Административная реформа в Российской Федерации

Реферат

Тема: Административная реформа в Российской Федерации

Челябинск, 2009 г.

Содержание

Понятие, особенности, исторический и зарубежный опыт административных реформ

Реформы государственного аппарата в западных странах

Направления и этапы административной реформы

Заключение

Список используемых источников и литературы

Понятие, особенности, исторический и зарубежный опыт административных реформ

Все существующее нуждается в обновлении, тем более это касается такой сложной и динамично развивающейся сферы, как система государственного управления. Известно, что управляющая система не может быть менее сложной, чем управляемая система. Если общество (управляемая система) развивается постоянно, то так же динамично должно быть и государственное управление (управляющая система).

Термин "административная реформа" имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя. Так, административные реформы Петра I привели не только к замене системы органов государственного управления, но и к формированию на базе сословно-монархического государства императорской России. В целом можно считать, что в Российской Федерации такого масштаба реформа была осуществлена в 90-е годы прошлого века и в ближайшем будущем речь может идти только о небольших, непринципиальных изменениях.

В узком смысле слова административная реформа - это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы. Такая реформа нам еще только предстоит.

Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: "... пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится "... о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".

Связь между реформой местного самоуправления и административной реформой

Государственное управление и местное самоуправление представляют две стороны публичного управления уже в силу этого тесно взаимосвязаны. Обе реформы объединяет также и то, что они направлены на повышение эффективности работы органов публичного управления. Работа аппаратов государственных и муниципальных органов однотипна и опыт эффективной работы одних может быть полезен другим. Более того, успешная административная реформа невозможна без современного местного самоуправления. Сущность реформы местного самоуправления в том, чтобы дать реальные возможности людям самим решать местные вопросы.

Местное самоуправление напрямую зависит от экономической, политической, идеологической системы в стране. Поэтому реформа местного управления в республике осуществится лишь тогда, когда она станет не только составной частью, но сердцевиной всех других проводимых преобразований - политических, экономических, земельных, судебных, бюджетно-финансовых и других.

Почему мы должны развиваться в направлении большей самостоятельности и ответственности местного самоуправления? Конечно, не потому, что так принято на Западе. Просто, с одной стороны, в современных условиях эта система гораздо более эффективна, практична, поскольку в большей мере позволяет раскрыть внутренние резервы, потенциал, особенности местных сообществ, лучше обеспечить решение вопросов местного значения. С другой стороны, современные социально-экономические процессы создают предпосылки для развития самоуправления на новой основе: формируется слой граждан, экономически независимых от государственного диктата, обладающих не только чувством собственного достоинства, но и определенными материальными возможностями, и в принципе способных стать социальной базой эффективного и самостоятельного муниципального образования.

В конечном счете, предстоит создать систему местного самоуправления, где сами граждане активно и ответственно решают местные вопросы. Пока же местное самоуправление носит скорее дарованный, иногда просто навязанный сверху характер, а не является собственным завоеванием граждан. Активное содействие становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Чем более динамичным является общество, тем важнее значение этих реформ. Сегодня, по существу, мы должны говорить о постоянной реорганизации работы государственного аппарата. Внедрение инноваций в деятельности чиновников должно стать важнейшим критерием оценки их эффективности. Однако это сделать весьма непросто. Рыночные структуры (фирмы, корпорации), находящиеся в условиях конкуренции, вынуждены в рамках естественного отбора, "автоматически" создавать и внедрять новое в своей работе для того, чтобы обеспечить свое выживание. Государственные органы - монополисты в своей области и поэтому механизм поиска и внедрения эффективных инноваций может быть создан только сверху, со стороны главы государства и его ближайшего окружения. При этом, разумеется, глава государства должен исходить из интересов населения, общества в целом.

Россия - страна с богатыми историческими традициями, в том числе в области государственного строительства. Наиболее заметными реформами в этой сфере были реформы Ивана Грозного, Петра I, В.И. Ленина, И.В. Сталина. Строительство новой России в 90-хгодах прошлого века было вполне сопоставимым с вышеуказанными преобразованиями.

Обобщая исторический опыт реорганизации государственного управления в нашей стране, можно отметить следующие особенности:

1. Преобразования инициировались первыми лицами государства, причем далеко не всегда их инициативы были сразу поняты и поддержаны обществом.

2. Успешными (т.е. доведенными до конца) были только те реформы, где сопротивление чиновничества переменам подавлялось жестко и бескомпромиссно, часто в форме репрессий.

3. Как правило, преобразования не имели серьезной научной основы и проводились по наитию, на основе интуиции или простого здравого смысла.

4. Очень редко учитывались национально-исторические особенности российского общества, чаще имело место организационное или идеологическое заимствование иностранного опыта.

5. Практически не учитывался позитивный опыт, накопленный в рамках предыдущей системы государственного управления.

6. Даже назревшие и системные преобразования давались очень дорогой ценой, зачастую приводя к смуте или гражданской войне.

7. Население никогда не привлекалось ни к поиску путей повышения эффективности работы госаппарата, ни к реализации и оценке этих преобразований.

Таким образом, мы видим, что исторический опыт, "сын ошибок трудных", требует от нас более серьезно, внимательно и ответственно подходить к характеристике и оценке современной административной реформы Россия как сложное государственное образование требует к себе бережного, подчеркнул Президент РФ В.В. Путин, профессионального отношения.

Реформы государственного аппарата в западных странах

В чем сущность и принципы этих реформ? На рубеже 70-80 годов в большинстве западных стран была осознана необходимость коренной модернизации государственной службы Необходимость модернизации была вызвана следующими факторами.

Вступление целого ряда стран в этап постиндустриального развития. Для нового этапа характерны более высокая динамика социально-экономических изменений, широкое внедрение в производство и другие сферы передовых информационных технологий. Под влиянием изменений значительно возросла квалификация средних слоев общества, сократилась дистанция между социальными группами и слоями. Радикально изменился контекст государственной деятельности, характерными чертами которой стати: кризис традиционного государства, приватизация государственной собственности, интернационализация экономического пространства, невиданные ранее процессы политической и экономической интеграции. Все эти изменения вызвали необходимость коренного совершенствования, перестройки существующих систем государственной службы.

Наряду с объективным сработал и субъективный фактор - осознание кризисного состояния государственной службы руководителями, политическими деятелями многих стран. Стали подвергаться критике такие стороны государственной службы, как ее чрезмерная бюрократизация, формализм, ориентация на процесс, а не на конечный результат, игнорирование интересов потребителя, затратный характер, отчуждение граждан от органов государственного управления.

Все это заставило политиков пойти на разработку и реализацию программы реформирования государственной службы, ее коренной модернизации. Не останавливаясь на специфике национальных программ, целесообразно проанализировать принципы, которые легли в основу реформирования государственной службы в большинстве развитых стран. Таких принципов несколько.

Прежде всего, это принцип демократизации государственного Управления и государственной службы. По мнению западных специалистов, для этого необходимо поставить государственную службу в большую зависимость от интересов общества, обеспечив ее открытость, широкую информированность, коммуникабельность.

Второй принцип - это принцип распределения полномочий по верти-кали, что означает установление новых, паритетных отношений между центральными, региональными и местными органами управления, создание условий общей заинтересованности в повышении эффективности государственной службы.

Принцип ориентации на клиента. Интересы клиента, потребителя продукции административных служб должны стать главной заботой правительства, государственных органов, госслужащих. С этой целью планируется внедрить в систему управления рыночные механизмы (конкурентная среда, оценка эффективности со стороны конечных потребителей государственных услуг и т.д.); создать такую обстановку, которая заставляла бы управленцев поставить обслуживание клиентов на такой же уровень, как и в самых передовых частных компаниях

Четвертый принцип - принцип ориентации на конечный результат. Прежняя система государственной службы была больше ориентирована на процесс, чем на результат. Теперь в основу оценки деятельности всех государственных служб в США и других странах поставлен иной, по сравнению с затратным, критерий - конечный результат. Если он не достигнут, значит, тот или иной государственный институт становится банкротом и подлежит упразднению, реорганизации и т.д.

Пятый принцип - принцип рентабельности. Принцип рентабельности находит свое выражение в экономном расходовании правительством государственных средств на свою собственную деятельность. Это достигается разными путями, например, путем сокращения штатов, рационализации управленческих процедур, передачи части управленческих функций частным компаниям, повышения стоимости товаров и услуг, предоставляемых государственным сектором, в том числе государственной службой и т.д.

Принцип простоты управления. Он вызван к жизни необходимостью повышения уровня оперативности управления. А это, в свою очередь, требует упрощения управленческих структур, процедур выработки и принятия решения, повышения самостоятельности оперативных единиц, ответственности исполнителей за реализацию принятых директив.

Кроме того, почти везде в мире правительства экспериментируют с идеями нового государственного менеджмента, что предполагает широкое использование в государственной службе методов работы, применяемых в частном секторе, Среди них, прежде всего, следует отметить методы стратегического планирования, бригадного характера работы в процессе принятия решения, оценки качества исполнения служебных обязанностей, уменьшения количества уровней руководства, приведение заработка служащих в соответствие с количеством, качеством, сложностью труда и др.

В результате преобразований создается качественно новая модель государственной службы, которая идет на смену рациональной модели, созданной во многих странах под влиянием теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Качественными параметрами рациональной модели государственной службы являются порядок, более или менее совершенная структура, определенная стратегия, подготовленные кадры, целенаправленное управление. Новая модель, которую часто называют бихевиористской (поведенческой), характеризуется качественно иными параметрами, выраженными в таких категориях, как творчество, новаторство, эффективность, эмоциональная атмосфера.

Процесс реформирования государственной службы рассчитан на сравнительно длительный период, поэтому обозначенные модели государственной службы управления, по крайней мере, на ближайшую перспективу, будут дополнять друг друга и представлять некий симбиоз рациональности и творчества.

Наши теоретики административной реформы во многом повторили реформу кабинета Президента США, начатую А. Гором в 1993 году. По истечении 30 лет, эта реформа нашла свой отклик в российском правовом документе, направленным на преобразование системы федеральной исполнительной власти в Российской Федерации. Это указ Президента РФ от 9 марта 2004 года "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

Однако целью данной работы является не столько исследование вышеуказанного документа, сколько рассмотрение указа Президента РФ с точки зрения заимствования американского опыта организации системы органов исполнительной власти. Структура исполнительной власти США отличается удивительной стабильностью и в то же время способна на саморазвитие и внутреннее реформирование с учетом изменений во внешней среде, готова ответить на вызовы современности.

Согласно американской модели организации исполнительной власти, все руководители ведущих федеральных ведомств. В этом выражена президентская форма правления в США, которая означает, что президент сам формирует кабинет, подбирая министров, кандидаты которых затем одобряет сенат. Федеральная структура исполнительной власти США состоит из трех государственных органов;

административный аппарат Президента;

министерства (департаменты);

"независимые" агентства.

Данная структура представляется достаточно эффективной и гибкой Для решения проблем и реализации государственных программ. В целом °на соответствует принципу федерализма и президентской форме правления США.

Управления и службы административного аппарата президента непосредственно подчиняются президенту, и он контролирует их деятельность. Часть этих управлений непосредственно связана с функционированием администрации президента, наиболее значимое место среди них занимают совет по национальной безопасности и административно-бюджетное управление. Другие управления и службы включены в аппарат президента для того, чтобы подкрепить их деятельность авторитетом президента и усилить их роль в важных областях, например, в науке и технологии, космосе и др.

Относительно министерств, в Конституции США нет четкого изложения функций и структуры исполнительной власти. Это позволяет вносись в исполнительную структуру необходимые изменения и создавать новые министерства по мере необходимости. Например, в последний период увеличение министерств в США шло за счет создания государственных структур, отвечающих за социальные вопросы.

Важную роль в выполнении исполнительных функций играют "независимые" агентства, которые официально не входят в министерства. Они создаются Конгрессом США для решения отдельных вопросов, которые становятся актуальными и достаточно сложными. Чтобы их можно было бы решить лишь одними законодательными органами. Агентства можно разделить на две группы.

В первую группу входят те государственные ведомства, которые занижаются регулированием и им даются определенные права по контролю за отдельными секторами экономики. Это, например, федеральная резервная служба, федеральная комиссия по торговле, агентство по малому бизнесе. Вторая группа агентств обеспечивает специальные услуги как правительству, так и гражданам США - ЦРУ, Национальный научный фонд, агентство по управлению персоналом и т.д.

Независимые постоянные агентства являются объектом значительной критики. Многие политологи считают, что агентства находятся под влиянием тех самых отраслей промышленности, чью деятельность они должны контролировать. Дело в том, что большинство членов комиссий в прошлом были сотрудниками частных предприятий и, как говорят критики больше заинтересованы в удовлетворении интересов предпринимателей, обеспечении защиты населения. В этой критике есть доля правды, но также очевидно. Что служащие агентств должны разбираться в той отрасли промышленности, которую они представляют.

Однако система государственного управления не стоит па месте: ведется работа по улучшению структуры государственных органов и налаживанию более эффективного взаимодействия между ними. Главная цель этих усилий состоит в том, чтобы сделать исполнительную власть в США более эффективной, ориентированной на потребности и интересы граждан. Главная цель реформы в России - обеспечение эффективности государственного управления в современных условиях, а основной метод - демократизация и профессионализация этой системы, изменение на практике стиля, методов работы аппарата в соответствии с принципами эффективного правового государства (законность, приоритет прав личности и т.п.). Особо следует сказать о двух важнейших условиях, без которых реформа будет обречена на имитацию или хаотичные метания, причем даже в том случае, если в российском обществе будут сохраняться тенденции развития в сторону свободного рыночного общества. Первое условие - наличие политической воли, которая сводится не только к искреннему желанию первого лица государства иметь современный и эффективный госаппарат, (впрочем, в нашей стране и это немаловажно!), а к реальному и, желательно, осознанному интересу правящей политической элиты в настоящем, действительном совершенствовании государственного управления в России.

Второе условие успешной реформы - ее соответствующее материально-организационное обеспечение. На практике это означает создание организационного механизма, наделенного соответствующими ресурсами и полномочиями по подготовке и проведению административной реформы в стране. Вообще-то реформа должна иметь целый шлейф соответствующих условий: правовое, кадровое, политическое, информационное, социальное, техническое, международное обеспечение и т.д. Материально-организационное обеспечение особо упоминается здесь не только в силу ее номинальной значимости, но и потому, что это одно из самых узких мест в реорганизации государственного управления.

В целом можно выделить две главные непосредственные причины административной реформы в нашей стране:

1. Роль государства в современном обществе не только не ослабевает, но и становится все более значимой. Общество развивается, усложняются его связи и отношения, однако необходимость организации и координации различных социальных элементов и структур не исчезает. Россия в этих условиях к концу 90-х годов прошлого столетия просто стала утрачивать основные признаки единого государства, деструктивные процессы разложения государственности при развале Советского Союза перекинулись и на Российскую Федерацию.

2. Государственный аппарат России сегодня малоэффективен, он становится тормозом развития страны. Что, по существу, мешает нам выйти в число процветающих стран? Мы имеем прекрасный кадровый потенциал, наша система образования остается одной из самых лучших в мире.

У нас огромные природные богатства - это естественное конкурентное преимущество России. Мы по-прежнему сохраняем передовые позиции во многих областях науки и производства. Однако реализовать эти возможности мы не можем, в первую очередь из-за неэффективного управления данным потенциалом со стороны государства.

Каковы важнейшие особенности современной административной реформы?

1. Возможность научного подхода. Научный, объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для нашей страны. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижения административной науки сталкивается с одной стороны, с незнанием ее возможностей (а иногда и ее существования!), а, во-вторых, с тем, что научный анализ государственного управления не всегда вписывается в интересы политической верхушки. Географии и физике в этом смысле гораздо проще.

2. Ответственность политического руководства за ход реформ. В современных условиях, когда Россия ориентируется на стандарты западной демократии, властные, регулирующие полномочия государства предполагают соответствующий рост умения и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом.

3. Демократическая направленность реформы. Для России эта проблема носит глобально - исторический характер. Впервые за всю тысячелетнюю историю российское государство реорганизуется в ходе очередной смуты не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям в этой сфере. В Республике Башкортостан этот поворот более сложен не только в силу достаточно ярко выраженных восточных традиций, но и из-за того, что демократизация государственного управления должна осуществляться параллельно с развитием государственности Республики Башкортостан.

4. Организация работы государственного аппарата на принципах рациональной бюрократии. Традиционно выделяют восточную и западную (рациональную) бюрократию. Известно, что публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало, а вся армия чиновников работала не на обеспечение нужд граждан, а на защиту интересов центральной власти и своих собственных потребностей. При этом чиновники обладали, с одной стороны, возможностями для широкого произвола, а с другой - постоянно подвергались опасности репрессий со стороны своего суверена.

В отличие от восточной, специфическими особенностями западной модели госслужбы можно было считать ее четкость, оперативность, компетентность, субординацию, преемственность, стабильность, политический "нейтралитет", относительную дешевизну и безличный характер управленческой деятельности. Рациональная бюрократия строилась осознанно, как хорошо продуманный и выстроенный управленческий механизм для решения проблем государственного управления. Одним из авторов концепции рациональной бюрократии был немецкий социолог М. Вебер.

Базовые принципы рациональной бюрократии:

1. Чиновник должен быть хорошо подготовлен, обучен, экипирован для своей деятельности.

2. Инструкции для чиновника должны быть предельно четкими, ясными, недвусмысленными, разумными и эффективными

3. Контроль за деятельностью чиновника должен быть не только жестким, но и осуществляться по определенным, четко зафиксированным критериям.

4. Чиновник должен быть профессиональным специалистом, работающим на пожизненной основе.

5. Обязателен политический "нейтралитет" государственного служащего.

Рациональная бюрократия, провозглашая и обеспечивая господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над человеческой пристрастностью, за последнее столетие доказала свою дееспособность и эффективность в странах Европы и Северной Америки.

Направления и этапы административной реформы

 

Какой должна быть реформа государственного управления в России? Прежде всего, реформа должна быть продуманной, целостной (системной) и последовательной. Причем общие, концептуальные основы ее необходимо согласовать как на федеральном, так и на региональном уровнях. Продуманность означает понимание всей глубины и сложности проблемы укрепления государственного управления и наличие реальной комплексной программы, увязывающей стратегические задачи с конкретными шагами по их осуществлению. Системность предполагает не только учет всех аспектов развития государственных органов, но и включение его в общую схему реформирования российской государственности. Методичность здесь не столько последовательность действий, сколько упорство и настойчивость в их осуществлении. По большому счету все нынешние проблемы государственного управления вполне естественны и ожидаемы для нас, поэтому нужно просто последовательно, постепенно и методично работать по их разрешению.

Эта работа может строиться по следующим направлениям.

1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление - неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.

1.1 К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:

а) отработка механизма взаимодействия государственных органов с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры эффективно работающих служб по связям с общественностью;

б) повышение открытости, "прозрачности" системы государственной службы, ее "отзывчивости" к нуждам фаждан.

1.2 Превращение государственной службы в публичную, а граждан - в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.

1.3 Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.

1.4 Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).

2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.

Однако создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется несколько аспектов:

2.1 Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации и Республики Башкортостан о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами - не только президентскими указами, но и законами - например, о служебных расследованиях, административных судах и т.д.

2.2 Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность _с государственной службой.

2.3 Принять и начать реализацию концепции административной реформы.

3. Организационное направление включает в себя:

3.1 Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти, включающей:

а) структуру и перечень должностей в государственных органах;

б) структуру самих органов государственной службы. Речь идет не только об изменении их полномочий, но и о сокращении или создании новых.