Административно-юрисдикционная деятельность органов осуществляющих государственный надзор и контроль в сфере труда

2. Административно-юрисдикционная деятельность органов осуществляющих государственный надзор и контроль в сфере труда.

 2.1 Система и правовое положение органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде.

Основными способами защиты трудовых прав и законных интересов работников являются:

-               государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства;

-               защите трудовых прав работников профессиональными союзами;

-               самозащита работниками трудовых прав (ст. 352 ТК РФ).

Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства  представляет собой деятельность компетентных органов, направленную на защиту трудовых прав работников. В процессе указанной деятельности названные органы предупреждают и выявляют нарушения трудового законодательства со стороны работодателя и уполномоченных им лиц, восстанавливают трудовые права работников и привлекают к ответственности виновных в нарушении этих прав.

Надзор за соблюдением трудового законодательства  означает проверку законности решения работодателя (уполномоченных им лиц),  а контроль – проверку этого решения с точки зрения не только законности, но  и целесообразности. Законность есть высшая государственная целесообразность. Однако по мере усиления договорного начала в регулировании трудовых отношений появляется реальная возможность принимать в рамках действующего законодательства наиболее эффективные решения. Это влечет за собой повышение ответственности работодателя (уполномоченных им лиц)  не только за законность, но и  за  целесообразность принятых  решений.[17]

Анализ законодательства и практики его применения позволяет выявить следующие основные виды надзора и контроля:

-               государственный, особыми разновидностями которого являются ведомственный и муниципальный;

-               судебный, где необходимо выделить прежде всего надзор за соблюдением конституционный прав и свобод работника; прокурорский надзор, занимающий промежуточное положение между государственным и судебным;

-               общественный.

Каждый из них осуществляется различными организациями, имеющими определенную компетенцию, полномочия и круг поднадзорных (подконтрольных) объектов.

Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде проводятся в двух основных сферах: установления условий труда и применения установленных условий труда.

В условиях существенного расширения локального и автономного (индивидуально-договорного) регулирования трудовых отношений возрастает значение надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде при установлении условий труда. Условия договоров о труде (как коллективных, так и индивидуальных), ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством, являются недействительными.

Другой сферой надзорно - контрольной деятельности является применение установленных условий труда.

В каждой из названных сфер следует различать предварительный (предупредительный), текущий и последующий надзор и контроль. Цель предварительного надзора и контроля состоит в том, чтобы предупредить нарушения законодательства, т.е. не допустить принятия незаконных решений (такие функции выполняет, например, выборный профсоюзный орган). В сфере применения условий труда – рассмотрение тем же органом представлений работодателя. В процессе предварительного надзора и контроля проверяется законность и целесообразность (в рамках законности) решений работодателя.

Последующий надзор и контроль имеет целью выявить допущенные нарушения трудового законодательства и восстановить права работника. Особо следует обратить внимание на выявление скрытых (латентных) нарушений.

Текущий надзор и контроль может быть либо предварительным (если соответствующее решение еще не принято), либо последующим (если это решение уже состоялось).

Статья 353 ТК РФ определяет органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы федеральной инспекции труда.

Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности наряду с органами федеральной инспекции труда осуществляют специально уполномоченные органы – федеральные надзоры.

Внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом (ПРИЛОЖЕНИЕ А).

О деятельности Федеральной инспекции труда мы подробнее остановимся ниже.

Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности осуществляют специально уполномоченные органы. Они занимаются особым кругом вопросов, связанных с охраной труда, здоровья и безопасностью труда работающих в соответствующей отрасли народного хозяйства.

Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности и на некоторых объектах осуществляется специальным органом, ведающим вопросами горного и промышленного надзора в Российской Федерации, который вправе следить за соблюдением норм по охране труда в организациях угольной, горнорудной, горно-химической, нерудной, нефтедобывающей газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок и сосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности (ст.366 ТК РФ).

Государственный надзор за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, осуществляются специальным органом, ведающим вопросами энергетического надзора в Российской Федерации.

При проведении указанных в части 1 настоящей статьи мероприятий работники специального органа, ведающего вопросами энергетического надзора, независимы и подчиняются только закону (ст.367 ТК РФ).

В статье 368 Трудового кодекса РФ установлено, что государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением организациями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил осуществляется специальным органом, ведающим вопросами санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации.

Работники специального органа, ведающего вопросами санитарно-эпидемиологического надзора, при осуществлении надзора за соблюдением организациями перечисленных в части первой настоящей статьи норм и правил независимы и подчиняются только закону.

Государственный надзор за соблюдением правил ядерной и радиационной безопасности осуществляется специальным органом, ведающим вопросами надзора за ядерной и радиационной безопасностью в РФ (ст. 369 ТК РФ).

Лица, осуществляющие надзор за ядерной и радиационной безопасностью, обязаны доводить до сведения работников и работодателей информацию о нарушении норм ядерной и радиационной безопасности в проверяемых организациях.

Работники специального органа, ведающего вопросами надзора за ядерной и радиационной безопасностью, при осуществлении надзора за ядерной и радиационной безопасностью независимы и подчиняются только закону.

Существуют две разновидности надзорно-контрольных органов. Первую составляют федеральные надзоры, занимающие самостоятельное положение в структуре органов исполнительной власти – Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) и Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России). Ко второй принадлежат надзорно-контрольные органы, входящие в систему министерств на правах структурных подразделений: органы, состоящие в системе Министерства энергетики РФ, которые ведают вопросами энергетического надзора в России, и санитарно-эпидемиологическая служба Министерства здравоохранения РФ, ведающая вопросами санитарно- эпидемиологического надзора в России.

Правовой статус всех надзорно-контрольных органов (безотносительно к занимаемому месту в структуре федеральных органов исполнительной власти) устанавливается Правительством РФ. Положение о федеральном горном и промышленном надзоре России утверждено постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001г., Положение о федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности – постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2002г., Положение о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации – постановлением Правительства РФ от 12 августа 1998г., Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации – постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000г.

Государственные надзоры наделены определенным кругом полномочий, в том числе властных. Так, Гоатомнадзор России вправе выдавать руководителям и должностным лицам организаций обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений условий действия разрешений (лицензий), требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, а также обязательные предписания о приостановке работ, проводимых с нарушениями условий действия разрешений (лицензий), требований федеральных норм и правил в области использования атомной энергии; запрещать применение оборудования и технологий, не соответствующих требованиям в области ядерной и радиационной безопасности.

Должностным лицам всех государственных надзоров Российской Федерации предоставлено право налагать денежные штрафы на руководителей организаций (их заместителей) за административные правонарушения в соответствующей области хозяйственной деятельности. Конкретный состав правонарушений, размер штрафов и порядок их наложения определяется КоАП РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде в подведомственных им организациях.

Компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере внутриведомственного контроля устанавливается в положении о соответствующем министерстве (ведомстве).

Полномочия органов местного самоуправления по осуществлению контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов о труде работников на муниципальных унитарных предприятиях закрепляет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995г., согласно которому администрация (районная, городская, сельская, поселковая) обеспечивает на соответствующей территории соблюдение законов и иных нормативных правовых актов, в том числе в сфере труда. Она вправе предъявлять в суд требования о признании недействительными актов органов исполнительной власти и организаций, нарушающих права и законные интересы граждан, работающих на их территории.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде. Его организация и проведение регулируется Федеральным законом от 17 ноября 1995г. «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с названным Законом (ст.1) органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью решений судов общей юрисдикции по трудовым спорам.

Таким образом, органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением трудового законодательства:

-   непосредственно администрацией работодателя;

-   министерствами и ведомствами, в компетенцию которых входит внутриведомственный контроль;

-   муниципальными органами;

-   государственными инспекциями труда;

-   судами общей компетенции при рассмотрении конкретных трудовых споров.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

Источниками информации о нарушениях могут быть жалобы и заявления граждан, поступившие в прокуратуру, выборный профсоюзный орган или комиссию по трудовым спорам организации, обобщения судебной практики, материалы расследования уголовных дел, данные статистических органов и отчетные сведения предприятий, сообщения печати, радио, телевидения и другие сигналы.

С учетом полученных данных прокурор определяет объект и характер проверки, перечень подлежащих выяснению основных вопросов, решает вопрос о привлечении к проверке специалистов, прежде всего их органов федеральной инспекции труда, из территориальных органов федеральных надзоров, статистических, налоговых, финансовых и других контролирующих органов, профессиональных союзов.[18]

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещение поднадзорных объектов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов, требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов и материалов для проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурора или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.[19]

Прокурор по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Практика применения законодательства позволяет выделить судебный надзор, и прежде всего надзор за соблюдением конституционных прав и свобод работника (хотя о таком не сказано в Трудовом кодексе РФ).

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996г. «О судебной системе Российской Федерации».

Согласно ст.125 Конституции РФ Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, применяемого или подлежащего применению в конкретном деле.

Суды общей юрисдикции (от Верховного Суда РФ до районных и городских судов) прежде всего решают вопрос о законности правоприменительных актов работодателя (приказов о переводах на другую работу, увольнении работников и т.п.) при рассмотрении индивидуальных трудовых споров. Вместе с тем при рассмотрении конкретных дел они оценивают содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применяют Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

О значительной роли Прокуратуры РФ и судов всех уровней в Российской Федерации в деле надзора за соблюдением законности в трудовых правоотношениях говорит ныне действующий Указ Президента РФ от 10 марта 1994г. № 458 «Об ответственности за нарушения трудовых прав граждан», в котором рекомендовано прокуратуре РФ:

-               усилить надзор за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности законодательство Российской Федерации о труде, коллективных договорах и соглашениях, обратив особое внимание на недопущение случаев задержки заработной платы;

-               проводить тщательные проверки каждого случая нарушения законных прав работников, их представительных органов, задержки выплаты на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности заработной платы, привлекая к ответственности виновных лиц;

и рекомендовано судам:

-               обратить особое внимание при рассмотрении дел о нарушениях законодательства Российской Федерации о труде, коллективных договорах и соглашениях на необходимость принятия мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, приводящих к таким нарушениям;

-               систематически проводить обобщение судебной практики рассмотрения дел, связанных с нарушением трудовых прав граждан, в том числе по фактам задержки выплаты заработной платы, имея в виду, что указанные действия приводят к усилению социальной напряженности в обществе.

По статье 370 ТК РФ, профессиональные союзы имеют право на осуществление контроля за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Такой контроль называется общественным.