Адаптація природоохоронного законодавства України до природоохоронного законодавства ЄС

НУВГП

Міністерство освіти і науки України

Кафедра екології

Реферат

на тему «Адаптація природоохоронного законодавства України до природоохоронного законодавства ЄС»

Рівне – 2005

Зміст

Вступ

1. Історія і теорія питання

2. Вирішення проблеми в сучасних умовах

Література

Вступ

Стан навколишнього середовища змінюється дуже швидкими темпами внаслідок посилення антропогенних впливів. До найяскравіших проявів таких змін слід віднести масштабні зміни клімату, що виявляють себе у погодних аномаліях, стихійних лихах, що дедалі частіше чинять руйнівний вплив в різних регіонах світу, призводять до численних людських жертв та великих матеріальних втрат. Зміни мають глобальний характер, негативні техногенні впливи – яскраво виражений транскордонний характер, а діяльність, що спричиняє до цих природних змін і негативних впливів, гостро потребує міжнародно-правових засобів регулювання з огляду на неможливість належного врегулювання такої діяльності на національному рівні і необхідність координації зусиль різних країн у рамках тісних контактів, на базі міжнародно-правових норм, що відповідають існуючим умовам спільної діяльності, спрямовані на покращення цих умов і адекватні проблемам, що розв’язуються. Національна нормотворчість співвідноситься із міжнародно-правовими чинниками, хоча і не залежить від них безпосередньо.

Роль парламентських інструментів формування екологічної політики є самоочевидною – вона не може існувати поза правовим полем, без законодавчого фундаменту, створення якого є прерогативою ВР. Парламент за своєю природою є найвідкритішим органом державної влади, притаманна йому змагальність політичних груп є ефективним механізмом самоконтролю, а парламентська практика постійно піддається жорсткій громадській оцінці. Наявність розгалуженої багаторівневої системи міжпарламентських зв’язків (участь у міжпарламентських асамблеях міжнародних організацій, існування понад 60 депутатських груп двосторонніх зв’язків тощо) створюють умови для міжнародного обміну досвідом. Високої оцінки заслуговують кваліфікація і досвід експертів Верховної Ради. Їхні оцінки часто є більш об’єктивними, ніж оцінки колег, які працюють в інших органах влади, що є суб’єктами законодавчої ініціативи і не завжди вільні від впливу факторів корпоративної солідарності. Внутрішньо парламентська ж конкуренція суб’єктів законодавчої ініціативи сприяє неупередженості парламентських експертів.

Водночас слід констатувати, що природоохоронна проблематика і питання сталого розвитку в цілому досі не стали пріоритетами в діяльності ВР про що свідчить, зокрема, і той факт, що чисельність членів профільного Комітету в кожному скликанні значно менша від гранично допустимої в той час, як у ряді інших постійних парламентських комітетів (скажімо, в паливно-енергетичному чи в закордонних справах) склад формується в умовах жорсткої конкурентної боротьби. Ставлення ж до законопроектів, що мають природоохоронне значення, в більшості Комітетів ВР традиційно визначається переважно чинниками господарського характеру.

Політична воля, відображена в рішеннях ВР одного й того ж скликання, не завжди є стабільною, почасти узалежнюється кон’юнктурними чинниками. Найбільш промовистим прикладом мінливості позицій депутатського корпусу стосовно питань, що мають виразне природоохоронне значення, є рішення щодо запровадження ВР першого скликання мораторію на будівництво нових потужностей ядерної енергетики в 1990 році та скасування цього рішення тим таки складом ВР у 1993 році.

Однак за всіх вказаних недоліків парламенту, за визнанням переважної більшості іноземних та вітчизняних дослідників, українське природоохоронне законодавство є достатньо розвинутим, а основні акти (Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про екологічну експертизу», «Про природно заповідний фонд») враховують міжнародний досвід та відповідають сучасним критеріям дієвості. Нормативно правова база природоохорони розвивається достатньо динамічно, про що свідчать, наприклад, нова редакція «Правил охорони морських вод від забруднення та засмічення», яка схвалена Кабінетом Міністрів на початку 2002 року і жорстко регламентує, зокрема, поводження із баластними водами. Суттєвий крок вперед зроблено із внесенням у 2000 році змін до Закону України «Про захист атмосферного повітря» та низкою спричинених ним змін до ряду інших нормативно правових актів.

При цьому, однак, гальмується розгляд законопроектів, принципово важливих для мобілізації фінансово економічних інструментів природоохорони, – «Про екологічне страхування». З метою врегулювання питань застосування продуктів сучасної біотехнології та використання генетично змінених організмів розроблений і внесений на розгляд проект Закону України «Про державну політику регулювання в галузі генетично інженерної діяльності». Але слід відзначити, що за своїм змістовним наповненням цей важливий законопроект не є адекватним реальним потребам забезпечення національних інтересів у контексті експансії генетично модифікованих організмів та продуктів, що їх містять, на східноєвропейському (зокрема, українському) ринку. Попри численні вади як в частині юридичної техніки, так і в змістовному наповненні, його вже в першому читанні підтримали 376 (!) народних депутатів. Схвалення Верховною Радою законопроекту в цілому може стати хрестоматійним прикладом несумлінного лобізму.

Глобальний характер екологічних проблем зумовлює масштаби міжнародної співпраці в сфері охорони довкілля. Слід зазначити, що Міністерство екології та природних ресурсів за інтенсивністю міжнародних контактів впритул наближається до Міністерства закордонних справ, відповідаючи за імплементацію в Україні більше, ніж тридцяти ратифікованих нею міжнародних угод.

Акти ЄС щодо попередження забруднення підземних та поверхневих вод, забруднення повітря транспортними та промисловими викидами та ряд інших безпосередньо сприяли закріпленню відповідних норм, правил та принципів у міжнародних актах загальноєвропейського та світового значення (зокрема, в Деклараціях ООН). Діяльність інститутів ЄС має велике значення, для практичного застосування на міжнародному рівні принципу «забруднювач платить» (РРР – «polluter pays» principle) і передачі відповідного досвіду іншим міжнародним структурам, визначенню способу реалізації зазначеного принципу на рівні національних урядів, створення відповідної нормативно-правової основи в законодавстві країн, що не є членами Європейського Союзу. Велике міжнародне значення мають норми ЄС, спрямовані на запобігання змінам клімату і забезпечення ефективної політики поводження із відходами. Послідовна природоохоронна політика ЄС, що спирається на міцну нормативно-правову базу, не лише зменшує тягар екологічних проблем у країнах членах, але й запобігає здійсненню негативних впливів на країни, що межують із Європейським Союзом (Україна вже 2004 року стала сусідкою ЄС). Природоохоронні стандарти ЄС будуть застосовуватися (а почасти вже застосовуються) у країнах Центральної та Східної Європи з огляду на їхнє прагнення до вступу до ЄС. При цьому впровадження зазначених норм у рамках перехідного періоду вимагатиме тривалого часу, оскільки природоохоронне регулювання в ЄС тісно пов’язане із механізмами ринкового регулювання, що побудовані на ліберальних засадах.

Відповідно, ефективність адаптації природоохоронних норм ЄС до умов країн Центральної та Східної Європи залежатиме від динаміки ринкового реформування цих країн. У цілому, в рамках ЄС створено широку нормативну базу регулювання відносин, що стосуються навколишнього природного середовища, і ряд принципів та норм, закріплених у нормативно-правових актах ЄС, придатні для застосування в країнах ЦСЄ, проте потребують не простого включення до національного законодавства, а поступової ретельної і вибіркової адаптації. Це зумовлено як особливостями розвитку окремих країн, так і певними вадами, що їх не позбавлене законодавство ЄС у сфері захисту навколишнього природного середовища і природокористування. Насамперед, це стосується неповної відповідності актів ЄС принципам сталого розвитку. Так, скажімо, проблеми промислового забруднення значною мірою були розв’язані завдяки згадуваним вище нормативно-правовим актам, що належним чином регулюють відносини, пов’язані із впливом промислових потужностей на довкілля. Однак здійснюваний підхід був недостатнім, оскільки залишалася не реформованою і позбавленою належної бази регулювання сукупність відносин, пов’язаних із енергоспоживанням, дією непромислових джерел забруднення довкілля, недостатня увага приділялася техногенним впливам і енергоємності сільськогосподарської галузі, не створено достатніх правових умов для оптимізації діяльності енергогенеруючих потужностей у цілому. Ефективні заходи в окремих галузях не компенсували браку цілісної збалансованої стратегії.

Процес імплементації норм, що містяться в актах ЄС, також супроводжується складностями, оскільки ці норми часто широко інтерпретуються в національних актах, а механізм контролю не є досконалим. Україна, проголошуючи вступ до ЄС стратегічним завданням зовнішньої політики, має активно, проте критично, уникаючи ідеалізації, сприймати досвід Євросоюзу.

Адаптація принципів та норм ЄС, прийнятних в умовах сучасної України, має стати важливою складовою програм гармонізації національного законодавства із законодавством ЄС. Суттєвим недоліком вже розроблених програм є недооцінка важливості природоохоронних норм та підхід до економічного реформування з метою створення підґрунтя для господарської інтеграції у відриві від урахування природоохоронних чинників, тобто поза принципами концепції екологічно стійкого (екологічно збалансованого) розвитку. Цей недолік значною мірою зумовлено згаданими вище вадами законодавства ЄС, що до останнього часу недостатньо враховувало принципи екологічно стійкого (екологічно збалансованого) розвитку. Діючі Програми гармонізації законодавства України із законодавством ЄС, на жаль, не приділяють належної уваги саме природоохоронним аспектам правничої взаємодії, фактично ігнорують глибокий і безпосередній зв’язок економічних та екологічних чинників та відповідного законодавства, і мають бути відповідним чином доповнені.

1. Історія і теорія питання

Починаючи з 1994 року, після набуття чинності Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (ратифіковано Законом України від 10 листопада 1994 року №237/94-ВЗ) та схвалення Європейською Радою 11 грудня 1999 року Спільної стратегії ЄС щодо України у другому півріччі 2000 року та на період 2001–2004 років в Україні було прийнято низку керівних документів, виконання яких має сприяти виконанню положень цих міжнародних договорів та інтеграції України до Європейського. Одним із важливих документів є Програма інтеграції України до Європейського Союзу, що затверджена Указом Президента України від 14 вересня 2000 року №1072. З метою конкретизації завдань органів виконавчої влади стосовно практичної реалізації положень зазначеної Програми кожного року затверджується План дій щодо реалізації її пріоритетних положень, складовою частиною якого є План роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

Правові засади щодо інтеграції України до ЄС в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів базуються на відповідних статтях Конституції України, Концепції Національної безпеки України, Угоді про партнерство і співробітництво України з ЄС, Указі Президента України від 11.06.98 р. №615/98, відповідних постановах Кабінету Міністрів України.

Пріоритети державної політики в галузі охорони навколишнього середовища та природних ресурсів визначаються «Основними напрямками державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки», затвердженими постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р. №188–98-ВК.

Інтеграція України до ЄС в галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки має здійснюватися шляхом створення гармонізованої з європейською правової, нормативно-методичної та організаційної бази, яка має відповідати вимогам національної та загальноєвропейської екологічної безпеки.

Враховуючи зазначене, охорона навколишнього середовища визначена пріоритетним напрямком співпраці між Україною та Європейським Союзом, а на Міністерство охорони навколишнього природного середовища України покладена відповідальність за реалізацію та моніторинг заходів, передбачених Розділом 11 Програми інтеграції України до ЄС «Якість життя та навколишнього природного середовища». З метою конкретизації завдань щодо практичної реалізації положень зазначеної Програми Міністерство охорони навколишнього природного середовища України кожного року надає пропозиції до Плану дій щодо реалізації її пріоритетних положень, складовою частиною якого є План роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, здійснює моніторинг їх виконання.

Імплементація заходів, передбачених вищезазначеними керівними документами, здійснюється, в тому числі через участь Міністерства охорони навколишнього природного середовища України у засіданнях:

– Української частини ради з питань співробітництва між Україною та ЄС;

– Національної ради з питань адаптації законодавства України до законодавства ЄС;

– Української частини Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС;

– Української частини Підкомітету з питань енергетики, співробітництва у цивільному ядерному секторі та охорони навколишнього середовища та транспорту, телекомунікацій, науки та технологій, освіти та навчання зазначеного Комітету;

– Міжвідомчої Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства ЄС;

– робочих груп експертів з окремих питань європейської інтеграції та адаптації природоохоронного законодавства.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України покладає значних зусиль щодо вдосконалення нормативно-правової бази, спрямованої на формування механізмів та забезпечення реалізації державної природоохоронної політики, виконання заходів, передбачених Програмою інтеграцію України до Європейського Союзу.

Так, протягом останніх років прийнято Закони «Про Загальнодержавну програму поводження з токсичними відходами», «Про об'єкти підвищення безпеки», «Про внесення змін та доповнень до Водного кодексу України», «Про Загальнодержавну програму формування національної мережі України на 2001–2015 роки», Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про охорону атмосферного повітря» тощо.

Підготовлено та внесено на розгляд Верховної Ради України проекти Законів України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відходів», «Про екологічний аудит», «Про заборону ввезення і реалізації на території України етилованого бензину та свинцевих добавок до бензину».

Крім того, здійснюються заходи передбачені Розділом 11 Програми інтеграції України до ЄС «Якість життя та навколишнього природного середовища», зокрема щодо підготовки таких проектів законів, як проект Закону України «Про екологічну (природно-техногенну) безпеку», проект Закону України «Про екологічну реабілітацію територій», проект Закону України «Про приєднання України до Роттердамської конвенції про процедуру попередньої обґрунтованої згоди стосовно окремих небезпечних хімічних речовин в міжнародній торгівлі», проект Закону України «Про ратифікацію Стокгольмської Конвенції про стійкі органічні забруднювачі», проект Закону «Про приєднання України до Картахенського протоколу про біобезпеку до Конвенції про біологічне різноманіття» інші.

Однак, на сьогодні потребують удосконалення та значного фінансування механізми реалізації заходів щодо інтеграції України до ЄС, зокрема адаптації національного законодавства в галузі охорони навколишнього середовища до законодавства ЄС.

Заходи щодо інтеграції України до Європейського Союзу в галузі охорони навколишнього середовища здійснюються, в тому числі шляхом розвитку двостороннього та багатостороннього співробітництва з країнами – членами ЄС, з країнами – кандидатами до вступу в ЄС, співробітництва з міжнародними організаціями, в тому числі з ЄС в рамках Програми Тасіс, розвитку транскордонного співробітництва з країнами Центральної та Східної Європи, країнами Чорноморського регіону та країнами Балтії.

Так, на сьогодні Україна підписала двосторонні міжнародні Угоди та договори у галузі охорони довкілля з таким країнами – членами ЄС, як Німеччина, Швеція, Австрія, Фінляндія, Нідерланди, Данія.

Крім того, здійснюються заходи щодо виконання положень Угод, що підписані Україною з такими країнами Центральної та Східної Європи, як Угорщина, Польща, Румунія, Болгарія, а також країнами Чорноморського регіону (Туреччина, Грузія, Росія, Румунія, Болгарія, іншими країнами).