Понятие, характерные черты и определение органа исполнительной власти

2.1. Понятие, характерные черты и определение органа исполнительной власти

 

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Рас­смотрим признаки такого органа, а затем сформулируем его оп­ределение и кратко охарактеризуем виды органов исполнитель­ной власти для того, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности ее органов. Приведем признаки орга­на исполнительной власти

Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает по поручению и от имени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Таким образом, орган исполнительной власти - составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

В определенном объеме в самой Конституции содержится классификация органов исполнительной власти. Это: 1) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров; министерства, комитеты; службы, главные управления, департаменты, администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). В административно-правовой литературе различают органы общей компетенции (правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства, комитеты и др.), органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты по статистике, таможенный; по высшему образованию и др.)

Эти органы в свою очередь делят по порядку детальности: на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальным относятся правительства, советы министров, государственные комитеты, комитеты, единоначальным — министерства, главные управления, департамент.

В последние годы появилась и получила развитие такая форма как федеральная служба: безопасности, по валютному и экспортному контролю; занятости, миграционная и др.

2.2. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

В Конституции, других федеральных законах, иных нормативных актах закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвь государственной власти. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый их которых самостоятелен. Всем эти органам присущи общие начала, вытекающие из духа и буквы Конститу­ции Российской Федерации. Это, прежде всего основополагающие начала — принципы демократизма, федерализма, частично вы­борности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, различия в статусе органов законодательной и исполнительной власти, гласности и некоторые другие. Перечисленные принципы в значи­тельной мере характеризуют глубоко демократический и циви­лизованный характер Российского государства и в то же время в недостаточной степени отражают специфику принципов орга­низации органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В соответствии с избранным нами предметом исследования мы акцентируем внимание на политико-правовой характеристике принципов и начал, присущих именно органам исполнительной власти.

В административно-правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятель­ности органов исполнительной власти. В некоторых случаях прин­ципы государственного управления и органов исполнительной вла­сти по существу отождествляются, поскольку нередко не выде­ляются различия между государственным управлением и испол­нительной властью.

Органы исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Российской Федерации, базируются на значительно более широких и всеобъемлющих основаниях.

В ряде случаев либо обходят молчанием проблему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти, либо касаются ее лишь косвенно, что едва ли соответствует цели и задаче всестороннего исследования специфики органа исполни­тельной власти. Иногда говорят о понятии, содержании и основ­ных принципах исполнительной власти, а не ее органов, что так­же едва ли можно признать правильным.

Либо упоминают следующие: народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграниче­ния полномочий федеральных и региональных органов (правда, неясно, какие органы относятся к региональным), законности, гласности, приоритета и гарантированности прав личности; феде­ративного устройства, централизации, дифференциации (разде­ления) и фиксирования функций. Набор принципов в таком случае оказывается весьма разветвлённым и сложным, подчас противоречивым и весьма разноплановым. Что свидетельствует об отсутствии системности в подходе к проблеме, игнорировании эле­мента соподчиненности и упорядоченности принципов. Вполне естественно, что возможны и другие подходы к анализу такого вопроса, как принципы организации и деятельно­сти органов исполнительной власти.[9]

По моему мнению, вопрос о принципах построения и дея­тельности государственных органов многоплановый, сложный, во многом дискуссионный

Названную проблему необходимо анализировать, руководству­ясь духом и текстом Конституции Российской Федерации, и в особенности ст. 10, в соответствии, с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Исходя из предыдущих рассуждений, а также ст. 3 ч. 2 Кон­ституции РФ следует сказать, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими ав­торами, попытаемся сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятельности ор­ганов исполнительной власти Российской Федерации. Речь идет именно об органах исполнительной власти, а не о какой-то нео­пределенной, абстрактной исполнительной власти вообще. В связи с этим представляем два общих замечания: во-первых, принципы не разделяются, искусственно не дифференцируются, а даются в консолидированном варианте; во-вторых, некоторые принципы, которые будут изложены ниже, вполне могли бы быть принципа­ми деятельности органов законодательной власти и органов судеб­ной власти.

Итак, в систему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти входят:

1)   принцип федерализма;

2)   принцип правового регулирования (правовой основы) органа ис­полнительной власти;

3)   принцип системности этих органов;

4)   принцип централизации и децентрализации функций и реше­ния этой проблемы в самой системе;

5)   принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий;

6)   принцип законности;

7)   принцип профессионализма и компетенции;

8)   принцип гласности;

9)   принцип чередования функций и полномочий и передачи одной частью органов исполнительной власти другой её части некоторых своих полномочий;

10)  принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти.

Хотя приведенная классификация несколько условна, в ряде случаев она позволяет по-новому взглянуть и на данную проблему в целом, и на систему, характер и специфику принципов, кото­рые характерны именно для построения и деятельности органов исполнительной власти

1. Принцип федерализма — это конституционное, широкое и глубокое начало, которое во многом обусловливает характер и специфику всего организационно-правового строения современ­ного Российского государства в целом, а не только органов ис­полнительной власти. "Элемент федерализма" применительно к. органам исполнительной власти непосредственно закреплен в ряде глав и статей Конституции Российской Федерации.

Принцип федерализма как одна из основ построения органов исполнительной власти глубоко и всесторонне сочетается с прин­ципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Принцип правового регулирования (правовой основы) орга­на исполнительной власти, — как и вся система исполнительной власти Российской Федерации, так и ее отдельные части, и орга­ны требуют соответствующего и эффективного правового регули­рования, т. е. наличия правовой основы.

Исходные, фундаментальные положения на сей счет содер­жатся в, самой Конституции, остальное, т. е. текущее, динамичное регулирование, касающееся органов исполнительной власти, — в федеральных законах, во множестве других нормативно-право­вых актов.

Например, в Конституции определены основы правового ста­туса органов исполнительной власти Российской Федерации: в ст. 10 — принцип разделения государственной власти на законода­тельную, исполнительную и судебную; в ст. 71.п. "г" предусмотре­ны система федеральных органов исполнительной власти, поря­док их организации; в гл. 4 содержатся нормы о взаимоотношени­ях Президента и органов исполнительной власти; гл. 6 целиком посвящена статусу Правительства Российской Федерации. В фе­деральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, в постановлениях Правительства РФ содержатся многочисленные правовые нормы о статусе органов исполнительной власти, а также примерная структура органов краевой и областной администрации (управления, комитеты, от­делы)[10].

Перечисленными и многими другими правовыми норматив­ными актами устанавливаются правовая основа соответствующих органов исполнительной власти, порядок их организации, право­вые основы компетенции.

3. Принцип системности органов исполнительной власти — до принятия нынешней Конституции Системность органов, в том числе органов государственного управления, рассматривалась как некая непреложная, имманентная самому общественно-политическому строю и действовавшей Конституции.

С принятием Конституции РФ положение несколько измени­лось. Теперь термин "система" применительно к государственным органам так просто не присваивается. Да и само понятие "систе­ма", а, следовательно, явление системности, применяется только по отношению к определенному кругу государственных органов. Например, термин "система" едва ли применим к органам законо­дательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку и правовой статус, и наименования, и. по­рядок образования, и сроки легислатуры у них разные. Каждый законодательный орган имеет свои существенные особенности, что не позволяет говорить об их совокупности как о системе.

Несколько по-иному Конституция РФ решает вопрос о систе­ме органов исполнительной власти. Стремясь укрепить исполнительную вертикаль, Конституция Российской Федерации ввела термин "система", установив при этом определенные объяснения и ограничения, отражающие новые характер и условия, в част­ности, построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ст. 77 ч. 2, которая предусматривает следую­щие особенности. Во-первых, речь идет о пределах ведения Рос­сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И только учитывая указанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки, Конституция РФ уста­навливает: федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федераций образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Словом, принцип системности требует дифференцированной интерпретации и применения к определенным видам государствен­ных органов, а именно к органам исполнительной власти.

4. Принцип централизации и децентрализации. Долгие годы при построении и функционировании органов исполнительной вла­сти основополагающим был пресловутый принцип демократичес­кого централизма. В новых условиях и с учетом демонтажа адми­нистративно-командной системы демократический централизм стал серьезным тормозом на пути коренных социально-экономических и политических преобразований, и новая Конституция отвергла его. Значит ли это, что отказались от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократическое, правовое и цивилизованное государ­ство? Конечно, нет. Необходимо только при построении и дея­тельности органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, использовать разумное и сбалансирован­ное сочетание централизации и децентрализации.

Чтобы эффективно управлять (участвовать в управлении) общественными процессами (экономическими, политическими, со­циальными), необходимо, в организации управления применять элементы, как централизации, так и децентрализации, что позво­лит обеспечить в целом эффективность управления органов ис­полнительной власти.

Принцип централизации в системе исполнительной власти означает подчиненность нижестоящих органов вышестоящим ис­ходя из единства системы, руководство нижестоящими органами из единого центра.

Децентрализация означает закрепление в законодательном порядке предметов ведения и полномочий за тем или иным орга­ном (видом), которые он (они) должен осуществлять самостоятель­но, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом предметы ведения и полномочия не разбросаны па определенным "блокам".

Сказанное позволяет сделать общий вывод: сочетание цент­рализации с децентрализацией является в значительной степени оптимальным вариантом, принципом построения и функ­ционирования органов исполнительной власти с учетом чет­кого деления на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации.

5. Принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий. Каждый орган исполнительной власти наделён определёнными, свойственными только ему полномочиями. И в то же время его компетенция должна быть чётко зафиксирована, закреплена в определённых нормативно-правовых актах. Каждый орган исполнительной власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение пол­ностью относится к министерствам, государственным комитетам, комитетам, федеральным службам, другим органам исполнитель­ной власти. Фиксирование их функций и полномочий осуществля­ется в различного вида правовых актах: например, фиксирование функций Правительства — в Конституции и в Федеральном кон­ституционном законе о Правительстве; функций Конституцион­ного Суда — в Конституции и в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде; функций министерств — в По­ложениях (о Министерстве экономики[11]; о Министерстве транс­порта[12]; о Федеральной службе занятости и т. д).

6. Принцип профессионализма и компетентности. Хотя дан­ный принцип можно считать всеобщим для любой из подсистем органов или ветвей государственной власти, для органов исполни­тельной власти в силу их характера, особенностей, функций, це­левого предназначения и других моментов, данный принцип име­ет особое значение. Если в целом характеризовать исполнитель­ную (исполнительную и распорядительную) деятельность, то ее условно можно подразделить на три разновидности (уровня).

Первая — это исполнительная деятельность общего характе­ра, общее руководство и управление, т. е. согласование, направ­ление, объединение, координация управленческой деятельности. В сущности, по содержанию эта деятельность может быть услов­но названа правительственной, т. е. это деятельность такого ха­рактера, который свойственен Правительству, Совету Министров, Кабинету Министров. Для ее осуществления функционеры, уча­ствующие в правительственной деятельности, а тем более зани­мающие достаточно заметные должности, должны обладать вы­соким уровнем профессионализма и компетентности, без ко­торых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий, акций различных по характеру министерств, госкоми­тетов, других госорганов не может быть и речи, не говоря уже о направленной в целом на решение общегосударственных задач "штабной" деятельности.

Вторая — это в целом деятельность на межотраслевом уровне. По своему характеру и природе она близка к правительственной деятельности, но имеет свои особенности. Они состоят главным образом в участии в управлении в межотраслевой сфере, т. е. в экономике, статистике, в области финансов и кредита, труда, налогов таможенного дела, стандартизации и сертификации.

Третья — это наиболее разветвленное, отраслевое управ­ление. Оно охватывает в целом три сферы, в которые входят про­мышленность, строительство, агропромышленный комплекс, транс­порт и коммуникации.[13]

К отраслевому управлению относятся все исполнительные отраслевые органы власти — министерства (образования, оборо­ны, внутренних дел, сельского хозяйства и продовольствия, здра­воохранения, транспорта, связи, путей сообщения, культуры, внешних экономических связей и многие другие); комитеты (по металлургии, машиностроению, кинематографии, рыболовству и многие другие). Отраслевое управление и сеть органов управле­ния соответствующими отраслями, входящими в сферы народно­го хозяйства, социально-культурного строительства, админист­ративно-политической деятельности, чрезвычайно подвижны и динамичны, а перечень органов управления отраслями постоянно видоизменяется, отражая процесс глубоких социально-экономи­ческих преобразований в России. К тому же термины "социально-культурное строительство" и "административно-политическая де­ятельность" весьма условны: не случайно наименования мини­стерств и других центральных органов постоянно меняются, отра­жая процесс приспособления исполнительной структуры к услови­ям развития экономики и социальной сферы в обстановке рыноч­ных отношений.

7. Принцип законности пронизывает всю систему органов го­сударственной власти, в том числе и органов исполнительной вла­сти. Каждый из них действует на основе Конституции, федераль­ных законов, актов Президента и Правительства Российской Фе­дерации.

8. Принцип гласности, обусловленный содержанием и духом Конституции, распространяется с известной спецификой на орга­ны всех трех ветвей государственной власти, в том числе и на органы исполнительной власти. Собственно, без открытости, глас­ности нельзя серьезно говорить о демократизме и правовом госу­дарстве.

9. Принцип чередования функций и полномочий и передачи от одной части (подсистемы) органов исполнительной власти другой ее части (подсистеме) определенной части своих полно­мочий. Этот принцип юридически закреплен в ст. 78 ч. 1, 2, 3 Кон­ституции РФ.

10. Принцип взаимодействия и согласованного функциониро­вания органов исполнительной власти с органами законодатель­ной и судебной власти. Этот принцип — следствие действия прин­ципа разделения властей и ряда других статей Конституции — ст. 71 п. «г», ст. 732 п. «н», ст. 73, 77 ч. 1, 2, ст. 80 ч. 2, раздел второй ч. 1 и др.

11. Принцип участия граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти. В сущности, данный принцип закреплен в ст. 32 Конституции Российской Федерации и в теку­щем законодательстве. В частности, он проявляется при выборах глав администраций, краев и областей (губернаторов).

12. Принцип контроля в процессе организации и функциони­рования органов исполнительной власти. Контроль — всеобщее начало, которое пронизывает все звенья механизма исполнитель­ной власти. Эта проблема требует отдельного анализа.

Таким образом, мы в целостном виде проанализировали ос­новные принципы организации и деятельности органов исполни­тельной власти, которые в совокупности характеризуют демокра­тизм и специфику механизма функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.

Глава 3. Соотношение государственного управления и исполнительной

власти

 

Изложенные выше положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распо­рядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Тем не менее, сохранилась единая корневая основа — исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как исполнительно-рас­порядительную деятельность (т.е. государственное управление в его «старом» понимании), так и деятельность по реализации исполнитель­ной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.

Право на жизнь, однако, имеют обе эти государственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении. Тем не менее, государ­ственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима го­сударственному управлению, ибо в них ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Между тем система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Следовательно, государственное управление практически осуще­ствляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как прояв­ление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу явля­ющимися органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распо­рядительная 'деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

В этом смысле интерес представляет, например, глава III Водного кодекса Российской Федерации — «Государственное управление в области использования и охраны водных объектов», в ст. 70 которой говорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих госу­дарственное управление» в регулируемой кодексом области[14].

Следует, однако, иметь в виду, что понятие «государственное уп­равление» —более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производна от государственного управ­ления. Она призвана определить объем и характер государственно-вла­стных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управлен­ческой деятельности. С другой стороны, государственное управление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по суще­ству составляет содержание деятельности по государственному управ­лению, выражая, прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновремен­но являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнитель­ной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государствен­ного предприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за преде­лами действия принципа разделения властей.

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный ме­ханизм ее реализации. В последнем случае имеется в виду следующее. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например: Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концер­нов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структур­ных подразделений исполнительных органов их территориальных звеньев, а также должностных лиц.

Все это — «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Конечно, внутренняя структура (самоорганизация) исполнительной власти не тождественна самой этой власти.

Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к органам (федеральным, республиканским, региональным и г.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

Изложенные позиции нуждаются в определенных уточнениях, суть которых состоит в следующем.

Государственное управление — синоним государственно-управ­ленческой деятельности в широком смысле и форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.

Сфера государственного управления — понятие, границы которого в современных условиях определяются не только практической дея­тельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственно работой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми иными проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственными субъектами исполнительной власти).

Государственно-управленческая деятельность — это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.

Органы, государственного управления — субъекты исполнитель­ной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность.

Исполнительные органы — собирательный термин, который мо­жет быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти (например, исполнительные орга­ны системы местного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти».

Данные уточнения сделаны в связи с тем, что единая терминология, определяемая переходом к системе разделения властей, еще оконча­тельно не сложилась.

Так, действующее законодательство Российской Федерации, наря­ду с широким использованием термина «органы исполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных органах»[15], о «государственных органах управления»[16] и т.п.

В Положении о Комитете Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовство), который является федеральным органом исполнительной власти, прямо указывается на то, что он осуществляет государственное управление в порученной ему области[17].

А Федеральный закон «О конституционном суде Российской Феде­рации» говорит об «исполнительных органах государственной власти»[18].

Таким образом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотно­шения с государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленческая деятель­ность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в наши дни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.

Известно, что в дореформенный период государство являлось соб­ственником почти 95 процентов всех средств производства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло ими непосред­ственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой деятельности. Сложилось строго цент­рализованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятель­ности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уро­вень управляемости общественных отношений во всем их многооб­разии. Тем не менее, экономическая реформация, ориентировка на развитие рыночных отношений соответственно влияют на изменение самих форм регуляции общественных связей. Однако служебная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в ус­ловиях разгосударствления, приватизации, акционирования, станов­ления институтов частной собственности, развития местного самоуп­равления. Указанные общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не только государственной поддержки защиты, но и регуляции.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредст­венного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т.е. почти полного обобще­ствления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция ста­новления системы государственного регулирования, что особенно за­метно в экономической области. Если государственное управление всег­да исходило из необходимости постоянного и непосредственного (пря­мого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самосто­ятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обес­печение их хозяйственной оперативной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной власти, на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождаю­щегося рынка, на стимулирование предпринимательства и т.п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождеств­лялись с так называемой «административно-командной системой».

Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назна­чению. Мало того, по своей сути регулирование — непременный эле­мент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо высту­пает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управ­ленческих связей. Тем не менее, все это в значительной степени услов­но, ибо, управляя, государство регулирует, а, регулируя, — управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государствен­ное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование — с воз­действием преимущественно на неподчиненные объекты. Но и в том, и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.

По существу государственное управление — понятие более широкое по сравнению с государственным регулированием. С другой стороны, государственное регулирование в значительной мере связано с использованием косвенных средств управляющего воздействия, т.е. налоговых, льготных и т.п., обобщенно характеризуемых в качестве экономических методов управления.[19]

В настоящее время центральное место в государственно-управлен­ческой деятельности занимает:

а) разработка и реализация политики, выражающейся в государст­венных программах общефедерального и регионального масштабов (например, приватизации, демонополизации, инвестиционная, жилищная, энергетическая и т.п.);

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, государствен­ное стимулирование предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав пот­ребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.);

в) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;

г) регулирование функционирования различных объектов негосу­дарственного сектора;

д) координация функционирования национализированного и де-1ационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;

е) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за работой вправляемой и регулируемой сфер.

Более определенные выводы о государственно-управленческой деятельности сделать пока невозможно по многим причинам. Главная состоит в том, что отсутствие должной продуманности и взвешенности при критическом анализе старой системы управления привело к тому, что вместе с ее негативными элементами фактически были почти полностью устранены и те, без которых никакая система управления, как бы ее не называли, не в состоянии выполнить свою социальную миссию. Вместо чрезмерной управляемости (бюрократический централизм) злобой дня стала почти полная неуправляемость. Позитивные качества, объективно присущие государственному управлению в любом его варианте и, соответственно, процессу реализации исполнительной власти, все в большей степени стали утрачиваться.

В частности, наглядно проявились элементы управленческой «распущенности», когда на уровне регионов полностью игнорировались решения федерального центра, «частные» интересы стали пре­валировать над публично-правовыми, государственная дисциплина все в большей мере становилась крайне расплывчатым и произвольно тол­куемым понятием и т.п. Создавалось впечатление, что государственное воздействие на общественную жизнь у нас значительно слабее, чем в государствах рыночной ориентации. Подобных явлений при так называемой «административно-командной системе» не наблюдалось. А они продолжаются по сей день.[20]

Во многом это связано с явной неподготовленностью к глубокой реформации политической и экономической систем. Вот почему можно понять и правильно оценить уже идущие «снизу» требования усилить централизованное государственное воздействие на основные стороны жизни страны, национализировать ряд объектов, укрепить исполнительскую дисциплину, повысить взаимную ответственность управляющих и управляемых за общее дело, решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления, «оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен и т.п., т.е. сохранить все то, без чего управлять делами государства и общества практически невозможно даже в самых развитых капиталистических странах.

Заключение

 

Перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Конец XX столетия актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня, при всей значимости накопленного опыта, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.

Еще одно важное общественное требование к государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или, как чаще называют, технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, к государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода идеи Возрождения и Просвещения, взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух ипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного – экономического – критерия оценки развития. Фактически в системе таких координат со времен Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А это возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний.

С позиций именно интересов человека, его самосохранения, продления рода людского придется, наверное, государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое.

И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не "спешащим следом" за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.[21]

Хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей, и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и "работать" на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Список литературы

 

1.   Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления 1998. №1

2.   Аков Р., Эмери.Ф. О целеустремленных системах М., 1974

3.   Атаманчук Г.В. Общая теория управления - М., 1994.

4.   Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997.

5.   Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления - М., 1998

6.   Бачило И.Л. Организация советского государственного управления.- М., 1984.

7.   Гончаров В.В В поисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала. М.,1993

8.   Государственное и муниципальное управление ред. А.Я Понамарева. - СПб., 1997.

9.   Государственное управление и государственная служба за рубежом. Ред. В.В Чубинского - СПб., 1998.

10.       Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России Ростов-на-Дону, 1997.

11.       Известия. 29 октября. 1996

12.       Коржухина Т., Сенин А. История российской государственности М., 1995

13.       Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть. 1997. № 5

14.       Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления.- М., 1987.

15.       Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления.- М., 1983.

16.       Оптимизация государственного управления в переходном обществе // Проблемы теории и практики управления 1997. №4

17.       Осипов В.И Власть - проблемы государственного управления – М., 1996.

18.       От чего зависит действенность государственного управления // Проблемы теории и практики управления 1996. №1

19.       Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России"

20.       Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" М., 1997

21.       Проблемы повышения эффективности государственной власти в России // Россия и современный мир. 1997. №3

22.       Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики управления 1999. №1

23.       Российская газет 1993. 11 марта.

24.       Российская газета 1997. 25 сентября.

25.       Собрание законодательства РФ. 1995. 1997. 1998.

26.       Стратегическая эффективность управленческих решений // Проблемы теории и практики управления. 1996. №5

27.       Управленческие информационные системы // Проблемы теории и практики управления 1996. №2

28.       Чиканова Л.А Государственные служащие - М., 1998

29.       Эффективность государственной власти и управления в современной России ред. Игнатов В.Г - Ростов-на-Дону, 1998.

30.       Юридические записки 1995. №2

[1] Атаманчук Г.В. Общая теория управления - М., 1994.

[2] Государственное и муниципальное управление ред. А.Я Понамарева. - СПб., 1997.

[3] Российская газета 1997. 25 сентября

[4] Стратегическая эффективность управленческих решений // Проблемы теории и практики управления. 1996. №5

[5] Осипов В.И Власть - проблемы государственного управления – М., 1996

[6] Стратегическая эффективность управленческих решений // Проблемы теории и практики управления. 1996. №5

[7] Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления.- М., 1983.

[8] От чего зависит действенность государственного управления // Проблемы теории и практики управления 1996. №1

[9] Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления - М., 1998

[10] Приложение к постановлению Совета Министров – Правительства РФ от 27 мая 1993 г.

[11] СЗ РФ. 1995. №36. Ст. 3551

[12] СЗ РФ. 1997. №24. Ст. 2758

[13] Юридические записки 1995. №2

[14] СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4471.

[15] Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» // СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472.

[16] Водный кодекс РФ // Там же. №47. Ст. 4471.

[17] СЗ РФ. 1995. №22. Ст. 2057.

[18] СЗ РФ. 1995. №13. Ст. 1447.

[19] Известия. 29 октября. 1996

[20] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" М., 1997

[21] Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // Власть. 1997. № 5