфляцию. Наоборот, в период слабой занятости резервный фонд используется для выплаты доходов, чем увеличивает платежеспособный спрос, поддерживая потребление, что ведет к снижению темпов падения производства, тем самым смягчая спад.

Другие типы пособий — такие, как благотворительные выплаты вне рамок системы социального страхования, — по характеру своего автоматического антициклического регулирования также относятся к стабилизирующему типу.

2. Актуальные для развитых капиталистических стран программы помощи фермерам: когда платежеспособный спрос сокращается и цены на сельскохозяйственные продукты падают, федеральное правительство субсидирует фермеров, поглощая излишки продукции, когда же надвигается инфляция и цены растут, государство выбрасывает на рынок закупленную ранее продукцию, поглощая излишние денежные средства, что ослабляет любую тенденцию в экономике. К сожалению такой стабилизатор не характерен для отечественной экономики, так как российское сельское хозяйство не страдает кризисами перепроизводства.

3. Эффект надежности компаний. Практика показывает, что с целью создания иллюзии стабильного дохода корпорации, акционерные общества другие подобные юридические лица сохраняют прежний уровень выплачиваемых дивидендов, даже если их доходы меняются в течение короткого отрезка времени. Это ведет к ослаблению спроса на товары и услуги, который иначе был бы предъявлен вкладчиками, получившими, например повышенные прибыли с их ценных бумаг. В другом случае наблюдался бы обратный эффект, который также привел бы к стабилизации ситуации.

4. Инертность склонности к потреблению. Так, индивид, стремясь поддержать привычный жизненный уровень, медленно приспосабливается к повышению своего дохода.

Несмотря на безусловно полезные способности налоговой системы к стабилизации, без целенаправленного воздействия правительства на экономическую ситуацию все-таки нельзя обойтись. Этому есть две причины:

1) Саморегулирования недостаточно при сильном изменении экономической ситуации, так как, продолжая изымать часть каждого дополнительного дохода, налоги, однако, не смогут преодолеть влияние оставшихся денег, при этом не учитывается эффект мультипликации, который существенно ослабляет действие стабилизатора.

2) Политические и другие внеэкономические соображения, препятствующие пассивным действиям правительства.

Таким образом, регулирование экономики нельзя осуществлять исключительно при помощи встроенных стабилизаторов, поэтому проведение дискреционной политики, несмотря на возражения экономистов проповедующих невмешательство в экономику, представляется необходимым.

Под дискреционной политикой понимается сознательное манипулирование налогами и правительственными расходами с целью изменения реального объема национального производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста.

Основными орудиями дискреционной финансовой политики являются:

— общественные работы и другие программы, связанные с расходами;

— социальные программы;

— правительственные закупки;

— государственные инвестиции;

— изменение расходов трансфертного или перераспределительного типа;

— управление налоговым гнетом.

Таким образом, можно найти два главных элемента, составляющих финансовую политику:

1) Политика в области государственных расходов.

2) Фискальная политика.

Проанализируем первый элемент. К нему можно отнести все программы, связанные с государственными расходами.

Во-первых, это общественные работы, которые на заре финансовой политики широко применялись, если экономике угрожала депрессия и как ее следствие — безработица. Такие программы имели своей целью увеличить занятость и зачастую являлись весьма поспешными и расточительными. Правда, есть и положительные примеры: в послевоенной Германии крупные средства отводились на постройку новых дорог и автомобильных магистралей, что не только снизило уровень безработицы, но и положительно повлияло на развитие производства, а также освободило государство от обременительных расходов в будущем, обеспечив страну на тот момент одной из лучших в мире дорожной системой.

Однако теперь произошел отход от политики общественных работ, что объясняется фактором времени. Так, правительство обычно узнает, что экономика вступила в стадию спада только после того, как последний уже поразил хозяйство страны. Например, когда страны ОПЕК подняли цены на нефть только немногие экономисты предвидели всю полноту последствий, которые данное повышение повлечет за собой. Стабилизационная политика стала проводится лишь через несколько месяцев после начала спада, когда снижение деловой активности было заметно уже невооруженным глазом.

Получив достоверную информацию о поразившем страну кризисе, государственные органы начинают вырабатывать общественные программы, но к тому времени, когда они будут представлены и начнут реализовываться потребность в них уже исчезнет, ибо время депрессии станет подходить к концу.

В общей сложности следует отметить, что общественные работы являются неэффективным инструментом дискреционной политики.

Вторым инструментом дискреционной финансовой политики являются государственные программы расходов на социальные нужды. Так, правительство может воздержаться от выработки дополнительных социальных пособий в периоды инфляции, чем достигнет снижения уровня потребительского спроса. Во время же депрессии оно повышает ассигнования на социальные нужды.

Однако недостатком материальной помощи для краткосрочных целей стабилизации является факт политического порядка, что такие чрезвычайные программы сложно сократить, когда положение снова улучшится.

Третий из основных рычагов, с помощью которых осуществляется управление финансами, — правительственные закупки и инвестиции. Увеличение государственных инвестиций, как и рост частных расходов, стимулирует развитие промышленности, получающей новые заказы. Наконец перейдем к фискальной политике как второму элементу политики финансовой. Сущность ее заключается в искусном изменении налогового бремени в течение всего экономического цикла.

Под налогом, сбором, пошлиной и другими платежами понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками порядке и на условиях, определяемых законодательными актами. Совокупность взимаемых в государстве налогов и других платежей, а также форм и методов их построения образует налоговую систему фискальной политики. При этом объекты налогообложения весьма различны: среди них и доходы, и стоимость определенных товаров, отдельные виды деятельности налогоплательщиков, операции с ценными бумагами, пользование природными ресурсами, имуществом юридических и физических лиц, передача имущества, добавленная стоимость продукции, работ и услуг и прочие объекты, установленные законодательными актами.

Налоги как инструмент фискальной политики бывают двух видов. Первый вид — налоги на доходы и имущество: подоходный налог с граждан и налог на прибыль фирм; на социальное страхование, на фонд заработной платы и на рабочую силу (социальные взносы); поимущественные налоги, в том числе налоги на собственность, включая землю и другую недвижимость, налог на перевод прибыли и капиталов за рубеж. Они взимаются с конкретного физического или юридического лица, их называют прямыми налогами.

Ко второму виду относятся налоги на товары и услуги; налог с оборота или налог на добавленную стоимость; акцизы (прямо включаются в цену товаров и услуг); на наследство; на сделки с недвижимостью и ценными бумагами и другие. Это косвенные налоги, так как они частично или полностью переносятся на цену товаров или услуг.

Итак, основными налогами в Российской Федерации являются:

1. Индивидуальный подоходный налог, представляющий собой вычет из годовых доходов налогоплательщика.

2. Налог на прибыль фирм и предприятий. Взимается с чистой прибыли юридических лиц (валовая выручка за вычетом всех расходов и убытков).

3. Социальные взносы, то есть выплаты, осуществляемые частично самими рабочими и частично их работодателями, направляемые в различные внебюджетные фонды: по безработице, пенсионный и так далее.

4. Поимущественные налоги, то есть налоги на имущество, дарение и наследство.

5. Налоги на товары и услуги, прежде всего таможенные пошлины и акцизы, а также НДС.

Исходя из описанной системы налогообложения представляется возможным выделить такие главные принципы фискальной политики:

а) Уровень налоговой ставки должен устанавливаться с учетом возможностей налогоплательщика, то есть его уровня доходов. Поскольку возможности разных физических и юридических лиц неодинаковы, для них должны быть установлены дифференцированные налоговые ставки, поэтому налог с дохода должен быть прогрессивным.

б) Налогообложение должно носить однократный характер, иначе цена товара, доходящего до потребителя будет неоправданно завышена, что сделает его неконкурентоспособным, с другой стороны постоянный налоговый гнет лишит предпринимателя стимулов к проявлению деловой активности. Здесь примечательна замена налога с оборота подоходным налогом, в результате чего производитель платит налог только на добавленную им стоимость, а не со всей выручки от продажи. Однако данные проблемы еще не полностью устранены из российского законодательства, что подчас приводит к обложению товара налогом несколько раз подряд на каждом этапе его производства.

в) Обязательная уплата налогов. Налоговая система не должна оставлять сомнений у налогоплательщика в неизбежности платежа. Система штрафов и санкций должна быть такой, чтобы неуплата или несвоевременная уплата налогов были менее выгодными, чем своевременное и честное выполнение обязательств перед налоговыми органами.

г) Процедура выплаты налогов должна быть простой, понятной и удобной для налогоплательщиков и экономичной для учреждений, собирающих налоги.

д) Налоговая система должна быть гибкой и легко адаптируемой к меняющимся общественно-политическим потребностям.

е) Налоговая система должна обеспечивать эффективное перераспределение создаваемого ВНП.

Таким образом, фискальная политика, проводимая правительством, обязана отвечать основным принципам построения налоговой системы российского государства и регулировать экономические взаимоотношения внутри федерации. Кроме того, реализация фискальной политики должна учитывать три важнейшие функции государственного управления налогообложением:

1. Обеспечение финансирования государственных расходов, то есть прямая функция налогов;

2. Поддержание социального равновесия путем изменения соотношения между доходами отдельных групп с целью сглаживания неравенства между ними, недопущения резкого расслоения общества (социальная функция);

3. Государственное антициклическое и противоинфляционное, секторальное, отраслевое и региональное регулирование экономики (собственно регулирующая функция).

Раскрывая содержание социальной функции, хотелось бы отметить, что большинство граждан считают, что они платят слишком высокие налоги, тогда как другие социальные группы платят слишком низкие, и что государство расходует недостаточно средств для обеспечения их материального благосостояния и чересчур много отдает другим.

В связи с этим интересен принцип взимания налогов в зависимости от способности налогоплательщика, породивший систему прогрессивного налогообложения: чем выше доход (налоговая база), тем непропорционально большая часть его изымается в виде налога. Принцип же пропорционального налогообложения предусматривает одинаковую долю налога в доходах, независимо от их величины. Регрессивные ставки налога означают ее уменьшение по мере возрастания налоговой базы (дохода).

Анализируя налоги как средство государственного управления деловой активностью, важно остановиться на регулирующих их функциях:

— установление и изменение системы налогообложения;

— определение налоговых ставок, их дифференциация;

— предоставление налоговых льгот — освобождение от налогов части прибылей и капитала с условиями их целевого использования в соответствии с задачами общей экономической политики правительства.

Важную регулирующую роль играют глобальные изменения ставок налогов. Так, глобальное понижение налогов ведет к увеличению чистых прибылей, усилению стимула хозяйственной деятельности, росту капиталовложений, спроса, занятости, и оживлению хозяйственной конъюнктуры. Увеличение налогов — обычный способ борьбы с повышенной деловой активностью.

Изменяя налоги на прибыль (прямые налоги), государство может создать или уменьшить дополнительные стимулы для капиталовложений, а маневрируя уровнем косвенных налогов — воздействовать на фонд потребления в целом, на цены товаров и услуг.

Избрав либеральную или протекционистскую внешнеторговую политику, государство изменяет таможенные пошлины, получая от торговых партнеров либо встречные уступки, либо ужесточение условий национального экспорта. Таможенные пошлины — вид косвенных налогов, повышение которых ведет к удорожанию импорта, а вслед за этим и отечественных товаров, к снижению внешнеторгового оборота. Понижение или отмена пошлин влекут за собой обострение конкуренции на внутреннем рынке, замедление роста цен, активизацию внешней торговли.

Однако дискреционная фискальная политика, как и политика, основанная на использовании встроенных стабилизаторов, также имеет ряд своих недостатков. Помимо очевидных политических трудностей, связанных с длительным обсуждением в Государственной Думе относительно принятия закона об изменении ставок налогов, существует еще один недостаток: возражение против временного снижения налогов для борьбы со спадом проистекает из того политического факта, что в демократическом обществе может быть трудно снова повысить налоги после преодоления спада.

Подводя итог, хотелось бы особенно отметить, что в любом случае государство, имея возможность применять все элементы финансовой политики, обладает мощнейшим инструментом, позволяющим весьма эффективно бороться с любыми трудностями, которые бы не постигли переходную российскую экономику. Важно лишь со знанием дела использовать имеющиеся средства, последовательно и правильно продвигаться по пути укрепления экономики и возрождения России.

II. Проведение бюджетной политики в России

Основная часть государственных доходов и расходов проходит через государственный бюджет, включающий в себя бюджеты центрального правительства и местных властей. В зависимости от административно-территориального устройства той или иной страны (двухступенчатого — центральное правительство и местные органы власти или трехступенчатого, как в Российской Федерации, — центральное правительство; правительства республик, краев, областей; местные органы власти) бюджеты соответственно бывают центральными, республиканскими, краевыми, областными и так далее.

К бюджету тесно примыкают внебюджетные фонды — денежные средства государства, имеющие целевое назначение и невключенные в федеральный бюджет. Внебюджетные средства находятся в распоряжении центральных или местных органов власти и концентрируются в специальных фондах, каждый из которых предназначен для определенных нужд. Примером может быть пенсионный фонд РФ. Внебюджетные фонды создаются за счет специальных (целевых) налогов, займов, субсидий из бюджета.

Государственный бюджет — это годовой план государственных расходов и источников их финансового покрытия. Проект бюджета ежегодно обсуждается и принимается парламентом Российской Федерации. По завершении финансового года полномочные представители исполнительной власти отчитываются о своей деятельности по мобилизации доходов и осуществлению расходов в соответствии с принятом в предыдущем году законом о бюджете.

Бюджетная политика в России постоянно находится в центре общественного внимания, что обусловлено как местом, занимаемым ею среди основных инструментов экономической политики, так и весьма острой критикой, которой она регулярно подвергается со стороны различных органов власти, общественных сил, политических движений, независимых экспертов, международных организаций, средств массовой информации. Это и неудивительно, поскольку именно в бюджетной политике, как, пожалуй, ни в какой другой, наиболее ярко проявляются и наиболее жестоко сталкиваются интересы различных общественных групп.

Наиболее важными направлениями бюджетной политики являются:

сбор бюджетных доходов;

выполнение бюджетных обязательств;

управление бюджетным дефицитом и государственным долгом;

динамика основных макроэкономических показателей.

Рассмотрим основные тенденции российской бюджетной политики по вышеперечисленным направлениям за последние годы.

Доходы федерального бюджета
В течение 1994-1996 гг. доля налоговых доходов федерального бюджета в ВВП быстро снижалась с 12,0 % до 8,7 %. В сентябре 1996 – марте 1997 произошло резкое (почти в 1,5 раза) увеличение сбора федеральных налогов до 12,5 % ВВП.

Секрет заключается в эмиссии денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты) и соответственно сбора налогов в неденежной форме. Таким образом, рост доходов федерального бюджета в сентябре 1996 – марте 1997 носил во многом фиктивный характер. Со сменой руководства финансового блока в марте 1997г. эмиссия денежных суррогатов была прекращена. Это привело к более чем 7-кратному совращению величины налогов, уплачиваемых в неденежной форме, способствовало существенному укреплению налоговой базы федерального бюджета, началу постепенного оздоровления национальной платежной расчетной системы. В апреле-ноябре 1997г. по сравнению с сентябрем1996-мартом 1997г. произошло заметное увеличение как налоговых (с 7,2 % до 7,9 % ВВП), так и неналоговых (с 0,6 % до 2,1 % ВВП) доходов федерального

бюджета в денежной форме.

Этот перелом и стал одной из важнейших особенностей бюджетной политики проводившейся в течение апреля-ноября 1997г., когда наиболее отрицательные последствия политики предшествовавшего периода в основном удалось преодолеть.

Выполнение бюджетных обязательств

Бюджетная политика 1996г. отличалась высокой степенью неэффективности, поскольку на фоне роста общих бюджетных расходов она привела к значительному увеличению просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствие бюджетного финансирования и росту просроченной задолженности по государственным заказам.

В отличие от этого бюджетная политика апреля-ноября 1997г. характеризовалась весьма высокой эффективностью, так как способствовала быстрому сокращению просроченной задолженности по оплате труда и по государственным заказам при значительном снижении общих государственных расходов.

Управление бюджетным дефицитом и государственным долгом

1996г. сопровождался заметным увеличением бюджетного дефицита и рекордно быстрыми темпами прироста государственного долга, оформленного ценными бумагами (ГКО и ОФЗ).

Еще более значительное увеличение бюджетного дефицита предусматривалось законом « О федеральном бюджете на 1997г.»

В случае его исполнения дефицит федерального бюджета в 1997г. возрос бы до 12 % ВВП, а государственный долг как минимум – на 10 % пунктов ВВП.

В течение апреля-ноября 1997г. такого развития событий удалось избежать. Несмотря на крупные дополнительные расходы по погашению накопленной ранее бюджетной задолженности, дефицит федерального бюджета был вновь сокращен до 5,3 % ВВП. Хотя государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его прироста были снижены по сравнению с 1996г. более чем в 4 раза. Более того, во второй половине 1997г. впервые за всю историю российского государственного оформленного ГКО-ОФЗ, его величина на только не возросла, но даже снизилась по отношению к ВВП с 13,2 % в июле до 12,8 % в ноябре и 12,6 % в декабре.

Динамика основных макроэкономических показателей

Сокращение бюджетных расходов с 26,8 % ВВП в 1994г. до 19,4 % ВВП в сентябре 1996г.- марте 1997г. (закрепленных в законе) заметно уменьшило темпы экономического спада, однако лишь сокращение бремени государственных расходов до 16 % ВВП, снижение бюджетного дефицита, уменьшение правительственных заимствований на финансовом рынке, сопровождавшееся падением процентных ставок, обеспечили необходимые условия для кредитования частного сектора коммерческими банками и начала экономического подъема.

В апреле-ноябре 1997г. ВВП стал увеличиваться со средней скоростью 0,4 % в год.¹

Таким образом, наиболее эффективной следует признать бюджетную политику апреля-ноября 1997г. Она способствовала существенному оздоровлению налогово-бюджетной и платежно-расчетной систем, возобновлению банковского кредитования производственного сектора, началу экономического подъема, сокращению численности безработных. Эта политика нашла свое отражение в законе «О секвестре расходов федерального бюджета на 1997год» (см. таблицу).

Расходы федерального бюджета на 1997 год в условиях секвестра годовых бюджетных назначений (млн. руб.)²

	Расходы федерального бюджета на 1997 год - закон	Расходы федерального бюджета на 1997 год - секвестр	Отклонение	Удельный вес в расходах, %
				по закону	секвестр
Всего расходов	529765200,1	421649120,0	-108116080,1	100,0	100,0
Государственное управление	11592990.1	10224719,1	-1368271,0	2,19	2,42
Международная деятельность	10232854,6	7840402,8	-2392451,8	1,93	1,86
Национальная оборона	104317526,5	83177401,8	-21140124,7	19,69	19,73
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	49711123,6	43381253,2	-6329870,4	9,38	10,29
Фундаментальное исследование и содействие научно-техническому прогрессу	15257501,2	12947994,7	-2309506,5	2,88	3,07
Промышленность, энергетика и строительство	49636693,7	29203937,9	-20432755,8	9,37	6,93
Сельское хозяйство и рыболовство	16100382,5	9802223,1	-6298159,5	3,04	2,32
Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеология, картография и геодезия	2710561,0	2519269,1	-191291,8	0,51	0,60
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	3123052,0	263355,1	-489696,9	0,59	0,62
Развитие рыночной инфраструктуры	1084600,0	816970,0	-267630,0	0,20	0,19
Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и после стихийных бедствий	8490027,5	7045179,3	-144848,2	1,60	1,67
Образование	18470921,8	16576363,6	-1894558,2	3,49	3,93
Культура и искусство	3323656,6	2530924,7	-792731,9	0,63	0,60
Средства массовой информации	2993728,1	1715960,7	-1277767,4	0,57	0,41
Здравоохранение и физическая культура	11420259,2	10003935,0	-1416324,3	2,16	2,37
Социальная политика	18068545,7	17245145,9	-823399,8	3,41	4,09
Обслуживание государственного долга	78323436,0	81518061,0	3194625,0	14,78	19,33
Пополнение государственных запасов и резервов	10746415,4	10451410,6	-295004,8	2,03	2,48
Мобилизационная подготовка экономики	888051,9	817613,8	-70438,1	0,17	0,19
Расходы целевых бюджетных фондов	41192500,0	19159573,3	-22032926,7	7,78	4,54
Прочие расходы	72080372,7	52037425,5	-20042947,2	13,61	12,34

Правительство, предлагая по сути дела новый бюджет, исходило из предварительных итогов исполнения федерального бюджета за первый квартал 1997г. и ожидаемой до конца 1997г. оценки по доходам, прогнозируемым в 331,6 трлн. рублей (сокращено против закона – 102,8 трлн. рублей, или на 23,7 %), источникам внутреннего и внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, прогнозируемым в объеме 90,0 трлн. рублей (сокращено против закона – 5,4 трлн. рублей, или на 5,7 %).

Суть нового подхода к исполнению бюджета состоял в том, что Правительство практически полностью отказалось от неденежных форм финансирования расходов. При этом несколько статей бюджета не только не были секвестированы, но и возросли по абсолютной величине расходов. Сохранение в бюджете значимых, более 10 трлн. рублей, расходов на обслуживание внутреннего долга свидетельствует лишь об одном – Правительство намеренно зажимало рынок ГКО-ОФЗ в надежде на дальнейшее падение ставок. На 2 трлн. рублей возросли и расходы на обслуживание внешнего долга, что, несомненно, свидетельствовало о желании Правительства ограничить внешние заимствования. В целом же замысел бюджетной стратегии выглядел следующим образом. Притормозить рост ГКО-ОФЗ и сделать его как можно менее доходным. Тем самым вынудить коммерческие банки постепенно переориентироваться на промышленные секторы экономики. В свою очередь, лишив промышленность зачетов и правительственных гарантий, ставится задача заставить производителей втягивать реальные средства в процесс производства.

Бюджет 1998 года выглядел еще более оптимистично. Предполагалось, что введение Налогового Кодекса приведет к улучшению структуры источников формирования налоговых доходов. Объем дефицита и источники его финансирования определялись в 132 млрд. рублей (деноминированых) или 4,8 % от ВВП по сравнению с 5,3 % в 1997 году. Прирост ВВП прогнозировался на уровне 2 %, прирост промышленного производства – 3 %, годовой уровень инфляции – 5,7 %. Практические доходы, заложенные в проекте бюджета 1998 года, примерно на том же уровне, на котором планировалось исполнение бюджета 1997 года. Так исполнение бюджета на 1997 год - 331,6 трлн. рублей. В проекте федерального бюджета 1998 года было заложено 367,5 млрд. в новых деньгах. Расходы – 499 млрд. рублей или 17,1 % от ВВП.

Политика в области внутренних заимствований была направлена на:

снижение доходности по государственным ценным бумагам до 11-14 %;

реструктуризация и увеличение сроков заимствования с 260 дней в 1997 году до330 в 1998 году.

Многие политики и экономисты отмечали такие черты бюджета 1998 года как реальность и нацеленность на рост экономических показателей.

Но этому бюджету не суждено было реализоваться. Налоговый кодекс был отозван Президентом со второго чтения, Бюджетный кодекс не был принят, немалый ущерб России нанес мировой кризис конца 1997 года.

В проекте федерального бюджета 1998 года расходы на обслуживание государственного долга предусматривались в сумме 74,6 млрд. рублей, в том числе по ГКО и ОФЗ в сумме 66,6 млрд. рублей.

Указанная сумма расходов сложилась из уже размещенных ГКО и ОФЗ с датами погашения в 1998 году. При этом динамика доходности принималась положительная, т. е. в 4 квартале 1997 года предполагалась доходность от 14 % до 17 % годовых, а в 1998 году – 10-14 % годовых.

Финансовый кризис внес существенные корректировки в расчеты Минфина по обслуживанию внутреннего долга. По существу в течение всего 4 квартала Минфин России был вынужден размещать бумаги с повышенной доходностью, которая в конце ноября начале декабря поднималась до 41 % годовых, а в декабре устойчиво составляла 32-35 % годовых.

В этой связи расчет эмиссии ГКО в 1998 году был произведен из выходной ставки на начало года на уровне 31 % годовых. Что увеличило процентные расходы по этому виду долга на сумму 18.9 млрд. рублей.

В целом по всем видам государственных ценных бумаг расходы увеличились на 25,3 млрд. рублей.¹

Причиной крушения бюджетной политики 1998 года стала непродуманна, безответственная финансовая политика, проводимая в последние годы. Ее итогом стал денежно-финансовый катаклизм: девальвация рубля, банкротство государства по внутреннему долгу, введение контроля за движением капитала. К середине 1997 года основным результатом финансовой политики последних лет стало сокращение ВВП России более чем на 30 %. По самым скромным оценкам, за данный период государственный долг России вырос на 120 млрд. долларов: на 40 млрд. – внешний долг и на 80 – внутренний.

В настоящее время особенно остро проявились недостатки финансовой политики, сдерживающие экономическое и социальное развитие Российской Федерации. К ним относятся:

догматический (нетворческий) характер финансовой политики, ее неспособность быстро реагировать на изменяющиеся условия развития нашего государства;

отсутствие стратегических разработок;

проведение частичных, малообоснованных тактических мероприятий, ориентированных на сиюминутную выгоду;

отрыв финансовой политики от фактического состояния дел в экономике;

нарушение сбалансированности государственного бюджета Российской Федерации;

остаточный подход при определении финансовой базы удовлетворения социальных потребностей граждан;

негативная тенденция низкого уровня прогнозирования важнейших показателей, формирующих бюджетную систему.

В особую проблему выделяется недопоступление налоговых платежей.

Налоги собираются на уровне 60-70 % от запланированных доходов.

Это говорит о необходимости пересмотра фискальной политики:

ужесточение налоговой дисциплины (по разным источникам, доходы теневой экономики составили около 1/4 федеральных бюджетных доходов);

упрощение налоговой системы (например, сокращение количества второстепенных налогов, так как последних насчитывается уже 85);

внедрение принципов налогового федерализма;

ослабление налогового гнета;

налоговое стимулирование торговли и производства конкурентоспособных отечественных товаров (необходимо для естественной стабилизации нашей валюты и расширения налогооблагаемой базы не за счет количества, а увеличения собираемости налогов).

Среди других проблем, приходится констатировать, что местные бюджеты не обладают достаточными финансовыми ресурсами, что вызывает тенденции сепаратизма, нарушение налогового законодательства и недоплаты в федеральный бюджет. Это обусловлено рядом обстоятельств, среди которых:

— высокая степень концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете страны, что снижает значение региональных и местных бюджетов;

— действующая практика формирования территориальных бюджетов, при которой сохранен в своей основе механизм централизованно устанавливаемых нормативов отчислений в местные бюджеты;

— тенденция переведения расходов вниз без соответствующего подкрепления доходами, что приводит к дотации ранее сбалансированных местных бюджетов;

— принятие федеральными органами власти таких решений, которые адресуются нижестоящим управленческим структурам, но не сопровождаются достаточными финансовыми ресурсами;

— доминирующая роль регулирующих доходов в структуре поступлений средств в региональные и местные бюджеты и низкой долей закрепленных за территориями налоговых платежей.

Подводя итог, хотелось бы отметить необходимость проведения бюджетной реформы в стране, за необходимость осуществление которой уже долгое время выступают ведущие российские экономисты. Ими выделяются такие ее аспекты:

Теоретическая разработка и обоснование принципов построения бюджетной системы Российской Федерации.

Создание реального бюджетного механизма, позволяющего воплотить разработанные принципы на практике, принятие Бюджетного кодекса.

Разработка и принятие нормативных актов по разграничению полномочий и функций между органами власти разного уровня, распределение расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов в соответствии с полномочиями и функциями органов власти разного уровня.

Создание новой системы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов на основе использования различных форм оказания финансовой помощи субъектам Федерации и органам местного самоуправления.

Разработка новых принципов составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета на каждом уровне управления.

Поэтому предстоящая бюджетная реформа по своему содержанию — это весьма емкий комплексный процесс, включающий глубинные изменения и коренные преобразования существующих ныне бюджетных отношений. Для успешного осуществления такой радикальной реформы необходимо разработать подробную программу ее проведения с изложением последовательности этапов реформы и временных рамок ее реализации.

Заключение

Анализ четырехлетнего опыта осуществления бюджетной политики в пореформенной России позволяет также подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это – базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или даже полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая подержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста. Снижению безработицы, а следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

Сейчас Россия идет по сложному пути реформ. Несомненно, политика, проводимая правительством в области финансов, неоднозначна. Она содержит как положительные стороны, так и много отрицательных моментов.

Мешают адекватной оценке экономической ситуации также требования сельскохозяйственного, промышленного и военного лобби. В свою очередь стремление различных партий выполнить наказы своих избирателей любой ценой, несмотря на всю сложность экономической ситуации, повышение расходов на государственный аппарат, бесперспективные решения правительства, которое, идя на поводу у мощных лоббистских группировок и почувствовавших свою силу субъектов федерации, пытается угодить каждому из них, пропорционально распределяя скудные бюджетные поступления и тем самым окончательно нейтрализуя скромную пользу, что они могли бы принести, будь они сконцентрированы на каком-либо одном приоритетном проекте, — все это, безусловно негативно сказывается на объективности финансово-бюджетной политики, общей ситуации в стране, а в конечном счете — уровне жизни населения.

Однако, несмотря на трудности, всегда сопровождающие переходную экономику, я хотел бы выразить надежду, что реформы в бюджетной сфере окажут свое позитивное влияние на общее экономическое положение в стране и вкупе с другими с другими государственными регулирующими мероприятиями, наконец, поставят на ноги отечественную экономику. Мне также видится, что весомый вклад в укрепление экономической базы российского народного хозяйства окажет развивающийся частный сектор экономики, которому финансовая политика должна предоставить максимальные возможности для роста. Кроме этого, я полагаю, что посильную помощь в реформировании механизмов экономического регулирования экономики сможет внести новое поколение экономистов, не обремененное прошлыми стереотипами административно-командного управления государством.

Список использованной литературы

Федеральный закон «О федеральном бюджете 1997 года»//СЗ – 1997, - №9 – Ст. 1701

2. Федеральный закон «О федеральном бюджете 1998 года»//СЗ – 1998, - №13 – Ст. 1464, Ст. 2710

3. Булатова А. С. Экономика: учебник. - М.: Бек, 1994.

4. Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономика. М.: Республика, 1992..

5. Родионова В. М. Финансы. - М.: Финансы и статистика. 1993.

6. Самуэльсон П. Экономика. М.: Алфавит, 1993.

7. Фишер С. Дорнбуш Р. Шмальгези Р. Экономика: Пер. с англ. со 2-го изд. - М.:Дело, 1993.

8. Бюджет-98//Образование в документах. Информационный бюллетень. – 1998. – №9.

9. Из сопроводительной записки Минфина России о проекте Федерального закона «О секвестре расходов федерального бюджета на 1997 год»//Российская газета, – 1997, - 17 мая. С. 7

10. Илларионов А. Эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 гг.//Вопросы экономики. – 1998, - №2.

11. Илларионов А. Финансовый кризис. Что дальше?//Власть в России. – 1998, - №35.

12. Лившиц А. Новая бюджетная политика//Власть в России. – 1998, - №20.

Петорв В.А. Бюджет – 98: приоритеты и финансовые механизмы экономического роста//Финансы. – 1997. - №11.

Петров Ю. Финансово-кредитная политика России в контексте мирового кризиса конца 1997 года//РЭЖ – 1998, - №2.

15. Россель Э. Бюджет – 98//РФ – 1997, - №15.

16. Смирнов И. Финансовая ситуация сегодня и завтра.//Аудитор. – 1998, - №5.

17. Смирнов И. Бюджет 98: плюсы и минусы//Аудитор. – 1998, - №1.

18. Тарасенко Н. Исполнение бюджета: уроки на завтра//Экономика и жизнь. – 1997, - №46.

1 Фишер С., Дорнбуш Р., Шмальгези Р. Экономика. М.: 1993.

2 Макконнели К. Р., Брю С. Л. Экономикс. - М.:Республика, 1993. С. 206

3 Лавров В. В. Финансы и кредит СССР. М.: Финансы, 1977. С. 4-8.

4 Левчук И. В. Денежное обращение и кредит в СССР. М.: Финансы и статистика, 1986. С.16.

1 Шереметьев М. К. Финансы СССР. М.: Финансы, 1977. С. 35,36.

1 Илларионов А. Эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 годах.//Вопросы экономики. – 1998г. - №2 – С. 22-36.

2 Из сопроводительной записки Минфина России о проекте Федерального закона «О секвестре расходов федерального бюджета на 1997 год»//Российская газета – 1997, - 17 мая. С. 7

1 Пояснительная записка Министерства финансов России к расчету увеличения расходов по обслуживанию внутреннего долга на 1998 год.