Местное самоуправление и формы участия в нем

1.2. Местное самоуправление и формы участия в нем

муниципального социума

Формой организации жизни местных сообществ, то есть населения в низовых социально-территориальньгх системах - муниципальных образованиях - в демократическом обществе является местное, или муниципальное самоуправление. Иными словами, оно выступает способом бытия, организацией жизнедеятельности муниципального социума.

В общем виде само ключевое понятие «самоуправление» может быть определено как разновидность управления в природных и общественных системах разного характера, представляющая собою такую организацию жизнедеятельности системы, когда эта жизнедеятельность регулируется и направляется её собственными внутренними силами, входящей в её структуру собственной управляющей подсистемой, а не внешними по отношению к данной системе структурами. В общественной жизни самоуправление выступает социальным институтом, организующим жизнедеятельность социальных систем разных видов. Такими самоуправляющимися, или самоуправляемыми системами являются, например, кооперативные и близкие к ним предприятия, принадлежащие работающим на них коллективам, общественные организации и самодеятельные объединения граждан, социально-территориальные общности, или сообщества людей (объединения жителей города, села, поселка, района и т.п.), - когда такая общность располагает правом самостоятельно, в том числе с помощью формируемых жителями управленческих структур решать вопросы своей жизни. Эта разновидность рассматриваемого института и именуется местным, или муниципальным самоуправлением [19]. Суть самоуправления выражается в двух основных признаках. Во-первых, в том, что организованная на таких началах система обладает достаточной автономностью, независимостью от стоящих над ней властно-управленческих структур, что и означает возможность самостоятельно управлять своими делами. Этот признак может быть назван социально-организационной автономией. Однако далеко не всякую систему можно характеризовать как самоуправляемую на основании только одного этого признака. Так, система местной власти, какой бы значительной степенью она ни пользовалась, не может быть названа самоуправляющейся. если власть фактически сосредоточена в руках одного или узкой группы лиц, а население не принимает активного участия в ее осуществлении. Следовательно, чтобы социальная система могла квалифицироваться как самоуправляемая, требуется наряду с названным выше признаком - социально-организационной автономией - учитывать еще один признак: демократизм организации к осуществлению власти в соответствующей системе, т. е. участие самих людей, образующих её, в осуществлении властно-управленческих функций. Два названных признака являются взаимосвязанными, и только вместе, в единстве они позволяют квалифицировать систему как самоуправляемую. Иными словами, можно сказать, что самоуправление предполагает совпадение субъекта и объекта управления.

При всей сущностной для самоуправления значимости названных признаков их нельзя абсолютизировать в духе неких жестких констант, им присуща определенная относительность. Если самоуправляемая система характеризуется, прежде всего, тем, что она автономна, т.е. сама управляет процессами своей жизнедеятельности, а не под влиянием каких-то внешних воздействий, то нужно прямо сказать, что такая автономность у общественных систем не бывает и не может быть абсолютной. Любая из таких систем (семья, производственная или политическая организация и т, д.) - «встроена» в какую-то другую систему, имеющую более широкий масштаб или (и) высокий уровень. Это в полной мере относится и к системе местной власти. Ее самостоятельность реализуется лишь в рамках определённой, установленной законом компетенции. Подобная же относительность присуща и другому признаку самоуправления - демократизму в организации и осуществлении управленческой деятельности. Вряд ли правильно представлять суть данного признака в таком «максималистском» духе, встречающемся в научной литературе, что самоуправление с социальной точки зрения выступает как участие, да ещё иногда добавляется - обязательное, всех членов организации, всего населения в работе органов управления. Есть немалое число социально пассивных людей, у которых напрочь отсутствует желание участвовать в какой-либо социально-управленческой деятельности. К тому же в этой деятельности очень большой объём работы приходится на функции и действия оперативного характера, которые просто технически не могут выполняться на началах «всеобщего и постоянного участия», т. е. «на общественных началах», наряду с другой профессиональной деятельностью, которой занята большая часть людей. Эти функции и действия, как известно, требуют профессионализма, могут выполняться лишь работниками, для которых управленческий труд является профессиональной деятельностью. Однако, если при этом, во-первых, деятельность профессионалов-управленцев оказывается полностью «прозрачной» для членов социальной общности, в рамках которой функционирует данная управленческая система, осуществляется под их полным контролем, а ключевые посты в аппарате замещают путём демократических выборов, и если, во-вторых, принципиальные решения, определяющие стратегию управления, использование ресурсов, основные правила жизнедеятельности и т.п., принимаются не келейно профессионалами-управленцами, а демократическим путём, т. е. при широком (хотя и не обязательно всеобщем) участии членов соответствующей общности, при таких условиях система управления вполне может квалифицироваться как самоуправляющаяся.

В отличие от западных стран с высокоразвитой демократией, имеющей давние традиции создания и функционирования местного самоуправления, в России не было таких традиций.

Процесс утверждения современной системы местного самоуправления начался лишь после того, как произошло разрушение советского механизма с присущим ему тотальным огосударствлением и отсутствием местного самоуправления. И начался этот процесс по инициативе новой верховной власти, а не был результатом востребованности населением.

Конституцией РФ (1993г.), Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», его новой редакцией, вошедшей в действие в 2006 г., рядом еще некоторых нормативных актов была определена модель местного самоуправления в нашей стране, соответствующая основополагающим принципам Европейской Хартии местного самоуправления. Суть этой модели заключается, прежде всего, в том, что местное самоуправление является системой, не входящей в систему государственного механизма, организующейся и функционирующей вне его. Это значит, что государство предоставляет гражданам возможность самоорганизовываться в рамках поселенческой структуры, в которой практически протекает вся их основная жизнедеятельность, и без вмешательства с его (государства) стороны решать вопросы своей повседневной жизни. Однако это фундаментальное положение вызывает неоднозначное отношение к себе со стороны специалистов. Многие авторы настаивают на необходимости буквальной трактовки приведенного выше конституционного положения, различения двух форм народовластия, которое, в одном случае реализуется в форме местного самоуправления, а в другой приобретает форму государственной власти [72]. При этом подчеркивается, что «агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не внутри его» [13].

С другой стороны, многие исследователи уже вскоре после принятия Конституции 1993 г. и упомянутого базового Федерального закона начали демонстрировать скепсис в отношении возможностей внятной демаркации пространств местного самоуправления и государственного управления. Как заметил, например, А.А.Котенков «проблематичным остается вопрос, какая линия размежевания должна пролегать между органами государственной власти и органами самоуправления» [47, 11]. Наиболее радикально высказался Г.В. Барабашев, охарактеризовав концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который мы сами создали, взяв устаревшую западную доктрину. По его словам, фактически «муниципальная деятельность служит разновидностью государственного управления» [10, 103].

Следует отметить, что различные и даже противоположные позиции по рассматриваемой проблеме обозначились в европейской и в дореволюционной российской социально-политической и правовой мысли ещё в далеком прошлом, в 19 веке. С одной стороны, многие, особенно немецкие государствоведы, сторонники так называемой «общинной» теории местного самоуправления (Э. Мейер, О. Ресслер и Р. Арене), настаивали на том, что самоуправляющиеся общины не созданы государством и исторически предшествуют ему, а поэтому их права неприкосновенны для государства. Такую же позицию отстаивали и многие выдающиеся русские дореволюционные государствоведы. Как писал один из них, местное самоуправление, «есть управление собственными делами общин, которые по самому своему существу отличны от дел государственного управления. Общины являются субъектами принадлежащих им прав, отдельными от государства юридическими лицами. Всякое вмешательство государства в дела общины является нарушением принадлежащих общине прав. Должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины» [48].

Основным оппонентом «общинной теории» стала «государственная теория» местного самоуправления, наиболее заметными представителями которой в германской науке были Я. фон Штейн, Р. фон Гнейст и Г. Еллинек, а в российской, - А.А. Кизеветтер, А.Д. Градовский и Б.Н. Чичерин. Критикуя теорию «свободных общин», эти авторы подчеркивали, что в современном государстве нет субъектов-носителей неотчуждаемых прав. Какими бы правомочиями по обычному праву ни обладали территориальные общины, в современном государстве они должны быть подтверждены позитивным правом, т.е., по существу, являются уступленными государством, делегированными им. По словам одного из крупнейших специалистов в области теории публичной власти Г.Еллинека, «члены существующих в государстве союзов суть в то же время его подданные, всякая союзная власть подчинена его власти, так что органы союза могут получить характер государственных, органов только в силу веления государства, и никогда в силу их принадлежности к негосударственному союзу» [28, 479]. В XX веке именно «государственная теория» начинает доминировать и в политико-правовой теорий, и в политической практике развитых стран, правда, не в своей радикальной версии.

В отечественной литературе последних лет все более утверждается взгляд на местное самоуправление как своеобразное двуединое образование. С этой позиции оно выступает одновременно в двух ипостасях - и как фрагмент (пусть относительно автономный) единой системы государственного управления, и как форма общественного самоуправления и добровольной самоорганизации населения на определенной территории.

Конечно, абсолютно противопоставлять государство и местное самоуправление было бы неправильно. И то и другое - институты публичной власти, они имеют один общий источник - полновластие народа, которое лишь воплощается в этих двух разных институциональных системах, и в силу отмеченных причин они не могут быть абсолютно разведены между собой.

Но при всей несомненной связи между рассматриваемыми явлениями из буквального толкования Конституции РФ и из философско-социологического понимания сути самоуправления следует, что местное самоуправление представляет собой самостоятельную институциональную систему, стоящую особняком от государственного механизма, не входящую в последний. Это значит, что в рамках предоставленных ему Конституцией государства прав, полномочий, широта которых зависит от уровня развития демократии в этом государстве, местное самоуправление действует самостоятельно, не испытывая административного вмешательства со стороны государственных органов. Решения, распоряжения и другие акты органов и должностных лиц местного самоуправления являются подзаконными актами и не должны противоречить законам как федеральным, так и субъектов Федерации. Но если акты местной власти не противоречат законам и регулируют жизнедеятельность граждан и действующих на данной территории организаций в рамках компетенции, предоставленной местному самоуправлению, такие акты являются общеобязательными, и в этом проявляется относительная самостоятельность, автономность местных органов власти и муниципальных образований в целом.

Между тем в реальной социально-политической практике мы постоянно сталкиваемся с тем, что государственные органы, особенно региональные, стремятся командовать деятельностью местных властно-управленческих структур. Ситуация сегодня во многом такова, что «внешняя, государственная социально-политическая среда общества не признает пока местное самоуправление за сложившийся полноправный уровень власти, с которым можно строить только паритетные отношения» [15].

Дальнейшее развитие местного самоуправления в нашей стране требует последовательного решения двух взаимосвязанных задач.

Во-первых, нужно обеспечивать необходимую автономию муниципальных властно-управленческих структур, т. е. более реальные возможности для самостоятельного осуществления местным самоуправлением предоставленных ему законом прав и, следовательно, выполнения своих функций, решения вопросов, отнесенных действующим законодательством к его компетенции.

Но ещё более важно, чтобы рассматриваемая система была соответствующей второму критерию самоуправления, чтобы это самостоятельное выполнение своих полномочий было делом самого населения муниципального образования. Население же того или иного территориального образования, объединенное социальными связями и отношениями, - это и есть, как говорилось ранее, социум. Иными словами, чтобы местное сообщество представляло собой самоуправляемую систему, муниципальный социум должен быть не формальным, не декоративным, а реальным субъектом управления в этой системе, как это явствует из ранее приведенных теоретических положений. Как это выглядит в организационном плане, следует рассмотреть детально.

Конечно, наиболее полно сущность местного самоуправления проявляется в формах прямого непосредственного осуществления населением тех или иных функций управления местными делами. Такими формами являются следующие:

1. Местный референдум. Он проводится на всей территории муниципального образования. В нем имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Принятые на местном референдуме решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

2. Сходы граждан, которые проводятся в относительно малых поселениях, с населением 100 и чуть больше человек, обладающих избирательным правом. Это общие собрания всех граждан, проживающих в муниципальном образовании, для решения вопросов местного, значения. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе, публикуются и подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

3. Собрания граждан и конференции (собрания делегатов), которые проводятся в крупных поселениях, в отдельных частях их территорий для обсуждения вопросов местного значения и информирования населения. Порядок назначения и проведения собраний граждан определятся уставом территориального общественного самоуправления.

4. Опросы граждан, проводимые на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и их должностными лицами. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами муниципального представительного органа.

5. Публичные слушания, проводимые с участием жителей для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Такие слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципальной образования или главы муниципального образования. Результаты публичных слушаний обязательного значения ни для населения, ни для местных органов власти и управления не имеют. Но рекомендуется, чтобы эти органы их учитывали.

6. Проведение группами наиболее активных и инициативных жителей муниципального образования организаторских действий, направленных на вовлечение своих сограждан в осуществление каких-либо общественно-полезных дел и улучшение условий жизни населения (организация работ по благоустройству, организация и функционирование различных общественных советов, комитетов и т.п., обеспечивающих совершенствование социально инфраструктуры).

В литературе обычно не учитываются серьёзные, можно сказать, существенные различия между двумя группами перечисленных форм общественно-политической деятельности граждан в местных масштабах или, можно сказать, институтов. И все они квалифицируются как способы общественного участия граждан в разработке и принятии управленческих актов органами местной власти [69]. Между тем это не корректно. Некоторые из них (4, 5) могут действительно квалифицироваться, стать как способы «общественного участия» в управлении. Но другие (1-3, 6) представляют собой по своей сути и при определенных правовых, организационных и социальных условиях формы прямого народовластия, непосредственного осуществления населением, т. е. муниципальным социумом, роли субъекта социального управления на своей территории в рамках своих полномочий.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями в решении вопросов местного значения. Представительный орган, который состоит из избираемых населением депутатов, обладает довольно широким кругом полномочий.

Исполнительными органами муниципального образования являются: глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, он возглавляет и его представительный орган, и местную администрацию - исполнительно-распорядительный орган. Он считается подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу муниципального образования. Однако в наших сегодняшних условиях местная администрация во главе с её руководителем наделены очень большими полномочиями по решению вопросов местного значения и правами по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется с целью контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также с целью контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования.

В принципе реализация населением присущих ему в демократически устроенном обществе суверенных прав не непосредственно, а через формируемые им и подконтрольные ему органы власти и управления вполне допустима, не противоречит - как было обосновано при теоретическом рассмотрении сущности самоуправления - этой сущности. И такой порядок широко распространен в практике самых демократических государств. Но такой порядок не противоречит сущности и принципам самоуправления только при соблюдении некоторых условий.

Во-первых, необходимо, чтобы соблюдалась некоторая допустимая «пропорциональность» между объёмом управленческих функций, выполняемых органами местной власти и реализуемых непосредственно населением. Если роль последнего (кроме участия в выборах органов власти) в непосредственном осуществлении властно-управленческих функций вообще приближается к нулю, то есть, если всё оказывается сосредоточенным в деятельности названных органов, система уже перестаём напоминать самоуправляемое образование. Во-вторых, в системе самих этих органов тоже должна обеспечиваться необходимая пропорциональность в разделении обязанностей между администрацией и органами народного представительства. Если роль последних в силу законодательных установлений и (или) реально складывающейся практики оказывается сильно ограниченной, сводящейся фактически к тому, чтобы «штамповать» предложения администрации, а многие важные управленческие функции вообще оказываются монополизированными ею, это тоже не может квалифицироваться иначе как отступление от принципов и требований демократии. В-третьих, сама система выборов должна соответствовать задачам максимального проявления роли населения, как источника своих властно-управленческих полномочий. Это должно обеспечиваться, начиная с законодательства, определяющего как круг избираемых населением органов и должностных лиц и кончая реальной практикой проведения выборов. В-четвертых, деятельность органов, осуществляющих властно-управленческие функции в местном масштабе (как и во всех других) как представительных, так и административных должна протекать под контролем населения и потому быть открытой, «прозрачной». Должно быть обеспечено - опять-таки и с помощью законодательства, и организации практической работы, чтобы контроль населения за всеми этими органами был всеохватывающий, глубокий, постоянный и позволяющий воздействовать на названные органы в случаях, когда обнаруживаются в их деятельности отступления от воли и интересов народа, вплоть до лишения полномочий у тех, в чьих действиях проявляются такие отступления. Это должно относиться как к членам, избранных представительных органов, так и к работникам администраций.

При соблюдении перечисленных требований опосредованное, т. е. осуществляемое через деятельность особых, функционирующих на профессиональной основе органов и должностных лиц выполнение населением роли субъекта управления вполне «вписывается» в теоретическое представление о самоуправляющихся системах. В организационную структуру органов местного самоуправления входят различные «малые формы», через которые население, точнее сказать, отдельные части его, реализуют свою роль субъекта социально-управленческой деятельности. Такими формами традиционно были домовые, уличные, квартальные комитеты и другие объединения. В последние годы, со времен «перестройки» на этой базе стали возникать объединения качественно более высокого уровня: территориальное общественное самоуправление - ТОС (во множественном числе эта аббревиатура употребляется как ТОСы). Это общественное объединение, образуемое на части территории муниципального образования (в определенном микрорайоне, квартале, небольшом обособленном посёлке и т.д.) проживающим здесь населением и функционирующее в соответствующих рамках. Границы территории определяются на основе предложений жителей, исходя из социально-экономической целостности территории и общности интересов проживающих граждан. Каждое такое объединение - ТОС возглавляется избираемым гражданами комитетом общественного самоуправления (КОС) соответствующей общины. Коллектив жителей малого социально-территориального сообщества формируется на основе таких общих для них интересов, как стремление улучшить экологическую обстановку непосредственно на территории их проживания, её благоустройство, работу социально-бытовых служб, транспортного обслуживания, организацию культурного досуга. Смыслом существования и деятельности ТОСов является самоорганизация граждан по месту жительства с целью решения вопросов, касающихся жизнедеятельности именно этой части муниципального образования. Если вопрос по своей сути может быть решен только на более высоком уровне, ТОС или его комитет (КОС) обращается с ходатайством в органы муниципальной власти. ТОСы выступают посредниками между жителями и властями, они утверждают согласование по земельным, отводам и планам, застройки, занимаются благоустройством, содействуют охране общественного порядка.

Многие ТОСы достаточно успешно ведут хозяйственную деятельность, занимаются вопросами, связанными с содержанием и ремонтом жилищного фонда, благоустройством территорий. И в целом многие из них успешно функционируют. Органы территориального общественного самоуправления вправе:

* создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах;

* выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству, эксплуатации и ремонту жилого фонда, объектов социальной инфраструктуры с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов;

* кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для финансирования целевых социальных программ;

* участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;

* осуществлять иную социальную деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социальных потребностей населения.

Поскольку органы территориального общественного самоуправления ведут в определенной мере хозяйственную деятельность, в их распоряжение выделяется некоторая масть муниципальной собственности. ТОСы заключают с соответствующими хозяйственными организациями договоры по обслуживанию своего населения теплом, электроэнергией, по уборке территории, строительству дорог, тротуаров, вывозу мусора и т. д., в общем, по всем видам работ, касающихся жизнеобеспечения жителей.

Развитие территориального общественного самоуправления дает впечатляющий пример формирования структур городского самоуправления и муниципального социума «снизу». Существуют, однако, проблемы, препятствующие этому движению, которые могут быть решены лишь на уровнях федеральной и региональной государственной власти. К числу таковых проблем может быть отнесено продолжающееся отсутствие сколько-нибудь развернутой и внятной нормативно-правовой основы деятельности ТОСов. С 1995 г. от созыва к созыву депутаты Госдумы передают проект Федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», и он остаётся не принятым.

В результате установление порядка, регулирующего создание, деятельность, и само их развитие зависят от личного отношения руководства региона к общественному самоуправлению. В итоге, например, в Перми ТОСы процветают, а в Москве, пережив «золотой век» в начале 1990-х, в последующие годы, и ТОСы, и КОСы практически лишились и права голоса, и помещений [178].

Функционирование же таких объединений способствует развитию, по крайней-мере, в двух планах.

Во-первых, деятельность ТОСов способствует повышению социальной зрелости муниципального социума, способствуя его социальному структурированию и формированию гражданского общества. ТОС может рассматриваться как одна из важнейших базовых ячеек социальной структуры сообщества, как фактор формирования и развития муниципального социума. ТОС может выступать здесь формой осознания гражданами своих интересов, определяемых спецификой условий проживания, способом их институализации и инструментом их реализации. Таким образом, территориальное общественное самоуправление представляет собой очень важную и системообразующую компоненту муниципального социума, как один из ключевых субъектов его горизонтальных и вертикальных связей.

Во-вторых, ТОС, обеспечивая непосредственный доступ людей к выработке и принятию управленческих решений по многим вопросам социального благополучия в среде их обитания, по месту жительства, выступает немаловажным элементом системы муниципального самоуправления. Нельзя не согласиться с тем, что ТОС, основанное на специфических соседских связях, на непосредственном знакомстве жителей одного места и основанном на нем доверии, - естественная, специфическая и ничем не заменимая форма самоуправления.

К структурным образованиям, через которые муниципальный социум осуществляет функции субъекта местного самоуправления, относятся, далее, социальные общности, из которых образуется этот социум, и присущие им, так называемые внутригрупповые формы их самоорганизации. Социальные группы и другие общности, осознавая свои интересы и стремясь к их защите и обеспечению, естественно выступают (при том тем сильнее, чем отчетливее осознают свои интересы) в качестве акторов муниципальной политики и местного самоуправления и стремятся оказывать реальное и по возможности сильное влияние на принятие решений на муниципальном уровне. Подобную же роль играют создаваемые ими общественные организации, осуществляющие так называемое социально-групповое самоуправление. Таковым являются социально-профессиональные объединения, как, например, профсоюзы, организации молодежи, женщин, ветеранов, конфессиональные, национальные, культурные и иные объединения, возникающие на основе принадлежности граждан к соответствующим группам, чувство сопричастности, общности интересов и субкультуры. В этом ряду могут, видимо, рассматриваться и объединения предпринимателей.

В настоящее время в нашем обществе, в том числе и на местном уровне, много различных некоммерческих общественных организаций, не только связанных с конкретными отдельно взятыми социальными группами, но и объединений, включающих (каждое) представителей разных социальных групп на основе общности интересов и задач внеэкономического (или лишь отчасти экономического) характера. Б. Модель и И. Модель характеризуют их как «добровольные, самоуправляемые, основанные на членстве общественные объединения, создаваемые по инициативе граждан для совместной деятельности по защите общих интересов, и не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли, а также не распределяющие полученную прибыль между участниками» [52, 74]. С конца 90-х годов происходит заметный рост численности НКО. Взаимодействие некоммерческих объединений, муниципальной власти и бизнеса вполне может строиться на основе взаимовыгодного сотрудничества и взаимодействия, если, конечно, его участники руководствуются не только сиюминутными и сугубо партикулярными, но и долговременными интересами, в частности, пониманием того, что развитие муниципального социума и успешное развитие бизнеса в данном социальном пространстве и контексте есть, в конечном итоге, вещи, взаимно обусловливающие друг друга. «Появление связки «властное» (имеются в виду не только, органы власти, но и все подведомственные и бюджетные учреждения) плюс «общественное» автоматически влечет и привлечение коммерческого сектора. Это - единственный легитимный способ сблизить бизнес и власть без угрозы широкомасштабной коррупции» [64, 78].

Формой и механизмом такого рода сотрудничества и взаимодействия, не только на уровне государства как целого или региона, но и на уровне муниципального социума является институт социального партнерства, субъектами которого являются здесь органы местного самоуправления, легитимные общественные институты представителей местного населения, местные производственно-экономические или финансовые структуры (по необходимости). Такое социальное партнерство способствует интеграции муниципального социума.

Социальными образованиями, также имеющими свои интересы в области обеспечения оптимального развития муниципального образования, являются трудовые организации, расположенные на его территории. Интересы людей как жителей муниципального образования или микрорайона и запросы работников производства во многом различаются, поскольку они относятся к разным сферам жизнедеятельности человека. Но во многом они пересекаются, переплетаются. Трудовые организации функционируют успешнее, если лучше устроен быт и организуется досуг их работников, эффективнее ведется обще трудовая и профессиональная подготовка людей, которые становятся их работниками и т.д. Поэтому трудовые организации должны оказывать влияние на деятельность местного самоуправления и потому включаться в систему, образующую его субъект.

Наконец, следует иметь в виду, что и политические партии как участники политического взаимодействия не только на общегосударственном и региональном, но и на местном уровне должны включаться в структуру субъекта местного самоуправления. Однако в настоящее время участие партий в муниципальной политике, их представительство на местном уровне, как справедливо отмечает Г.А. Цветкова, чаще всего носит номинальный характер. «С большой долей вероятности можно утверждать, что только отдельные партии имеют разветвленную сеть районных и городских отделений, материальную базу и большое число сторонников» [78, 40].

Между тем участие партий в муниципальной политике (включая их участие в муниципальных выборах) расценивается большинством ученых и практиков как вещь целесообразная как с точки зрения интересов партий, так и с тонки зрения интересов муниципального сообщества. Такая позиция была поддержана большинством участников дискуссии, организованной журналом «Муниципальная власть». «Если мы хотим, - отметил, в частности, Л. Гильченко, заместитель полномочного представителя Президента России в Поволжском федеральном округе, - чтобы в государстве работали реальные политические механизмы, они должны работать на всех уровнях публичной власти». «Политические партии, - подчеркнул в свое время И. Безрукавников, в настоящем экс-мэр Астрахани, просто обязаны участвовать в муниципальных выборах. Ведь любая партия в своей программе заявляет, что она работает для народа, а местное самоуправление - самая близкая к народу власть» [53, 40].

При этом мы считаем, что возможная роль партий на уровне муниципальной политики не может сводиться лишь к их периодическому участию в муниципальных выборах. Они могли бы вносить существенный вклад как в процесс структурирования муниципального социума (процесс агрегации и кристаллизации групп населения по их политическим ориентациям и предпочтениям), так и в процесс интеграции социума, если они окажутся конструктивными участниками процедур согласования интересов внутригородских групп.

Еще одной значимой функцией партий могла бы быть функция своеобразной политической лаборатории, в которой разрабатывались бы различные, в том числе альтернативные стратегии развития социума.

Все рассмотренное нами показывает, что в осуществлении функций муниципального социума как субъекта в системе местного самоуправления участвует довольно большое число различных социальных образований. Таким образом, можно сказать, что эти функции выполняет агрегированный субъект управления. Это понятие выражает тот факт, что в него входит несколько относительно самостоятельных структур, но они в совокупности представляют собой единую социальную систему.

Пока в нашем обществе в функционировании местной власти преобладают черты и признаки, характерные для государственного механизма. Это во многом обусловлено историческими особенностями появления в нашей стране местного самоуправления. Оно возникло не снизу в результате самоорганизации населения, а было создано сверху, государством. Как пишет А. Зиновьев: «При этом (российском) типе организации, доминирующей является не добровольная самоорганизация масс людей снизу, а принудительная организация сверху. Как это имело место в истории России с первых дней ее существования. При этом типе организации решающую роль в объединении людей в целое принадлежит системе власти и управления, а не другим факторам» [33]. В силу того, что система местного самоуправления создавалась и до сих пор «отрабатывается» усилиями государства, из-за отсутствия развитых традиций самоорганизации и самоуправления, местная, муниципальная власть воспринимается обычно в сознании граждан как часть государственного механизма. Опираясь на исследования массового сознания, специалисты уже несколько лет тому назад говорили о том, что «преобладающая часть россиян не видит разницы между государственным и негосударственным управлением, что «в массовом сознании преобладают тенденции к смешению государственной и негосударственной местной власти» [25, 69]. О том же говорят и последующие замеры мнения населения, проводимые в разных регионах страны. В частности, Р. Кадыров делает такой вывод из высказываний граждан: «До сих пор самоуправление воспринимается населением не иначе, как орган государственной власти, который не самостоятельно решает свои проблемы, а выполняет указания высших чиновников» [40]. Аналогичные результаты дают многие обследования, проведенные в разных регионах страны.

Все это вполне можно объяснить, притом не только ссылками на исторические традиции и особенности массового сознания. Отмеченные представления имеют и некоторые объективные основания: черты подлинного самоуправления в деятельности местных властей просматриваются очень слабо. И не видно, чтобы кто-то прилагал должные усилия для развития этих черт. В первую очередь соответствующий упрек можно сделать в адрес государства. Особенно региональные государственные органы вместо оказания помощи в развитии местного самоуправления стремятся зачастую подмять его под себя.

Многие исследователи, эксперты, практики, неравнодушные к судьбам местного самоуправления, констатируют, что, если ориентироваться не на официальную риторику, а на реальную практику функционирования государственной власти в стране, на ее конкретные решения и действия, то приходится говорить не об ослаблении, а, скорее об усилении контроля государства в отношении местного самоуправления, не об улучшении, а об ухудшении условий его функционирования, в том числе условий экономических.

Чтобы обеспечить должную самостоятельность органов самоуправления муниципальных образований, оградить их от необоснованного административного вмешательства со стороны государственных органов, должна быть законодательно установлена мера ответственности последних и должностных лиц за превышение своих полномочий, выражающаяся в принятии решений и осуществлении других управленческих действий, нарушающих права местного самоуправления. Пока, к сожалению, такого закона у нас нет.

Особенно следует подчеркнуть, что муниципальные образования оказываются зависимыми в финансовом отношении, либо находятся в тотальной зависимости от региональных трансфертов, от перераспределения доходов в рамках региона, которое, по мнению мэров больших городов, ничем не регламентировано и зачастую носит характер откровенного грабежа. В результате из-за скудости материальных средств местное самоуправление не может эффективно функционировать.

По оценкам группы экспертов Фонда «Институт экономики» под руководством А. Чернявского за шесть лет к 2009 г. доходы местных бюджетов сократились на 23-25%, при этом доля местных налогов в структуре доходов резко сократилась, по ключевым отраслям социальной сферы - образованию, культуре, здравоохранению - преобладает тенденция централизации расходов. По мнению одного из экспертов Фонда Л. Смирнягина, «нынешний кризис местного самоуправления, позволяющий выдвигать весьма радикальные планы его реформирования, граничащие с огосударствлением, связан с хроническим недостатком финансовой самостоятельности у муниципалитетов. В результате этого за годы существования МСУ в новой России население полностью разочаровалось в безвластных органах самоуправления, которые таким образом превратись из потенциальной школы демократии и гражданского общества в конторы по перераспределению государственных денег» [39]. К таким же выводам приходят Л. Еремеева и Н. Казюкова, сотрудники Конгресса муниципальных образований РФ [29, 16-18].

Представляются вполне обоснованными такие суждения одного из исследователей рассматриваемых процессов (соответствующие мнениям и многих других авторов): «…государством игнорируется общественная важность института самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления, перед государством выступает впереди их ответственности перед населением. Вместо того чтобы создавать хорошие условия, государственные органы, упрощают жизнь под свои административные возможности» [60]. Нельзя не отметить, что государством порой даже предпринимаются шаги, препятствующие развитию местного самоуправления. Так, губернатор Ставропольского края отменил всенародные выборы глав районной администрации, заменив этот порядок назначением этих чиновников по контракту фактически решением главы краевой администрации. При этом совет по вопросам самоуправления при полпреде Президента в Южном федеральном округе рекомендовал широко распространять этот «опыт».

Разумеется., процессы становления и развития местного самоуправления в России не могут восприниматься и оцениваться однозначно негативно. За минувшие десять с небольшим лет в этом отношении накоплен довольно большой опыт. Самоуправление приобрело конституционный статус, получило пусть не вполне совершенную, но все-таки законодательно-нормативную базу. Накоплен опыт глубокого теоретического дискурса и осмысления проблем развития самоуправления в стране. И тем не менее, о трудностях и неудачах приходится сегодня говорить, по крайней мере, не меньше, нежели об успехах и завоеваниях. «Заинтересованных в развитии местного самоуправления в России не так уж много..., - с грустью замечает один из крупнейших наших политических деятелей, отвечающих за развитие местного самоуправления О. Сысуев. - Мэры? Нет, они хотят вертикали, но под собой... Представительные органы хотят вертикали, но под собой... Губернаторы тоже не очень-то, знаете ли, за местное самоуправление, это совершенно понятно. Правительство? Конечно же, нет. Правительство за централизацию, за упрощение механизмов управления. Казалось бы, потребовать развития местного самоуправления должен народ. Но у нас нет гражданского общества» [70]. Оценка, возможно, излишне резкая, но достаточно точно отражающая реальное положение вещей, в том числе реальное восприятие местного самоуправления в сознании и элиты, и широких масс народа.

Отношение к муниципальной власти в массовом сознании является либо отчужденным и безразличным, либо предельно потребительским и утилитарным, либо даже враждебным.

В силу действия целой совокупности причин — отсутствия традиций и навыков самоуправления у населения, сохраняющихся административно-бюрократических стереотипов управления в системе государственной власти, низкого профессионализма работников муниципальных органов, несовершенства законодательной базы и некоторых других, развитие местного самоуправления в течение последних 10 с лишним лет происходило очень трудно, и результаты достигнуты не очень значительные.

Хотя местное самоуправление является относительно обособленной от государства социальной системой, его успешное развитие зависит в очень большой степени от целенаправленной деятельности государственных органов - федеральных и региональных - по созданию благоприятных условий его функционирования, по обеспечению его полномочий и возможности их реализации. Для этого нужны ясно выраженная политическая воля высшей государственной власти и направляемые ею, энергичные усилия административных органов всех уровней по решению необходимых задач в этой области.

Но одновременно необходимо, чтобы возрастали усилия и самого населения, направленные на все более полную реализацию своей роли субъекта местного самоуправления.

Возрастание таких усилий, т.е. гражданской, социально-политической активности людей в этой области, более активное участие населения в управлении своими делами означает усиление самоуправленческих начал в деятельности местной властно-управленческой структуры, т.е. повышение уровня социальной зрелости системы местного самоуправления. И в этом во все большей степени проявляется роль местного социума как субъекта самоуправления, т.е. результат роста его социальной зрелости. Вместе с тем имеет место и обратная зависимость между обоими рассматриваемыми процессами; все более активная включенность населения в местное самоуправление выступает фактором дальнейшего повышения зрелости муниципального социума.

Таким образом, что местное самоуправление выступает не только некоторой самостоятельной ценностью в качестве одного из важнейших проявлений демократии, но и средством упрочения социальных связей и отношений, т.е. механизмом, обеспечивающим интеграцию и целостность муниципального социума.

С одной стороны, только если муниципальный социум выступает действенным субъектом управления общественными делами в рамках своего местного сообщества, соответствующая система может квалифицироваться как самоуправляющаяся, и чем активнее и эффективнее социум проявляет себя в названной роли, тем более зрелым становится местное управление в соответствующем территориальном образовании. С другой стороны, все более высокая зрелость системы местного самоуправления выступает важным фактором развития муниципального социума как целостного образования, более сильными, прочными становятся «скрепляющие» его социальные связи.

Глава 2.

РЕАЛИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЕМ РОЛИ СУБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ

Теперь, отправляясь от рассмотренных теоретических положений, нужно выяснить, в какой мере эти положения реализуются на практике, или, другими словами, насколько реальное функционирование местного самоуправления соответствует тому, что обосновывается теорией и закреплено в принципах, лежащих в основе законодательства. Сформулированная таким образом задача решается преимущественно путем анализа данных проведенного автором эмпирического исследования, при том эти данные сопоставлялись с характеристиками подобных ситуаций, явлений, процессов, имеющимися в научных публикациях и в прессе, а также с общим положением дел в нашем обществе и государстве.