Конфлікт парламентської та президентської влади

ЗМІСТ

Вступ. 2

Розділ 1. Законодавча та президентська влада в Україні — концептуальні засади та визначення. 4

1.1 Конституційні засади поділу державної влади в Україні 4

1.2 Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні та проблеми вдосконалення її організації і діяльності 5

1.3 Концептуально-владні функції інституту президентства в Україні 7

1.4 Проблеми вдосконалення механізму взаємодії законодавчої та президентської влади в Україні 9

Розділ 2. Шляхи оптимізації взаємодії інститутів президента України та Верховної Ради України у рамках парламентсько-президентської форми правління. 12

2.1 Пропозиції щодо механізму вирішення проблеми взаємодії Верховної Ради та Президента України. 16

Висновки. 24

Список використаної літератури. 30

Вступ

 

Актуальність теми. З прийняттям Конституції України 1996 р. де-юре закінчився процес формування політичної системи нашої країни. Однак, глибокі зміни, що відбулися в українському суспільстві, на протязі 1996-2009 років, де-факто, створили абсолютно нову суспільно-політичну ситуацію, що характеризується істотним дисбалансом у системі співвідношення позицій вищої державної влади. Конституційна реформа, що була ініційована Президентом України у березні 2003 року передбачає перебудову державних та суспільних інститутів відповідно до загальновизнаних демократичних доктрин. Обов'язки гаранта демократичного конституційного ладу, голови держави і об'єм владних повноважень роблять Президента України головним суб'єктом цього процесу.

Спираючись на багатовікову історію українського державотворення, Конституція України 1996 р. проголосила нашу державу демократичною, соціальною, правовою і на першому місці в структурі Основного Закону закріпила саме Верховну Раду, єдиний орган законодавчої влади в Україні.

За час, що минув з моменту прийняття Конституції, Верховна Рада України пройшла складний шлях свого становлення. Цей процес, що, у свою чергу, став продовженням історії розвитку вітчизняного парламентаризму, ще не завершений, оскільки практика застосування положень Основного Закону України 1996 р. однозначно засвідчила те, що без вирішення проблем, пов'язаних з визначенням місця та призначення законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, і, передусім, без розроблення досконалого механізму співпраці Верховної Ради України з іншими видами державної влади, неможливо позбутися гальмування демократичних перетворень, як в державі, так і в суспільстві.

Мета і задачі дослідження. Основною метою аналітичного дослідження є розкриття особливостей призначення та місця законодавчої та президентської влади в системі розподілу державної влади в Україні в сучасних умовах.

Для досягнення зазначеної мети були поставлені такі задачі :

-      проаналізувати теоретичні аспекти принципу розподілу влади як важливої ознаки правової держави та необхідної передумови становлення законодавчої влади парламентського типу та президентської влади в Україні;

-      проаналізувати засади поділу державної влади за Конституцією України 1996 р.;

-      проаналізувати конституційно-правові засади механізму взаємодії законодавчої та президентської влади з іншими видами влади в системі розподілу державної влади в Україні;

-      внести пропозиції по вдосконаленню організації, функціонування Верховної Ради України, інституту президентсьва та механізму взаємодії законодавчої та президентської влади з іншими видами державної влади в Україні.

Об'єктом дослідження є організація і діяльність Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні та інституту президентства, механізм їх взаємодії, та протистояння на сучасному етапі. Предметом дослідження є призначення та місце законодавчої та президентської влади в системі розподілу державної влади в Україні.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що аналітичне дослідження спрямоване на поглиблення знань про місце єдиного органу законодавчої влади та президентської влади в системі розподілу державної влади в умовах нинішнього етапу розбудови правової держави в Україні. Матеріали дослідження можуть бути також використані студентами при вивчені навчальних курсів з теорії держави і права, конституційного права, політології тошо.

Розділ 1. Законодавча та президентська влада в Україні — концептуальні засади та визначення   1.1 Конституційні засади поділу державної влади в Україні

В процесі обговорення проекту нової Конституції України принцип розподілу влади став справжнім каменем спотикання. При цьому серед деяких вітчизняних науковців панувала думка, що в проекті Конституції України невдало поєднані дві різні концепції: розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову (концепція Монтеск`є) та народного суверенітету (концепція Руссо) [10, 7].

В правовій державі принцип розподілу влади діалектично пов'язаний з принципом народного суверенітету та є найважливішою складовою механізму реалізації народовладдя. Водночас впровадження ідей народного суверенітету та розподілу влад в політично конфліктному суспільстві може сприяти появі протистояння між органами державної влади.

У зв'язку з цим, найважливіший демократичний потенціал цього принципу в умовах перехідного суспільства в Україні має виявитися, передусім, у вдосконаленні механізму взаємодії між видами влади в системі розподілу державної влади, що, в свою чергу, є основою здійснення головного призначення правової держави — бути гарантом соціальної злагоди і миру, а також умовою забезпечення її мети — прав і свобод людини і громадянина. Ідеї правової держави не нові для України. Проте, враховуючи, що наша країна впродовж свого історичного розвитку мала лише фрагменти власної державності, процес розбудови правової держави в Україні пов'язаний з проголошенням Верховною Радою України 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України. Саме в Декларації про державний суверенітет України вперше був закріплений принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову, як одна із важливих засад державного ладу України. Проголошення принципу розподілу влади стало також визначною подією в процесі становлення та розвитку українського парламентаризму, оскільки його закріплення в Декларації про державний суверенітет України вплинуло на теоретичні уявлення про місце і роль єдиного загальнонаціонального, колегіального, представницького органу серед інших органів державної влади.

З запровадженням засад поділу і взаємодії державної влади за новою Конституцією України 1996 р. Верховна Рада України остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади і вперше набула в усіх основних рисах статусу парламенту України.

  1.2 Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні та проблеми вдосконалення її організації і діяльності

Ставлення до розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову, як до простого поділу законодавчих, виконавчих, судових функцій між відповідними видами влади, є дуже спрощеним, оскільки принцип розподілу влади передбачає не лише розмежування повноважень між окремими видами державної влади, але, водночас, — і їх співпрацю в так званих "поділених" сферах їх діяльності, зокрема, в таких, як законодавча та державотворча сфери. Тому, будь - який вид державної влади є не лише складовою частиною системи розподілу державної влади, але водночас і окремою підсистемою, якій притаманні відповідна організація, власні предмети відання, коло повноважень, принципи, методи та форми їх здійснення. Рівень ефективності парламентської діяльності, насамперед, залежить від організації законодавчого органу, яка зумовлює його побудову, склад та структуру.

Вирішення проблем підвищення рівня ефективності діяльності Верховної Ради України, передусім, пов'язано з реорганізацією її структури, з реформуванням організації та діяльності її структурних інститутів, з вдосконаленням їх правової бази, зокрема, комітетів, комісій, депутатських фракцій, а також з формуванням кваліфікованого допоміжного професійного апарату, пропорційно розподіленого між фракціями, комітетами і комісіями.

На думку багатьох науковців, більш прийнятною в нинішніх умовах є двопалатна структура парламенту. В наш час необхідність існування верхніх палат зумовлюється, передусім, потребами оптимізації парламентської діяльності, де акцент ставиться на необхідності забезпечити врівноважений підхід у парламентській роботі, надати їй високого професійного рівня. Крім того, за двопалатної структури Верховної Ради України постає необхідність у створенні узгоджувального органу з представників обох палат, де мають погоджуватися усі питання у разі виникнення розбіжностей між палатами.

Створення постійно діючої парламентської більшості, а, отже, і ефективність діяльності законодавчого органу знаходяться в пропорційній залежності від рівня розвитку парламентаризму і взаємопов`язані з політичною структуризацією суспільства. Водночас, як стверджує державно-правовий досвід України, структуризація суспільства — це динамічний процес. Законодавчий орган має бути не різноголосим зібранням протилежних течій, яким є суспільство, а центром, де сходяться головні політичні напрями, які встигли набути силу в народі, а тому мають значення і для держави [7, 33].

У зв`язку з цим потребує вдосконалення механізм здійснення представницької функції Верховної Ради України на усіх рівнях її діяльності. Змістом представницької функції парламенту є вираження на загальнонаціональному рівні різних політичних, економічних суспільних інтересів та їх узгодження. Метою здійснення цієї функції парламенту є його перетворення в структурований представницький орган держави.

Місце законодавчої влади в системі розподілу державної влади в Україні, в цілому, визначається призначенням Верховної Ради України як єдиного загальнонаціонального, колегіального, представницького органу державної влади, — виражати загальнодержавні і регіональні інтереси, різні політичні, економічні суспільні інтереси, слугувати каналом зв'язку між державою і народом та бути форумом нації, де протилежні інтереси узгоджуються у єдину волю народу і набувають форму закону.

  1.3 Концептуально-владні функції інституту президентства в Україні

Для посттоталітарних систем засвоєння демократичних цінностей як внутрішній кодекс соціальної поведінки — не початок, а кінець політичної модернізації. Це означає, що на всіх етапах вторинного розвитку роль інституту президентства, як регулятора параметрів політичної системи, повинна бути не епізодичною, а постійною.

Зокрема, суттю діяльності Л. Кравчука, як президента-концептуала, стало відкриття і підтримка каналів вертикальної мобільності, гранично звужених у часи СРСР, насамперед, в інтересах партійно-господарської номенклатури. Період 1991 - 1994 р. в Україні можна охарактеризувати як період “правління Конгресу”, що дав старт утворенню нових блоків і союзів з метою одержання частки в контролі над національними ресурсами. Тому динамічний параметр політичної системи став визначати загальний напрямок розвитку країни. У кінцевому рахунку, могутня інерційність правої економічної лінії викликала конфлікт між Л.М. Кравчуком, його Прем'єром Л.Д. Кучмою і парламентом, що розв'язався достроковими президентськими і парламентськими виборами 1994 р. Почався другий етап політичного розвитку [4, 589].

До цього часу перерозподіл національного надбання на користь елітних угруповань вже йшов повним ходом. При цьому підсилився вплив на владу вже сформованих груп інтересів і різко ослабшала можливість великих людських мас відтворювати життя і робочу силу. Однак те, що політичне протистояння в Україні не пішло за російським сценарієм 1993 року, свідчить про те, що перший Президент України Л. Кравчук свою концептуальну роль хоча б частково виконав.

Його конкурент Л.Д. Кучма відразу ж заявив про необхідність проведення політики національної інтеграції в Україні, чим залучив симпатії Сходу і Півдня країни, насамперед, промисловців, бізнесменів, “прагматичні”, реформаторські сили, що конкурували з центральною номенклатурною елітою, проти нього виступали багато регіональних політиків. Для вирівнювання балансу сили, Л. Кучма вже в перші місяці свого президентства почав вибудовувати могутню президентську вертикаль. Це зрівняло сили Верховної Ради і Президента і стало основою силового компромісу між ними — підписання 8 липня 1995 р. так званого “Конституційного договору”, за яким Л. Кучма одержав можливість самостійно формувати уряд. Цим закінчився перший період “правління Конгресу”, у якому Л. Кучма підтримував динамічний параметр системи, але уже в ім'я інших політичних акторів.

Третій період політичного розвитку України — конструювання напівпрезидентської республіки, тобто встановлення динамічної рівноваги між парламентом і Президентом. Починаючи з цього етапу, процес політичної інституціоналізації став істотно випереджати процес політичної модернізації. Прийняття Конституції України 1996 р. стало кульмінацією (вершиною) політичного розвитку. Олігархічний вектор політичного розвитку до певної міри став домінувати у політичному устрої української держави. Президент, як гарант Конституції, формально дістав права суб'єкта концептуальної влади, здатного впливати на законодавчу, виконавчу і судову галузі влади, що працюють як спеціалізовані менеджери.

Таким чином, результативність української державної політики визначилася динамічним параметром політичної системи, хоча і цей параметр неоптимальний, тому що інтереси елітних груп не включають інтереси країни, як цілісності. Утворився розрив між політичною елітою і більшістю населення. У результаті доходи вище прожиткового мінімуму одержує не більш 1/5 громадян, а коефіцієнт соціальної нерівністі складає, за різними оцінками, від 35 до 40. Навіть ті, кого можна умовно віднести до “середнього класу”, мають прибуток не більш 50 центів у годину, у той час як ООН визнає мінімальною нормою 3 долари в годину. Унаслідок цього виникла могутня системна криза, реальним відображенням якої стали масові антиолігархічні акції протесту під девізом “Повстань, Україна”, що об'єднали як лівих, так і правих. Стан статичного параметра політичної системи є катастрофічним. Політична система країни виявилася на початку циклу Є. Сєдова, інакше кажучи, в українському суспільстві була реалізована модель, що породила кризи розподілу і політичного управління. Відповідно до світового досвіду, задача інституту президентства полягає в тім, щоб на найближчий час домінантою модернізації українського суспільства стала антиолігархічна політика. Конституційна реформа, яка має відбутися в Україні найближчим часом передбачає посилення позицій Верховної Ради, що означає зміну політичного напрямку ліворуч. Як показує зміст ініціатив Президента України, що були висунуті ним у березні 2003 р. найважливішою концептуально-владною функцією інституту президенства буде підтримка балансу між законодавчою та виконавчою гілками влади у перебігу конституційної реформи, а також у процесі подальшої зміни суспільно-політичної ситуації [1, 56-57].

  1.4 Проблеми вдосконалення механізму взаємодії законодавчої та президентської влади в Україні

Проблеми злагоди в державі і в суспільстві, діалектично пов'язані не лише з вирішенням проблем вдосконалення організації і діяльності окремих видів державної влади, але, водночас, - і з вирішенням проблем їх взаємодії.

В Конституції України принцип взаємодії державної влади визначений опосередковано. У зв`язку з цим можна визначити дві складові частини механізму взаємодії між органами різних видів державної влади — система взаємного контролю та інтеграційна система узгодження інтересів.

Верховної Ради України відіграє провідну роль в механізмі взаємодії між органами державної влади, а, врешті-решт, - у забезпеченні єдності влади в державі та злагоди в суспільстві, що зумовлюється, з одного боку, якісним складом депутатського корпусу, де представлені різноманітні інтереси суспільного життя, що грунтується в Україні на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності (ст.15 Конституції України), а з іншого, - тим, що саме парламент є форумом нації, де різні інтереси узгоджуються у єдину волю народу та набувають форму закону. У зв`язку з цим, без узгодження на парламентському рівні загальнодержавних і регіональних інтересів, різних політичних і економічних суспільних інтересів неможливе формування дієвого інтеграційного механізму в системі розподілу державної влади в Україні.

При цьому особливу увагу портібно звертати на важливість формування у Верховній Раді України в сучасних умовах узгоджувальних інститутів —спільних робочих груп по розгляду важливих питань та опрацюванню проектів законодавчих актів, постійних консультацій між Кабінетом Міністрів України, парламентськими комітетами та фракціями, спільних засідань уряду, колегій міністерств та погоджувальної ради депутатських фракцій і груп тощо, тому що вони мають величезне значення у здійсненні інтеграційного механізму між органами державної влади, які можуть стати інструментом закріплення, розвитку та поглиблення взаєморозуміння і партнерства між Президентом, Верховною Радою та Кабінетом Міністрів. Використання узгоджувальних та інших паритетних комісій в парламенті дуже важливе для подолання розбіжностей саме на ранніх стадіях конфлікту [6, 38].

Особливо підвищується роль таких узгоджувальних органів на етапі підготовки правових рішень, оскільки такий підхід відповідає принципу взаємодії суспільства та держави і дозволяє забезпечити повноцінний суспільний діалог, в якому координуються позиції влади по конкретному питанню. Зокрема, таким узгоджувальним інститутом при підготовці та обговоренні проекту Конституції 1996 р. була Міжфракційна узгоджувальна група, в роботі якої активну участь брали Президент України, а також представники різних політичних течій та різних органів державної влади.

Співпраця між Парламентом та президентом України здійснюється не за допомогою охорони меж своєї компетенції, а шляхом узаконеного проникнення в сферу діяльності іншої влади; при цьому обов`язкова участь однієї влади на певній стадії діяльності іншої надає їй можливість попередити порушення своїх прав. Ця складова інтеграційного механізму безпосередньо пов'язана з співпрацею між органами різних видів державної влади в так званих "поділених сферах їх діяльності". Особливе місце Верховної Ради України та Президента України в системі розподілу державної влади в Україні зумовлено, передусім, тим, що саме вони обираються народом на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, і у зв`язку з цим співпрацюють між собою у державотворчій та законодавчій сферах діяльності держави.

Разом з тим, у державотворчій сфері за Конституцією України характер співпраці між Президентом та Верховною Радою, зокрема, у формуванні виконавчої влади значно обмежується шляхом встановлення широких державотворчих повноважень Президента України. Широкі повноваження Президента України у формуванні виконавчої влади, в свою чергу, зумовлюють "дуалізм виконавчої влади".

 

Розділ 2. Шляхи оптимізації взаємодії інститутів президента України та Верховної Ради України у рамках парламентсько-президентської форми правління

 

Впровадження парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути вирішені найближчим часом для збереження політичної і, як наслідок, соціально-економічної стабільності держави. Одним з основних завдань політичного, адміністративного та наукового істеблішменту є створення оптимізаційної моделі взаємодії ключових суб’єктів державної влади: Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

В Україні політико-адміністративна система у своїй еволюції пройшла наступні етапи:

-      липень 1990 р. - грудень 1991 р. – система, що максимально тяжіла до парламентської форми правління;

-      грудень 1991р. – червень 1995 р. – президентсько-парламентська форма правління;

-      червень 1995 р. – 28 червня 1996 р. – президентська форма правління;

-      червень 1996 р. – грудень 2005 р. президентсько-парламентська республіка;

-      з січня 2006 р. – парламентсько-президентська форма правління [5, 23-24].

З метою упередження та мінімізації можливих негативних наслідків впровадження нової політичної моделі видається необхідним проаналізувати її інституційні недосконалості.

Конституція України у редакції, яка чинна з 2006 року, привнесла зміни у розподіл повноважень у трикутнику: Президент—Парламент—Уряд.
Оптимальний перерозподіл повноважень згідно із введеними поправками до Конституції мав би забезпечити:

-      чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику, і як результат можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів;

-      коопераційний зв’язок між законодавчою та виконавчою гілками влади для динамічного і послідовного прийняття та впровадження державно-управлінських рішень, системності у прийнятті законів та на їх основі – підзаконних актів;

-      стабільну, послідовну роботу уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон’юнктурних змін у розкладі політичних сил і можливістю притягти його до політичної відповідальності.

Однак із введенням змін до Конституції оптимального перерозподілу не досягнуто. Запропонована політична реформа виявила свою недосконалість переважно в інституційно-правовому аспекті, а саме:

1.    Зміни до Конституції не містять чіткого механізму формування ефективної виконавчої влади у країні.

2.    Не ліквідоване паралельне існування кількох виконавчих вертикалей: Парламент формує уряд, проте голів державних адміністрацій і надалі призначає Президент.

3.    Наявність в уряді “квоти Президента” – силових міністрів може поставити під сумнів діяльність кабінету міністрів як єдиної команди у періоди так званого “розділеного правління”. У більшості країн саме ці посади є вагомим “призом” для партнерів при створенні коаліційного уряду.

4.    Невідомо яким чином вирішувати ситуацію, коли Президент України отримавши від коаліції депутатських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту подання про призначення Прем’єр-міністра України, не виконує свого обов’язку і не вносить у визначений строк цієї кандидатури до парламенту.