Действие правовых актов управления

2. Действие правовых актов управления

2.1 Понятие юридической силы правовых актов управления

Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради которых они издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами).

Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно – юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления), т.е. полностью соответствовать его задачам и функциям. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на них распространяется презумпция действительности (законности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающие его волю и интересы. Отсюда вытекает вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента его издания, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, установлен определенный срок вступления его в юридическую силу).

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» установлено, что акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской Газете» или в Собрании законодательства РФ в течение 7 дней после дня их подписания. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

В настоящее время порядок официального опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ регламентирован ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».

Датой официального опубликования актов Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из указанных официальных изданий РФ. Они подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся через средства массовой информации до всеобщего сведения безотлагательно. Постановления Правительства РФ, затрагивающие права и свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования, иные постановления – со дня их подписания.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после их регистрации и в Бюллетене нормативных актов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу. Вступают же они в силу в течение 10 дней после официального опубликования.

Указом Президента РФ от 13 августа 1998 г. №963 установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, который издается начиная со второго полугодия 1996 г. 2 раза в месяц, а с 1998 года – еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Опубликовывать в научно-практическом журнале «Право в Вооруженных Силах» нормативные акты, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Считать такую публикацию официальной.

Нормативные акты, подлежащие опубликованию в соответствии с настоящим приказом, вступают в силу по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если самими актами не установлен иной срок вступления их в силу.

Из всего объема нормативных правовых актов постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»*(27) выделены три категории актов, подлежащие обязательной государственной регистрации:

1) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

2) устанавливающие правовой статус организаций;

3) имеющие межведомственный характер.

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие как к его юридическому содержанию, так и к порядку его принятия (издания). Сущность этих требований в наиболее емком значении заключается в обеспечении законности правовых актов управления. Конечно, это – общее требование, вытекающее из подзаконности государственно-управленческой деятельности. Оно может быть конкретизировано.

С позиции юридического содержания правовых актов управления можно выделить следующие основные требования:

1)         правовой акт не должен противоречить Конституции Российской Федерации, Федеративному договору, действующему законодательству, нормативным актам Президента Российской Федерации;

2)         правовой акт должен основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и аналогичными органами субъектов Федерации;

3)         правовой акт должен учитывать правовые акты вышестоящих органов исполнительной власти;

4)         правовой акт должен быть издан полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции;

5)         правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;

6)         правовой акт не должен ограничивать, либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

7)         правовой акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.

В связи с изложенными требованиями важное значение приобретают два конституционных правила. Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом исполнительного органа субъекта федерации, изданным вне пределов его ведения Российской Федерации совместного ведения федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта федерации (ст. 76 Конституции РФ). В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права и свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Конституции РФ)

Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов. В их числе например, соблюдение коллегиальности, если таковая процедура предусмотрена официально; необходимость согласования проектов актов с заинтересованными сторонами; соблюдение установленного официального наименования акта; соблюдение установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполнения, контроль за исполнением и т.п.)

Важное значение для механизма действия правовых актов управления имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае акцент должен быть сделан на подготовку проектов актов, их обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т.п.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более «мягкого» влияния на его судьбу.

Это:

-            внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике;

-               новая редакция акта;

-            прекращение действия акта (утрата им силы) в виду принятия нового акта;

-               истечение срока действия акта.

Отмена правового акта управления означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых был издан. Налицо – юридическая ничтожность. В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтожных актов, изданных с явным нарушением законности либо некомпетентным субъектом, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они подлежат безусловной отмене. Однако при этом не учитывается, что сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется в результате контрольно-проверочных действий, т.е. далеко не всегда в момент издания правового акта. Поэтому о ничтожных акта можно говорить лишь как о чисто теоретической категории.