Комитетская система Конгресса

2.2.3. Комитетская система Конгресса

В систему комитетов конгресса входят постоянные коми­теты палат, объединенные, расследовательские, специальные и согласительные комитеты.

Постоянные комитеты палат. Постоянным комитетам палат, созданным по соответствующим направлениям зако­нодательной деятельности, принадлежит необычайно важная роль в функционировании конгресса. Не случайно многие специалисты называют их волевыми центрами политики на Капитолии. Более 100 лет назад В.Вильсон следующим образом определил роль комитетов: “Конгресс на сессии — это выставочный конгресс; конгресс в комитетах — это рабочий конгресс”. Эта оценка не утратила своей актуальности и в наши дни.

Палата представителей имеет 22, сенат — 16 постоянных комитетов.

В палате представителей образованы следующие комите­ты: сельского хозяйства; по ассигнованиям; воору­женных сил; по банкам,финансам и городскому разви­тию; бюджетный; по делам Федерального округа Колумбия; образования и труда; энергетики и тор­говли; иностранных дел; по правительственной де­ятельности; администрации палаты; внутренних дел; юридический; торгового флота и рыболовства; почтового ведомства и гражданской службы; об­щественных работ и транспорта; правил; науки, астронавтики и технологического прогресса; малого биз­неса; стандартов должного поведения; по делам вете­ранов и путей и средств.

Сенат имеет следующие постоянные комитеты: сельского хозяйства, продовольствия и лесных ресурсов; ассигнова­ний; вооруженных сил; банков, жилищного строи­тельства и городского развития; бюджетный; торгов­ли, науки и транспорта; энергетики и природных ресур­сов; окружающей среды и общественных работ; по финансам; внешних отношений; правительствен­ной деятельности; юридический; труда и людских ресурсов; правил и администрации; “малого бизнеса”; по делам ветеранов.

Регламенты палат достаточно чётко фиксируют предмет­ную компетенцию каждого из комитетов, выделяя те вопро­сы, которые попадают под их юрисдикцию.

Так, например, предметная компетенция юридического комитета сената очерчена следующим образом: “Все проекты законодательных актов, послания, петиции, прошения и иные материалы, имеющие отношение к следующим вопро­сам:

1. Формирование избирательных округов по выборам в палату представителей;

2. Банкротство, мятежи, шпионаж и подделка ценных бу­маг;

3. Гражданские права и свободы;

4. Поправки к Конституции;

5. Федеральные суды и судьи;

6. Правительственная информация;

7. Праздничные дни и празднества;

8. Иммиграция и натурализация;

9. Общие аспекты между штатных соглашений;

10. Общие аспекты судебного процесса, гражданского и уголовного;

11. Местные суды на территориях и во владениях Соеди­ненных Штатов;

12. Меры в отношении исков, предъявленных к Соединен­ным Штатам;

13. Федеральные исправительные учреждения;

14. Патентная служба;

15. Патенты, авторское право и торговые знаки;

16. Защита торговли и торговых отношений от незакон­ных ограничений и монополизма;

17. Пересмотр и кодификация законодательства Соеди­ненных Штатов;

18. Границы штатов и территории. (Правило XXV По­стоянных правил сената).

Общий перечень таким же образом оформленных предме­тов ведения комитетов охватывает в каждой из палат более 200 вопросов.

По этим вопросам комитеты не только дают заключе­ния и представляют доклады по проектам палатам, но и проводят анализ практики применения действующего зако­нодательства. Правила сената так формулируют эту зада­чу:

“Для оказания помощи сенату: 1) в анализе, оценке, обобщении практики действия, применения и исполнения законов конгресса; 2) в разработке, обсуждении и приня­тии тех изменений законов и дополнений к законодательст­ву, которые представятся должными и необходимыми, — каждый постоянный комитет, кроме комитетов по ассигно­ваниям и по бюджету, проводят анализ и изучение на дол­говременной основе практики действия, применения и ис­полнения этих законов, либо отдельных их положений по вопросам, которые входят в предметную компетенцию каждого из комитетов. Комитеты могут проводить необходимые работы по анализу, оценке и обобщению практики самосто­ятельно либо поручать их выполнение по договорам другим организациям, либо требовать проведения этих работ прави­тельственными органами, направляющими в подобном слу­чае по их результатам свои доклады сенату”. (Правило XXVI Постоянных правил сената).

Постоянные комитеты палат наделены широкими права­ми. Они “имеют право проводить такие слушания, заседать и осуществлять свою деятельность в такое время и в тех местах в период сессии, между сессиями и заседаниями... по повестке или иным образом вызывать тех свидетелей или требовать предоставления той корреспонденции, доку­ментов, книг и бумаг, а также принимать под присягой такие показания и производить такие расходы (по сумме, не превышающие 10 000 долл. на каждый комитет, на пе­риод работы конгресса), как это будет сочтено необходи­мым самим комитетом. Каждый подобный комитет может проводить расследования по любому вопросу, попадающему под его юрисдикцию, и докладывать о слушаниях, прово­дившихся по их результатам” (Правило XXVI Постоянных правил сената).

Особое значение имеют проводимые комитетами слуша­ния. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Напри­мер, комитет по ассигнованиям палаты представителей 98-го конгресса провел за два года 720 слушаний в комитете и в подкомитетах, заслушал 10215 свидетелей, опубликовал 225 томов материалов общим объемом 202 767 печатных стра­ниц.

Численный состав комитетов в сенате и палате предста­вителей определяется различным образом. В сенате он уста­новлен Постоянными правилами (регламентом). В палате представителей он определяется заново каждым новым со­ставом палаты. Но непременным остается требование сохра­нения за партией большего числа мест в каждом из комите­тов. Конкретное же соотношение (квота представительства) партий определяется по соглашению между лидерами фрак­ций.

В сенате численный состав комитетов колеблется от 10 (комитет правил и администрации) до 28 (комитет по ассиг­нованиям) членов. Сенатор и конгрессмен, по общему пра­вилу, не может быть членом более чем двух постоянных ко­митетов палаты.

Определение персонального состава постоянных комите­тов осуществляется следующим образом. После выборов се­наторы и конгрессмены представляют в соответствующие политические комитеты свои пожелания в пись­менном виде с указанием стажа пребывания и характера ра­боты в конгрессе. На этой основе (“система старшинства”) политические комитеты отбирают кандидатов на пост пред­седателя (лидера меньшинства) и членов комитета от пар­тии. Отобранные кандидатуры передаются на одобрение кон­ференции партии и утверждаются в пределах установленных квот на одном из первых после выборов заседаний палаты.

Наиболее влиятельными и по этой причине наиболее заманчивыми для депутатов являются финансовые комите­ты и комитеты правил палат. Первые — дают возможность влиять на федеральную администрацию и органы власти штатов. Вторые — координировать законодательную дея­тельность палаты. Так, например, комитет правил палаты представителей определяет порядок прохождения законо­проектов, условия проведения дебатов, предоставление конгрессменам более или менее значимых льгот (распреде­ление служебных помещений и т.п.).

Председатели постоянных комитетов избираются, как и прежде, с учетом главным образом их послужного списка (длительности пребывания в стенах Капитолия). В послед­ние годы их роль несколько снизилась. Но и сейчас в делах комитетов решающее слово во многом принадлежит именно им. Они созывают и ведут заседания, определяют повестку, осуществляют контроль за распределением фондов, доклады­вают палате по результатам обсуждения в комитете проек­тов.

Под руководством председателя функционирует вспомо­гательный аппарат комитета. В его задачи входит отбор, анализ и обобщение материалов и информации, подготовка и проведение слушаний, оформление и публикация доку­ментов комитета.

Постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. От их решения во многом зависят судьбы внесенных в конгресс проектов, о чем достаточно красноре­чиво свидетельствуют такие факты. Примерно 90 процентов всех законопроектов остаются нерассмотренными конгрессом в связи с нежеланием либо отказом постоянных комитетов дать им дальнейший ход. Примерно в том же соотношении законопроекты, одобренные комитетом, принимаются пала­тами практически без изменений.

В последние годы роль постоянных комитетов несколько снизилась. Связано это с все возрастающим значением под­комитетов. Образуются они в рамках практически каждого из комитетов и все чаще берут на себя функции, которые раньше были возложены на комитеты. Объясняется это как большой загруженностью самих комитетов, так и потребно­стью более специализированного обсуждения и рассмотрения законопроектов.

Наиболее, как, впрочем, и наименее значительные акты комитеты отсылают в подкомитеты, которые могут:

оста­вить их без рассмотрения;

провести слушания;

одоб­рить проекты;

одобрить проекты, но предложить к ним поправки;

подготовить альтернативные проекты;

дать отрицательные заключения по законопроектам (последнее имеет место крайне редко).

О результатах своей работы подкомитет докладывает сво­ему комитету, который по ним принимает решения. К пала­там подкомитеты обращаться не могут. Возглавляет подкомитет председатель, избираемый от фракции большинства комитета. В состав подкомитета вхо­дит, как правило, от 3 до 5 человек. Так же, как и постоян­ные комитеты, они имеют вспомогательный аппарат и слу­жебные помещения.

Более кратко рассмотрим иные виды комитетов Конг­ресса.

Законодательство и регламенты палат не определяют по­рядок образования расследовательских и специальных коми­тетов. Установлен он прецедентами каждой из палат в от­дельности.

Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики примене­ния законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, обществен­ных организаций и членов конгресса.

Численный состав комитетов определяется палатами в за­висимости от того, какие задачи перед ними поставлены. На­значения в состав комитетов производят председатели палат. В резолюции палаты регламентируются полномочия и сроки деятельности образуемых специальных и расследовательских комитетов. В ряде случаев создавались специальные объеди­ненные комитеты палат конгресса.

Указанным комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов, неза­висимо от того, заседает в это время конгресс или нет. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставле­ния необходимой документации. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнуты тю­ремному заключению на срок до одного года. Доклады спе­циальных и расследовательских комитетов заслушиваются образовавшими их палатами. После заслушивания докладов специальные комитеты, как правило, расформировываются.

В комитетскую систему конгресса входят также объеди­ненные комитеты конгресса, специализированные, постоян­но действующие органы, созданные на паритетных началах обеими палатами на основе соответствующего закона или со­вместной резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функционирует четыре объединенных комитета — по эконо­мике, налогообложению, по деятельности Библиотеки конг­ресса и правительственной печати. По своему значению эти комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия, со­поставимые с теми, которыми обладают постоянные комите­ты палат, имеют только два комитета — по налогообложе­нию и экономике. В их состав входят: в первый —по 5, во второй — по 10 сенаторов и конгрессменов. Функции пред­седателя после каждой сессии конгресса поочередно перехо­дят к представителю сената или палаты представителей.

Самостоятельную разновидность объединенных комите­тов представляют согласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при необходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, принятых обеими палатами. О роли согласительных комитетов можно судить по следующему факту. Около 15 % всех законов, принимаемых конгрессом, проходят согласование между палатами . Формируются они председателями палат, выбор которых, как правило, падает на “старейших” законодателей, облада­ющих необходимыми в этих случаях личными связями и опытом подобной деятельности.