ПЕРСОНАЛ ДИПЛОМАТИЧНОГО ПРЕДСТАВНИЦТВА

4. ПЕРСОНАЛ ДИПЛОМАТИЧНОГО ПРЕДСТАВНИЦТВА

Віденська конвенція про дипломатичні відносини поділяє співробітників дипломатичних представництв залежно від функцій, які вони виконують, на три категорії: дипломатичний, адміністративно-технічний і обслуговуючий персонал (ст. 1).

До дипломатичного персоналу належать особи, які мають дипломатичний ранг. Віденська конвенція називає їх дипломатичними агентами. Вони виконують функції політичного і дипломатичного характеру, тобто здійснюють безпосередні зносини з органами іноземної держави та особами, які є в складі дипломатичного корпусу.

Глава дипломатичного представництва, згідно з Положенням "Про дипломатичне представництво України за кордоном", є головним представником України в державі перебування. Він здійснює загальне керівництво, координацію та контроль за діяльністю всіх установ нашої держави, спеціалістів, делегацій, посадових та інших осіб, які перебувають у ній. Главою дипломатичного представництва України може бути посол, посланник або повірений у справах. Аналогічна практика є і в інших закордонних країнах. Сьогодні більшість держав (а в Україні — всі держави, що мають з нею дипломатичні відносини) призначають у країну перебування глав своїх представництв у ранзі Надзвичайного і Повноважного Посла.

Керівники всіх українських установ і делегацій, представники різних підприємств і організацій, а також громадяни України, які перебувають на території іноземної держави, зобов'язані неухильно виконувати вказівки посла в цій державі й надавати йому потрібну допомогу, сприяти у виконанні покладених на нього завдань.

Згідно з чинним законодавством України, посол або посланник призначається указом Президента України за поданням міністра закордонних справ України в разі отримання згоди агреману на це призначення іноземної держави, до якої його скеровують.

Повірений у справах, а також інші члени дипломатичного персоналу призначаються наказом міністра закордонних справ України.

Главою дипломатичного представництва України, а також членами дипломатичного персоналу України в іноземній державі можуть бути лише громадяни України.

Клас, до якого повинен належати глава дипломатичного представництва України в іноземній державі, встановлюється угодою України з цією державою.

Незалежно від кількісного складу персоналу дипломатичного представництва існує перелік питань, яким глава представництва приділяє особисту увагу:

- розробка дипломатичної політики;

- доведення до уряду держави перебування думки свого уряду з найважливіших питань, що стосуються загальних інтересів і загальної політики;

- доповідь своєму міністерству про події політичного та економічного характеру, незалежно від того, чи вони мають безпосереднє (наприклад, питання податкової чи бюджетної політики, зміни в уряді), чи опосередковане значення в дипломатичній роботі (наприклад, зміни і тенденції в соціально-економічних умовах), і про коментарі третіх сторін (статті з газет, думки дипломатів);

— обізнаність у сфері впливових людей і джерел національної влади у державі, в якій він є главою представництва;

— офіційна та особиста поведінка, що має зміцнювати репутацію держави, яку він представляє.

У своїй діяльності посол (посланник) опирається на членів дипломатичного персоналу. За своїм правовим статусом вони, як і глава представництва, наділені повноваженнями щодо здійснення офіційних зносин від імені своєї держави з іноземними державами і мають для цього потрібну спеціальну підготовку. Згідно з п. "d" ст. 1 Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 р., "членами дипломатичного персоналу" є члени персоналу представництва, які мають дипломатичний ранг. Він присвоюється відповідно до існуючих у кожній державі законів і правил стосовно порядку проходження дипломатичної служби.

Правовою основою дипломатичної служби в нашій державі є Закон України "Про дипломатичну службу" від 20 вересня 2001 р. У Законі відзначається, що дипломатична служба спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб за кордоном.

За законом дипломатичними службовцями вважаються особи, які виконують дипломатичні або консульські функції в Україні чи за кордоном та мають відповідний дипломатичний ранг. Дипломатичні представники проходять дипломатичну службу на посаді міністра закордонних справ України та на дипломатичних посадах системи органів дипломатичної служби. Дипломатичні працівники проходять дипломатичну службу також на відповідальних посадах структурних підрозділів Секретаріату Президента України, що забезпечують здійснення Президентом України повноважень у зовнішньополітичній сфері, та на відповідальних посадах структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України у зносинах з органами влади інших держав і забезпечують здійснення заходів з міжнародного співробітництва Верховної Ради України за умови, що на момент призначення на такі посади вони мали відповідний дипломатичний ранг.

Ст. 9 Закону України "Про дипломатичну службу" встановлює відповідні вимоги до осіб, яких приймають на дипломатичну службу. Ними можуть бути громадяни України, які мають відповідну фахову вищу освіту, потрібні професійні та ділові якості, володіють державною та іноземними мовами і за станом здоров'я можуть бути направлені у довготермінове відрядження. Не можуть бути прийняті на дипломатичну службу особи, щодо яких встановлені обмеження у Законі України "Про державну службу".

На дипломатичну службу приймають на конкурсній основі, крім випадків, коли призначення на дипломатичні посади здійснює Президент України. Порядок проведення конкурсу для прийняття на дипломатичну службу визначає Кабінет Міністрів України.

Громадяни, які вперше приймаються на дипломатичну службу і раніше не перебували на державній службі, складають Присягу державних службовців відповідно до Закону України "Про державну службу".

Під час прийняття на дипломатичну службу може встановлюватися випробувальний термін (до шести місяців). Особи, які не витримали випробування, звільняються з дипломатичної служби. Однак існують випадки, коли випробування під час прийняття на дипломатичну службу не встановлюється. Особливо це стосується дипломатичних працівників, призначених на відповідні дипломатичні посади після проголошення незалежності України. Часто належний політичний досвід або міжнародний авторитет людини був достатньою підставою для призначення її на посаду. Тому серед перших дипломатів, які представляли інтереси суверенної України, були представники різних професій: літератори, відомі вчені, державні та політичні діячі, оскільки власних кадрових дипломатів було недостатньо.

Згідно зі ст. 16 Закону України "Про дипломатичну службу", дипломатичним працівникам присвоюються такі дипломатичні ранги:

— Надзвичайний і Повноважний Посол;

— Надзвичайний і Повноважний Посланник першого класу;

— Надзвичайний і Повноважний Посланник другого класу;

— радник першого класу;

— радник другого класу;

— перший секретар першого класу;

— перший секретар другого класу;

— другий секретар першого класу;

— другий секретар другого класу;

— третій секретар;

— аташе.

Дипломатичний працівник, якому присвоєно дипломатичний ранг, перебуває у ньому довічно і може бути позбавлений дипломатичного рангу лише за вироком суду.

Дипломатичні ранги Надзвичайного і Повноважного Посла, Надзвичайного і Повноважного Посланника першого класу, Надзвичайного і Повноважного Посланника другого класу присвоює Президент України за поданням міністра закордонних справ України. Інші дипломатичні ранги присвоює МЗС України на підставі рекомендацій атестаційної комісії Міністерства закордонних справ України. Їмвидається відповідна грамота, що засвідчує їх статус, запідписом Президента. За цією категорією осіб зберігається право на користування дипломатичним паспортом довічно.

Закон диференційовано підходить до питання про термін перебування дипломатичних працівників у дипломатичних рангах:

- аташе, третього секретаря, другого секретаря другого класу, другого секретаря першого класу, першого секретаря другого класу - 2 роки;

— першого секретаря першого класу, радника другого класу — 3 роки.

З огляду на це треба зазначити, що термін перебування дипломатичного працівника на одній посаді та в одній країні має важливе значення. Основним недоліком тривалого перебування дипломата за кордоном може бути те, що він переходить у стан емоційного входження у проблеми держави, в якій живе і працює, і відповідно не буде здатний діяти та консультувати свою державу неупереджено. Крім цього, він буде схильний до втрати емоційного зв'язку та відриву від подій у своїй країні.

Закон не встановлює термін перебування в дипломатичних рангах радника першого класу, Надзвичайного і Повноважного Посланника другого і першого класу.

В окремих випадках за значні успіхи у роботі та особливі заслуги дипломатичним працівникам може бути присвоєно черговий ранг до завершення передбаченого вище терміну (довгострокове присвоєння дипломатичного рангу) і без дотримання черговості присвоєння рангів (позачергове присвоєння дипломатичного рангу).

В органах дипломатичної служби здійснюється ротація працівників дипломатичної служби.

Працівників дипломатичної служби можуть відправляти у довготермінове відрядження з урахуванням їх професійної підготовки та спеціалізації. Після завершення попереднього довготермінового відрядження їх відправляють у наступне довготермінове відрядження не раніше ніж через півтора року. Довготермінове відрядження дипломатичних працівників триває, зазвичай, до чотирьох років у державах з нормальними кліматичними умовами та стабільною політичною ситуацією і до трьох років у державах з важкими кліматичними умовами або складною політичною ситуацією.

Дипломатичних працівників заохочують за сумлінне виконання службових обов'язків та ініціативність у роботі

Заходи заохочення дипломатичних представників такі:

— оголошення подяки;

— грошова винагорода;

— нагородження цінним подарунком;

— дострокове або позачергове присвоєння дипломатич­ного рангу або рангу державного службовця;

— нагородження Почесною грамотою Міністерства закордонних справ України.

За особливі заслуги в роботі дипломатичні працівники можуть бути представлені до відзначення державними нагородами України.

Водночас дипломатичні працівники несуть дисциплінарну відповідальність за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків, перевищення службових повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з перебуванням на дипломатичній службі, а також вчинки, що ганьблять їх та дискредитують орган, в якому вони працюють.

Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством України про працю, до працівників дипломатичної служби можуть застосовуватись такі заходи дисциплінарного впливу:

— затримання до одного року присвоєння чергового дипломатичного рангу, рангу державного службовця або призначення на вищу посаду;

— попередження про неповну службову відповідність.

До адміністративно-технічного персоналу Віденська конвенція 1961 р. зараховує членів персоналу представництва, які здійснюють адміністративно-технічне обслуговування завідувачі канцелярії, референти, технічні секретарі-діловоди, шифрувальники, стенографістки, інші працівники канцелярії та бухгалтери).

Порівняно з першою категорією, члени адміністративно-технічного персоналу не мають дипломатичного рангу і паспорта, не зазначаються у списку членів дипломатичного корпусу. Привілейований статус, яким вони користуються, дещо вужчий, ніж у дипломатів.

Згідно зі ст. 9 Закону України "Про дипломатичну службу", адміністративно-технічними працівниками дипломатичної служби можуть бути громадяни України, які мають потрібні професійні та ділові якості, володіють державною та, зазвичай, іноземними мовами і за станом здоров'я можуть бути скеровані у довготермінове відрядження.

До обслуговуючого персоналу належать співробітники представництва, які виконують обов'язки з його обслуговування: водії, кур'єри, кухарі, садівники, двірники, охоронці, ліфтери. Приватні домашні працівники співробітників представництва, які не є службовцями акредитуючої держави, підлягають під цю категорію. Обслуговуючий персонал користується імунітетом лише стосовно дій, пов'язаних з виконанням його обов'язків. А тому, найчастіше, цей персонал формується із громадян країни перебування.

Поділ персоналу дипломатичного представництва на три категорії має важливе практичне значення як для дипломатичного протоколу, так і для обсягу привілеїв та імунітетів, передбачених міжнародним правом.

Аналізуючи питання про дипломатичний персонал представництва чи місії, який характеризується наявністю певних ознак і особливостей, треба зупинитися на питанні про дипломатичний корпус.

Дипломатичний корпус не є інститутом, який ґрунтувався на нормах міжнародного права, не є також політичним об’єднанням чи організацією, що наділена правом юридичної особи. Він існує de facto на основі широкого застосування міжнародного звичаю.

У сучасній літературі з міжнародного права розрізняютьпоняття дипломатичного корпусу в широкому і вузькому розумінні цього слова. У вузькому розумінні, дипломатичний корпус — це сукупність глав іноземних дипломатичних представництв, які акредитовані у країні перебування У широкому розумінні слова, крім глав дипломатичних представництв, у дипломатичний корпус входять усі дипломатичні працівники дипломатичних представництв, а саме: радники-посланники, радники, перші, другі, треті секретарі й аташе посольств та місій; торгові представники та їх заступники; військові, військово-морські й військово-повітряні аташе, помічники цих аташе; спеціальні радники і спеціальні аташе (економічні, торговельні, фінансові тощо).

Крім цього, до дипломатичного корпусу прийнято зараховувати також членів сімей дипломатичних агентів — їх дружин та неповнолітніх дітей. У деяких випадках до категорії включають дорослих, наприклад, незаміжніх дочок або престарілих батьків дипломата, яким видають дипломатичні картки й включають їх до списків членів дипломатичного корпусу.

Дипломатичний корпус виступає як певна єдність під час різних державних урочистостей (інавгурація, відзначення національного свята держави перебування тощо). Водночас дуже рідко дипломатичний корпус виступає як цілісність з приводу порушення його міжнародного статусу (привілеїв та імунітетів), наприклад, із протестом щодо політичної чи правової ситуації у державі. Така дія, навіть якщо для цього є певні об'єктивні підстави, може розцінюватись як втручання у внутрішні справи держави перебування.

Треба зазначити, що в історії дипломатичної практики були випадки, коли дипломатичний корпус присвоював собі право колективно виступати проти уряду країни перебування. Такі дії дипломатичного корпусу мали в своїй основі практику політично й економічно сильних держав стосовно молодих держав, держав, які визволилися від колоніальної залежності, тих, які лише ставали на шлях самостійного розвитку. Колективні виступи дипломатичного корпусу проти уряду країни перебування вважаються неправомірними за нормами міжнародного права ще й тому, що кожна суверенна держава будує свої відносини з іншими державами з урахуванням не лише своєї внутрішньої і зовнішньої політики, але й політики, що проводиться з урахуванням принципу взаємності.

Дипломатичний корпус очолює дуайен (doyen, decanus, dean). Ним, відповідно до існуючої традиції, стає переважно старший по класу і перший за часом свого перебування у приймаючій державі глава одного із акредитованих у ній дипломатичних представництв. У виняткових випадках у деяких католицьких країнах дуайеном дипломатичного корпусу є папський нунцій, який незалежно від дати початку своєї місії завжди посідає перше місце у плані старшинства. Переважна більшість функцій дуайена має протокольний характер. Він представляє дипломатичний корпус як певну єдність у відносинах з вищими органами приймаючої держави, як primus inter pares (перший серед рівних), а не глава самодіяльної організації. А тому, перш ніж звернутись до компетентних органів держави перебування, дуайен тематичного корпусу має попередньо узгодити позицію дипломатичних представництв з цього приводу. Однаковою мірою, якщо питання стосується конкретного члена тематичного корпусу, він також повинен мати попередню згоду на це.

Дипломатичні представники країн, що не мають відносин з країною, яку представляє дуайен, з питань, що входять у його компетенцію, підтримують зв'язок з наступним по старшинству після дуайена главою дипломатичного представництва.

Дуайен виступає консультантом колег з питань місцевого протоколу та етикету, особливо тих, хто прибув як глава дипломатичного представництва, в їх взаємовідносинах державними органами країни перебування. Для виконання цієї функції він має в своєму розпорядженні всю потрібну інформацію. Крім цього, він підтримує постійний контактз урядовими колами та місцевим протоколом. У своїй діяльності дуайен дипломатичного корпусу не повинен допускати жодних дискримінаційних дій серед дипломатичних представників і надавати, з будь-яких міркувань, старшинство тому чи іншому дипломатичному представнику на шкоду старшинству інших дипломатичних представників.

Однією з важливих функцій дуайена є турбота про те, щоб члени дипломатичного корпусу могли належним чином використовувати надані їм привілеї та імунітети. Це особливо важливо у випадках, коли приймаюча держава перебуває у важкій економічній ситуації, стані війни, якщо в державі відбуваються внутрішні заворушення тощо.

Міністерство закордонних справ країни перебування видає спеціальні урядові списки (раз на квартал або півроку), в яких перелічено всіх членів дипломатичного корпусу.

У зв'язку з існуючою різноманітною практикою держав Віденська конвенція не уточнює основ взаємовідносин між дипломатичним і адміністративно-технічним персоналом представництва, залишаючи це питання у компетенції скеровуючої держави. Водночас на останню покладається обов'язок щодо повідомлення акредитованій державі про їх місце в структурі дипломатичного представництва.

Відмінності між різними категоріями персоналу визначені недостатньо. Наприклад, невідомо, якими критеріями керуються держави, що надають духовному персоналу дипломатичний статус у представництві, хоча насправді діяльність священика має дуже мало спільного з дипломатичною діяльністю.

Поділ персоналу дипломатичного представництва на три категорії, передбачений Віденською конвенцією, має умовний характер, оскільки її норми не передбачають відповідних критеріїв розмежування між ними. У результаті такого становища позиції акредитуючих держав з цього питання неоднозначні, а інколи й суперечливі стосовно державиперебування.

Крім цього, розмежування категорій персоналу ускладнюється ще й зрозумілими інтересами щодо режиму безпеки у дипломатичному представництві. Часто офіцер безпеки має статус дипломата і належить до адміністративно-технічного, а інколи й обслуговуючого персоналу як співробітник охорони. А тому акредитуючі держави можуть бути незацікавлені у публічному визначенні функціональних обов'язків деяких працівників і не вказують, на які посади вони призначаються.

З огляду на поступову демократизацію закордонної служби поділ персоналу представництва на дипломатичний і адміністративно-технічний має радше формальний, ніж фактичний характер, оскільки всі його члени виконують важливі функції, покладені на дипломатичне представництво.

Порядок призначення глав дипломатичних представництв був розглянутий вище. Щодо членів персоналу представництва це питання у загальному порядку регулюється ст. 7 і ст. 10 Віденської конвенції про дипломатичні зносини. Конвенція встановлює правило, що з урахуванням інших статей "акредитуюча держава може вільно призначати членів персоналу представництва" (ст. 7). Виняток передбачено лише для військово-морських або військово-повітряних аташе, стосовно яких держава перебування може запропонувати, щоб їх імена заздалегідь повідомлялись на її схвалення.

Отже, за Віденською конвенцією, під час призначення членів дипломатичного (крім глави представництва), адміністративно-технічного й обслуговуючого персоналу не потрібно попереднього узгодження з державою перебування, таке призначення одразу ж набуває чинності.

Віденська конвенція вміщує лише вимоги про необхідність нотифікації Міністерства закордонних справ держави перебування як про призначення і прибуття співробітників представництв, так і про їх остаточний від'їзд або припинення їх функцій у представництві. Мета нотифікації не лише в тому, щоб зареєструвати цих осіб чи внести їхні імена у т. зв. дипломатичний список, який є в МЗС приймаючої держави, але й, понад усе, ефективно гарантувати їхні привілеї та імунітети. Саме тому в такій нотифікації зацікавлені як дипломатичне представництво, так і МЗС приймаючої держави. Повідомлення про прибуття й остаточне відбуття також мають надходити завчасно.

Принцип, за яким акредитуюча держава може вільно призначати членів дипломатичного представництва, фактично обмежений правом приймаючої держави оголосити члена представництва persona поп grata або небажаною особою. При цьому небажаними особами можуть бути оголошені лише ті члени дипломатичного представництва, які мають дипломатичний ранг. Приймаюча держава може використати це право у кожному випадку, коли є підтверджені дані про те, що член дипломатичної місії зловживав своєю посадою, перевищував свої права і функції або втручався у внутрішні справи приймаючої держави. Особа може бути оголошена персоною поп grata або небажаною особою не тільки після нотифікації, але й перед прибуттям на територію приймаючої держави.

Чисельний склад персоналу дипломатичного представництва узгоджується перед процесом переговорів про встановлення дипломатичних відносин. За відсутності конкретної угоди про це держава перебування може запропонувати, щоб чисельність персоналу представництва зберігалася в межах, які вона вважає розумними та нормальними, враховуючи ситуацію та умови у державі перебування і потреби представництва.

Тенденція до збільшення чисельності персоналу дипломатичного представництва намітилась уже після Першоїсвітової війни й особливо почала виявлятися після завершення Другої світової війни. Розвиток дипломатичний відносин між державами і пов'язане з цим збільшення обов’язків дипломатичних представництв, подальша спеціалізація їх співробітників у сфері торгівлі, фінансів і культури сприяли значному збільшенню штатів представницьких установ багатьох держав. Створення великої кількості міжнародних організацій, покликаних обговорювати і розв'язувати різні проблеми на багатосторонній основі, також спричинило збільшення персоналу, що призначається у посольства та організації.

При підготовці Конвенції Комісія з міжнародного права з приводу цього зазначала, що в "таких випадках явно виділяються два види інтересів і рішення має бути компромісним. Треба брати до уваги потреби представництва та умови, що існують у країні перебування". Але Віденська конвенція розв'язала це питання дещо інакше: вона орієнтується лише на державу перебування, підтверджуючи її право в односторонньому порядку визначати ліміт чисельності персоналу іноземних посольств і місій.

Норма, як вона зафіксована у Віденській конвенції (ст. 11), може бути поділена на чотири частини:

1. Зацікавлені держави мають визначати чисельність співробітників представництва за вираженою чи мовчазною згодою.

2. У випадку, якщо такої згоди не досягнуто, держава перебування в межах, які "вона вважає розумними і нормальними, враховуючи обставини та умови, існуючі в державі перебування, і потреби цього представництва" може обмежити чисельність співробітників іноземних представництв. Таким чином, у випадку спору остаточне рішення повністю залежить від держави перебування.

3. Право визначати, які межі вважаються розумними і нормальними, належить державі перебування.

4. Держава перебування може також, на тих самих підставах і без дискримінації, відмовитись прийняти службових осіб будь-якої категорії.

Поза цим Віденська конвенція допускає також обмеження персоналу посольств і місій згідно зі ст. 7 (передусім стосовно військових аташе) і ст. 8 (використання на дипломатичній роботі місцевих громадян або громадян третіхдержав). Основним недоліком ст. 11 Віденської конвенцій те, що вона передбачає певну нерівність між акредитуючою державою і державою перебування.

Список використаних джерел

 

1.         Міжнародне право: Основні галузі: Підручник / За ред. В.Г. Буткевича. – К.: Либідьб 2004 – 816 с.

2.         Репецький В.М. Дипломатичне і консульське право: Підручник. – 2-ге вид., перероблене і доп. – К.: Знання, 2006. – 372 с.

3.         Черкес М.Ю. Міжнародне право: Підручник. – 5-те виданняб випр. і доп. – К.: Знання, 2006 – 397 с.