Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Чихладзе Л.Т.

1. Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. так же, как и Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г., выделяет три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:

перед населением муниципального образования;

перед государством;

перед физическими и юридическими лицами.

Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданско-правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.

2. Конституционная ответственность

Органы и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее исполнение полномочий. Можно выделить следующие основные случаи привлечения их к конституционной ответственности:

при утрате доверия;

издании незаконных правовых актов;

неисполнении или ненадлежащем исполнении отдельных государственных полномочий.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г. указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия . В Федеральном Законе о местном самоуправлении 2003 г. данный термин не используется, однако анализ закона показывает, что предусмотренный ст. 24 и ч. 2 ст. 71 механизм ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления также основывается на утрате доверия к ним жителей муниципального образования.

Сам термин «утрата доверия» в Федеральном Законе о местном самоуправлении 1995 г. не был определен, поэтому конкретное наполнение его содержанием осуществлялось в законах субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.

Законы субъектов РФ используют существенно разные подходы к определению понятия «утрата доверия» — от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей.

Исходя из формулировки ч. 1 ст. 71 большинство из этих оснований могут сохраниться и после вступления в силу Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 данного Закона основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Кроме того в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.

Муниципальное образование с учетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц муниципального образования. При этом следует помнить, что в соответствии с подп. «а» п. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц не может быть вынесен на местный референдум.

Как свидетельствует практика, процедура отзыва депутатов и избранных населением должностных лиц решается не только в уставах муниципальных образований, но и в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении (Калужская, Свердловская области), в законах о выборах (Алтайский край) или в специальных законодательных актах о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (Саратовская, Тамбовская, Белгородская области).

Вместе с тем, обобщая некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отмечала, что отсутствие в законах субъектов РФ норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае издания незаконных правовых актов. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает также в случаях нарушения ими Конституции РФ , федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования. В случае совершения указанных выше действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо местного самоуправления отрешено от должности.

Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.

Основанием начала процедуры применения данного вида ответственности к представительному органу муниципального образования является принятие им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, в случае если незаконность данного нормативного акта установлена судом, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В таком случае высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г. также предусматривал возможность досрочного роспуска представительного органа местного самоуправления в случае принятия последним незаконного нормативного акта. Однако согласно Федеральному Закону о местном самоуправлении 2003 г.:

увеличивается срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с десяти дней до трех месяцев;

не требуется судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

не предусматривается в качестве обязательного этапа процедура привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесением письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;

требуется обязательное судебное подтверждение факта неисполнения первого судебного решения;

предусматривается обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).

Меры, предусмотренные ст. 73 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г., носят факультативный, т.е. необязательный характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязан, а лишь обладает правом внести в законодательный орган субъекта РФ закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.

Ответственность представительного органа муниципального образования наступает собственно не за принятие противоправного нормативного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. При этом следует помнить, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт, принятый представительным органом муниципального образования. Таким образом, если представительный орган принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности нет.

В тексте указанного закона речь идет о судебном решении, которым установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, Федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Однако, как уже указывалось выше, данные положения могут содержаться как в одном судебном решении, так и в нескольких взаимосвязанных решениях.

Подсудность и порядок рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов устанавливаются соответственно гл. 3 и 24 ГПК РФ .

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П указано следующее: «Положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта РФ является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта РФ или, по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание п. 3 ст. 49 рассматриваемого Федерального Закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции Российской Федерации».

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается указанным законом и гл. 25 ГПК РФ.

Схожие основания и процедура предусмотрены Законом о местном самоуправлении 2003 г. и в случае отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Вместе с тем есть и определенные отличия.

Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.

Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования устанавливается в два месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования (местной администрации) законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования (местной администрации) не может быть привлечен к ответственности ранее, чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.

Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Законом о местном самоуправлении 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) должен отрешаться указом президента республики в составе РФ или постановлением главы иного субъекта РФ.

В отличие от Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г., Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривает исключения для глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов РФ.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В то же время в соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 254 ПК РФ право обжаловать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации имеется и у любого другого заинтересованного лица.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ни Федеральным Законом о местном самоуправлении 1995 г., ни Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. не установлены.

Отдельные меры ответственности за совершение указанных выше действий в настоящее время установлены законодательством субъектов Федерации. Например, Закон Иркутской области от 9 сентября 1998 г. № 42-03 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области» в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления органами государственной власти, называет возмещение ущерба органами местного самоуправления, причиненного в результате нецелевого использования объектов областной собственности и переданных финансовых средств (ст. 17).

Законодательство некоторых субъектов предусматривает в качестве санкции изъятие из компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такое положение содержится, например, в Законе Пермской области от 14 сентября 1998 г. № 219-22 «О порядке наделения органов местного самоуправления Пермской области отдельными государственными полномочиями» , Законе Томской области от 16 июля 1999 г. № 22-03 «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями и передаче муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области» . Действенность такой санкции представляется сомнительной, учитывая, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления без их согласия.

В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г.