Навигация
Административно-правовое регулирование управления природопользованием и охраной окружающей природной среды
39293
знака
0
таблиц
0
изображений
Содержание
Введение
1. Правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды
2. Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Гигантский прогресс науки и техники, усиленная эксплуатация природных ресурсов и быстрый рост населения земного шара сделали проблему отношений между человеком и природой особенно актуальной. В эпоху научно-технической революции воздействие человека достигло силы и глобальности, сравнимых с природными. Загрязнение воздуха и воды, эрозия почвы, недостаточно экономное использование земель, запасов нефти, газа и угля, непоправимый ущерб, приносимый растительному и животному миру, стали реальным фактом.
Испытания атомных бомб и неправильное захоронение радиоактивных отходов приводят к повышенной радиоактивности воздуха, вод, почв. По целям питания, в которых участвуют планктон, рыбы, рыбоядные звери и птицы, гнилостные бактерии, растения, животные, человек, радиоактивность передается как в океане, так и на суше. Накопление радиоактивных веществ ведет к раковым и генетическим заболеваниям.
Увеличение концентрации углекислого газа в атмосфере (за последние 100 лет на 10%) вызывает «парниковый эффект» – повышение температуры воздуха, что может привести к таянию полярных льдов, повышению уровня Мирового океана и затоплению прибрежных земель. Промышленные выбросы повышают концентрацию в атмосфере сернистого газа, что приводит к выпадению осадков с высокой концентрацией серной кислоты («кислотные дожди»), от которых гибнет растительность.
Для преодоления экологического кризиса необходима оценка окружающей среды, человека и общества как единой системы. Сегодня решение экологической проблемы – актуальная задача человечества.
1. Правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды
Экологическое положение России уже давно находится на грани кризиса. Причиной тому несоответствие экологических и экономических интересов общества, гражданина, государства в целом. В результате образуются благоприятные условия для развития новых стимулов к совершению экологических преступлений. Особенно это касается производственной сферы.
Природные богатства России расцениваются зарубежными государствами как ресурсы для решения национальных задач, невзирая на возможные губительные экологические последствия их освоения.
Пренебрежительное отношение некоторых российских производственников к требованиям экологического законодательства и национальным интересам в области охраны природы вызывает реальную опасность дальнейшего загрязнения природы.
Совершению экологических преступлений способствуют и социально-экономические обстоятельства. Безработица, недостаточный уровень экологического образования и культуры - все это, несомненно, усугубляет экологическое положение страны. Но следует отметить, что преступность в сфере экологии прогрессирует в большей степени из-за несовершенства законодательства.
Вопросу о правовом регулировании отношений в области природопользования и экологии в нашей стране уделялось недостаточное внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что за некоторые экологические правонарушения, которые являлись актуальными и 20-30 лет назад, в уголовном законодательстве не было предусмотрено никакой ответственности.
Активация правовой деятельности в данном вопросе, происшедшая в последнее время, во многом связывается с принятием нового УК РФ (1996 г.), который признает экологические интересы одним из объектов уголовно-правовой охраны. Наряду с этим был принят ряд других федеральных законов, направленных на профилактику отдельных видов экологических преступлений. Однако долгожданный Закон "Об охране окружающей среды", принятый в 2002 г., оказался далеко не совершенным.
Такие значительные вопросы, как экологическое страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, лишь упомянуты в Законе. Хотя при грамотном законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы. Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами. "Федеральный закон "Об охране окружающей среды"" является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др. Принятый Закон вследствие названных дефектов является шагом назад в экологическом законодательстве. Он хуже прежнего закона"[1].
На сегодняшний день природоохранное законодательство нашей страны является одной из самых объемных и противоречивых отраслей права[2]. В нем содержится множество отсылочных норм, где наблюдается явное несоответствие между различными правовыми актами и нормами.
Объем нормативных актов, исходящих от президента, правительства, центральных органов исполнительной власти, намного превышает число законов, принимаемых парламентом. Исполнительная власть практически каждый из них подкрепляет своими актами, развивающими, уточняющими или изменяющими содержание предписаний самого закона. Сложилась такая обстановка, где в общем количестве эколого-правовых актов (а их тысячи) блок собственно законодательства оказался наименьшим. В этой связи необходимо обеспечить полное соответствие всех иных актов законам и соблюдать оптимальное и содержательное соотношение между законами и подзаконными актами, причем подзаконные акты должны приниматься лишь в пределах правового поля, предоставленного самим законом[3].
По мнению Н.А. Духно, сегодня происходит явная недооценка экологического права как самостоятельной отрасли права. Между тем экологическое право имеет шанс на самостоятельное существование именно потому, что в нем выделяется особая группа экологических отношений. Это принципиально иные отношения, чем те, которые привыкли именовать общественными отношениями. Именно в сфере экологических отношений формируются те взаимоотношения человека с природой, которые позволяют ему создать благоприятные условия для его дальнейшей жизни. Еще одним аргументом, свидетельствующим о том, что экологическое законодательство и экологическое право сформировались, является экологизация законодательства других отраслей права. Нормы экологического законодательства можно встретить в гражданском, уголовном, административном, земельном и других отраслях права.
Экологическое законодательство находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В регионах приняты уже сотни нормативных актов в области охраны окружающей среды и природопользования на своих территориях.
Именно в области экологии законотворческая деятельность субъектов Федерации наиболее активна и многогранна. Практика содержит и положительные, и отрицательные примеры. В числе положительных - опыт Республики Саха (Якутия), которая приняла свой закон об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды. В целом в субъектах РФ законотворчество в первую очередь касается ресурсных основ. Такая ситуация логична и понятна и, следовательно, вытекает из географических, природных, климатических особенностей этих регионов. Так, если в Карелии 54% территории занято лесами, то естественно, что этот субъект РФ преуспел в законотворчестве по охране лесных массивов.
Задача обеспечения соответствия актов субъектов РФ федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ) остается по-прежнему актуальной, поскольку, по официальным данным, наблюдается тенденция к увеличению числа правовых актов в области охраны природы, принимаемых органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и противоречащих федеральному законодательству.
Существуют недостатки в деятельности государства в сфере взаимодействия общества и природы в контексте Конституции РФ. Прежней остается юридическая техника написания законов. Действующие законы по традиции формулируют нормы преимущественно в общем виде, не прямого действия. Отсюда множество норм отсылочного характера. Государством не обеспечено эффективное исполнение ст. 18 Конституции РФ, которая указывает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием[4]. Особенно явно неприменение законодателем обязанности по созданию правового механизма обеспечения экологических прав, главным образом права на благоприятную окружающую среду.
Нередко в процессе осуществления полномочий Российского государства, как собственника природных ресурсов по распоряжению ими и предоставлению в пользование игнорируются экологические интересы будущих поколений.
Предусмотренные в ст. 42 Конституции РФ экологические права оказались во многом виртуальными, не подкрепленными юридическими предписаниями и судебной, административной практикой. Научных исследований в этой области много, а реализации прав мало; здесь виден явный разрыв теории и жизни[5].
Мало внимания уделяется экологическим правам и обязанностям граждан. Между тем в Конституции говорится о том, что государство создает благоприятные условия, обеспечивает соблюдение экологических прав, гарантирует выполнение природоохранных правил, привлекает к ответственности за нарушение обязанностей.
Согласно Конституции РФ, поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41), устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. "е" ст. 71), обеспечивается проведение правительством единой государственной политики в области экологии (п. "в" ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые по существу не предусматривают механизма их применения[6].
Как отмечает М.М. Бринчук, бездействие государства - одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.
Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека - права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины.
Некоторые проблемы экологического права, как отмечает А.И. Бобылев, требуют конституционного регулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции надо более четко разграничить полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов РФ.
В России создано и существует разветвленное законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области использования и охраны основных шести природных ресурсов: земли (Земельный кодекс РФ 2001 г.), недр (Закон РФ "О недрах" 2005 г.), вод (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесов (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животного мира (Федеральный закон "О животном мире" 1995 г.), атмосферного воздуха (Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" 1999 г.).
Кроме того, начиная с 1995 г. в России принят ряд крупных, имеющих не только природоохранное, но и идеологическое значение федеральных законов (например, Федеральный закон "Об охране озера Байкал"). Многие из них не имели аналогов в отечественном законодательстве (например, федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и др.).
Таким образом, можно сказать, что выработана основная масса экологического законодательства (за некоторыми существенными исключениями), охватывающего важнейшие сферы правового регулирования в области охраны окружающей среды. Продолжается работа над Федеральным законом "Об экологической информации". Однако на сегодняшний день так и не приняты федеральные законы "Об охране растительного мира", "Об опасных химических веществах", "Об охоте", "Об охране водных биоресурсов" и некоторые другие.
Следует отметить, что качество правового регулирования, предусмотренного федеральными законами, принятыми за последнее десятилетие, порой существенно различается. Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы правотворчества. Многие из них, например потеря интереса обществом и отдельными социальными группами к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных органов, снижение уровня финансирования природоохранительных мероприятий в госбюджете РФ, носят отрицательный характер[7].
Специалисты акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Некоторые нормы носят чисто декларативный характер: зачастую терминология, употребляемая в текстах актов, недостаточно отработана, существуют противоречия между экологическими и иными отраслями законодательства. Особый интерес приобретает такой феномен как "абстрактность правотворчества", когда разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативного создания условий результативности применения, не берут во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам реализация той или иной нормы). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, за которые предполагается получить материальные сиюминутные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом России и Комитет по экологии Государственной Думы РФ активно продвигали эти законы. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, - 20 млрд долл. В СМИ при этом указывалось и на то "незначительное" условие, что существенная часть доходов должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения[8].
Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия норм отсылочного и бланкетного характера законодательство насыщено пробелами юридической техники, касающимися языка. Так, например, статья 23 Закона "Об охране окружающей среды" определяет: "Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов"[9]. Данная норма выражена весьма неопределенно, точнее, двусмысленно и может быть истолкована так, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, а это, конечно, недопустимо.
Как же в таком случае следовать законам? Как их исполнять? Для кого они издаются?
Экологическое законодательство требует порядка, систематизации. В частности, А.К. Голиченков говорит о необходимости создания нормативно-правового акта, который бы регулировал всю совокупность общественных отношений, составляющих предмет экологического права. Таким нормативно-правовым актом реально мог бы стать Экологический кодекс.
Однако далеко не просто решить вопрос о кодификации законодательства в сфере экологии[10]. На сегодняшний день существует единственный подобный опыт - проект Экологического кодекса ФРГ. Комиссия, образованная в составе профессоров различных университетов, назначенных правительством, уже разработала черновую версию этого кодекса несколько лет назад. Вслед за тем федеральное правительство назначило вторую комиссию, состав которой на этот раз был существенно изменен. Меньшая часть членов комиссии - профессора университетов, а большинство - практические специалисты. Эта комиссия представила федеральному министерству новый, отредактированный и гораздо более практичный проект[11]. В то же время в федеральном министерстве по охране природы[12] был разработан рабочий проект Первой книги Экологического кодекса. Остановимся на официально опубликованном проекте, который и послужил началом законодательной процедуры.
Экологический кодекс ФРГ включает в себя Общую и Особенную части, объединяющие 775 параграфов. Общая часть состоит из глав, определяющих общие положения, регулирующие планирование, цели, продукты, меры контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды, экологической ответственности и иных экономических инструментов, включая экологическую информацию и международно-правовую охрану окружающей среды.
Особенная часть акцентирована непосредственно на охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха и энергоснабжении; на атомной энергии и радиационной безопасности; транспорте и управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных веществах и отходах.
Идея разработки Экологического кодекса России далеко не новая. К примеру, на кафедре экологического права МГУ под руководством В.В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который назывался "Экологический кодекс РСФСР", но данный проект не был воплощен в жизнь. Неофициально "экологическим кодексом"[13] именовали Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.; законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике Башкортостан[14].
А.К. Голиченков предложил при разработке основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс - это акт, который не является равным закону, поскольку кодекс и закон суть разные формы законодательных актов. В прямом смысле кодекс - свод законов, существующих на сегодняшний момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего это должны быть те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и законами об охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А.К. Голиченкова, данный подход обуславливается тем, что земельные отношения изначально являются разновидностью экологических, а не наоборот.
Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения в кругу общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются отношения: земельные, водные, лесные, фаунистические, и помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно - особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды. Сначала посредством Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", а потом в специальном Законе "О лечебно-оздоровительных местностях и курортах"[15]. Однако, выделяя отдельные природные объекты или природные ресурсы, забывают о том, что все они взаимосвязаны. Отсюда в законодательстве возникают в лучшем случае элементарные повторы, а в худшем - противоречия, которые вызваны пообъектным подходом[16].
Следующим недостатком законодательства является то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не земельным законодательством.
Таким образом, изменение подходов к кодификации может служить инструментом изменения подходов к формированию законов, отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле. По мнению А.К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не существует необходимых условий для данной кодификации. Среди них можно назвать следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4) научное обоснование (наличие концепции формирования экологического законодательства)[17].
Безусловно, с этим трудно не согласиться: на сегодняшний день все эти критерии действительно отсутствуют, а значит, разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но по крайней мере три последних критерия должны целенаправленно формироваться уже сегодня[18].
В настоящее время законодательство, регулирующее отношения в сфере природопользования, слишком объемно. Еще на 2000 г. в области охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных актов и более 19 тыс. законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[19].
На наш взгляд, целесообразно было бы выработать Свод основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно, стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса.
Концептуально данный Свод может строиться несколькими способами.
1. Для повышения эффективности работы правоприменителя Свод может быть сформирован и распределен с позиции юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной, уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет строить свою деятельность в заключительной стадии при выборе той или иной санкции за выявленные экологические преступления.
Несомненно, это облегчит работу правоприменителя и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.
2. При выборе концептуальных подходов законодатель может строить концепцию в зависимости от регулирования различных экосистем, т.е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен по соответствующим блокам. Например, экосистема, включающая в себя воду, будет расположена в блоке, где будет размещена вся нормативная база касающаяся воды. Другие экосистемы - по аналогии.
Похожие работы
... и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом. Виды органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Органы общей компетенции Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные ...
... объединений и других источников. Указанные фондысоздаются общественными экологическими объединениями,профессиональными союзами Российской Федерации и расходуютсяисключительно на охрану окружающей природной среды. Порядокобразования и расходования указанных фондов определяетсяобщественными объединениями, учредившими данные фонды. Статья 23. Экологическое страхование 1. В ...
... или повреждение лесных массивов. 2. Экономический механизм охраны окружающей среды Сейчас в России создан и функционирует экономический механизм охраны окружающей природной среды, ориентированный на рыночную экономику, а точнее, соответствующий критериям переходного периода к ней. Его главная особенность - ориентация не на плановое централизованное финансирование из государственного ...
... и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ...
0 комментариев