Бажано вдосконалити систему гарантій президентської діяльності

3. Бажано вдосконалити систему гарантій президентської діяльності.

Характер завдань, що стоять перед Президентом України, широкий спектр повноважень і висока політична відповідальність глави української держави зумовлюють необхідність створення чіткої системи гарантій президентської діяльності. Слід звернути увагу на те, що вони не знайшли належного, послідовного і комплексного відображення у чинному законодавстві.
До юридичних гарантій слід віднести законодавче закріплення правового статусу його актів стосовно актів Кабінету Міністрів України. Роль такого акта міг би відіграти статутний закон „Про Президента України”. При цьому статус Президента України доцільно було б доповнити деякими гарантіями притаманними статусу парламентарів, зокрема, такими, як непорушність повноважень глави держави, використання Президентом засобів масової інформації, відповідальність осіб за невиконання обов’язків щодо глави держави.

На особливу, самостійну увагу заслуговує проблема конституційної відповідальності глави держави. Це зумовлюється тим, що Конституція визначає Президента „гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина”. Особливість конституційно-правового статусу Президента полягає у тому, що, з одного боку, він виступає суб’єктом, котрий правомочний застосовувати міри конституційної відповідальності за порушення Конституції до інших суб’єктів конституційної відповідальності. Але водночас Президент сам може виступати суб’єктом, до якого можуть застосовуватись міри конституційної відповідальності за порушення Конституції.

Конституція України передбачає можливість усунення президента з поста у порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Серед підстав для застосування імпічменту не закріплюється: порушення Конституції, законів, прав і свобод людини і громадянина, а також присяги. Створення конструктивної моделі інституту конституційної відповідальності глави держави диктує необхідність включення перерахованих елементів до переліку підстав для імпічменту глави держави, оскільки це органічно випливає з його статусу. Звідси потреба у доповненні відповідної статті Конституції.

Таким чином, з метою унеможливлення частих змін уряду у політичну практику держави доцільно впровадити:

-      вотум конструктивної недовіри щодо Прем’єр-міністра України. Сенс вотуму конструктивної недовіри полягає у тому, що відставки Глави уряду має юридичні наслідки лише за умови, якщо протягом двох діб більшість депутатів проголосують за кандидатуру нового Глави уряду;

-      синхронізований виборчий цикл. Гармонізація термінів призначення президентських і парламентських виборів зменшить політичне протистояння між президентською і законодавчою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруючі вимоги щодо діяльності уряду [5, 26].

Зважаючи на масштаби тіньового нелегального лобіювання в органах виконавчої влади та з метою усунення конкуренції політичних ініціатив, непогодженості рішень, надлишкового бюрократичного тиску потрібно чітко визначити юридичну пріоритетність указів та розпоряджень Президента України і постанов КМУ.

З метою оптимізації нормотворчої діяльності ВРУ і Президента України необхідним чітко юридично розмежувати предмет закону і нормативного указу Президента та законодавчо закріпити порядок вивчення законів, представлених на підпис Глави держави, шляхом прийняття законів “Про нормативно-правові акти”, “Про закони та законодавчу діяльність”.

Внесення змін до Основного Закону, яке відбулося в розпал буремних подій «помаранчевої революції», започаткувало новий етап становлення конституціоналізму в Україні. Але неточність норм, різне, як правило, протилежне їх тлумачення учасниками конфлікту, ухилення Конституційного Суду від виконання повноважень, покладених на нього Конституцією та законами України, призвели до ігнорування Основного Закону, перетворивши громадян України на заручників політичної ситуації.

Конституція відобразила компроміс між протилежними політичними таборами у Верховній Раді та різними гілками державної влади. Політична боротьба між Президентом і Верховною Радою за повноваження, що передувала прийняттю Конституції та вплинула на її зміст, досягла свого апогею саме наприкінці червня 1996 року. Навіть укладення в 1995 році Конституційної угоди не змогло вирішити проблеми невизначеності статусу окремих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також браку цивілізованого механізму взаємодії між ними. Цьому сприяла й відсутність в українському політикумі відповідних традицій.

На думку як вітчизняних, так і зарубіжних учених-конституціоналістів, Основний Закон 1996 року міг вважатися досить демократичним і досконалим з погляду правової науки. Результатом його ухвалення стало не лише вирішення по суті наявних на той час спорів у відносинах між органами державної влади, а і встановлення в Україні президентсько-парламентської форми правління європейського зразка. Однак маємо визнати недосконалість системи взаємодії найвищих органів державної влади, передбаченої Основним Законом. Саме тоді на конституційному рівні було закріплено таке співвідношення повноважень у системі «Президент — парламент — уряд», за якого глава держави, який формально не належав до жодної з гілок влади, фактично мав статус глави виконавчої влади і не підлягав відповідальності. Прем’єр-міністр, попри те, що формально очолював уряд, фактично здійснював номінальні урядові повноваження й виконував роль «хлопчика для биття», відповідаючи за президентські рішення і дії у виконавчій сфері. Верховна Рада, враховуючи суттєві розбіжності між фактичним і формальним статусами Президента та Прем’єр-міністра, була позбавлена можливості забезпечити належну відповідальність органів виконавчої влади. Отже, Конституція в редакції 1996 року була далекою від досконалості й потребувала змін.

Найбільш простий шлях реформування системи, що існувала на той час, зводився до двох варіантів. Перший полягав у переході до президентської форми правління. Для цього було достатньо визнати Президента главою виконавчої влади (тобто привести у відповідність його формальний та фактичний статуси), розширити підстави притягнення Президента до відповідальності та спростити процедури її реалізації (змінити ст.111 Конституції), зробивши таким чином главу держави фігурою не лише політично сильною, а і юридично відповідальною.

Другий, навпаки, передбачав послаблення повноважень глави держави, оскільки одним із суттєвих недоліків Основного Закону 1996 року була занадто велика залежність Кабінету Міністрів, прокуратури та деяких інших органів держави від волі й уподобань лише однієї особи в країні — Президента. Цю проблему можна було б вирішити досить швидко й просто, якби Верховна Рада позбавила Президента права самостійно припиняти повноваження чільників зазначених органів державної влади.
Натомість законодавець пішов іншим, більш складним і суперечливим шляхом, ухваливши 8 грудня 2004 року досить сирі зміни до Конституції. Результатом стало майже повне розбалансування всього державного механізму. Протистояння глави держави й уряду набуло ознак перманентності й може розглядатися як загроза національній безпеці України.
Додаткового хаосу в діяльність державних органів внесла пропорційна виборча система із закритими виборчими списками, що застосовувалася на виборах 2006 року. Наявність протилежних поглядів на майбутній розвиток України у Президента з одного боку й парламентської більшості та уряду — з іншого також не сприяла консолідації та стабілізації державної влади.
Спроби змінити ситуацію на краще з обох боків зазнали майже повного фіаско. Ні підписання Універсалу національної єдності, який мав стати правилом цивілізованої поведінки найвищих органів державної влади за нових політичних і правових реалій, ні численні круглі столи за участю Президента, Прем’єр-міністра та Голови ВР не вирішили гострих суперечок між гілками влади та окремими державними інститутами.

Стаття 90 Конституції визначає вичерпний перелік підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради, а також процедуру прийняття відповідного рішення Президентом. Формальною підставою розпуску парламенту, що зазначена в указі Президента «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України» №264/2007 від 2.04.2007, є порушення ст.83 Конституції, яка визначає порядок формування та конституційно-правовий статус парламентської коаліції. У такий спосіб Президент дає, по-перше, тлумачення положенням цієї статті, а по-друге, виходячи з цього тлумачення, приймає політично важливе рішення, що спричиняє кризову ситуацію. Як гарант додержання Конституції Президент має реагувати на порушення норм Основного Закону, проте реакція буде конституційною, якщо у визначеному законом порядку встановлений сам факт порушення, а відповідне рішення приймається на підставах та в порядку, визначеному Конституцією. Нечіткість положень ст.83 Конституції (відсутність однозначної норми про строки формування коаліції, зокрема, чи може коаліція поповнюватися або змінювати свій склад протягом усього терміну повноважень Верховної Ради) потребує роз’яснень КС, до якого і мав попередньо звернутися глава держави за тлумаченням. Примітно, що мотивувальна частина указу містить посилання на низку норм Основного Закону, але не посилається на ст.90 Конституції, яка безпосередньо визначає повноваження Президента стосовно дострокового припинення повноважень парламенту. Отже, конституційність указу викликає небезпідставні сумніви, однак право остаточного рішення з цього питання належить Конституційному Суду.

На нинішньому етапі можна запропонувати такі кроки виходу з кризи, кожен з яких має як переваги, так і недоліки.

Звернення до Конституційного Суду. Ефективність цього шляху, який цілком відповідає нормам Конституції, залежить від сумлінності Суду, точніше від того, наскільки швидко він відреагує на подання ВР. Відповідно до ст.57 закону «Про Конституційний Суд України» строк провадження у справах не повинен перевищувати 3 місяців після його відкриття. Верховна Рада може звернутися до КС із проханням про невідкладність розгляду справи (що було зроблено), але воно не є обов’язковим до виконання, має політичний, а не правовий характер.

Всеукраїнський референдум. Відповідно до ст.13 закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» Верховна Рада наділена повноваженням призначати проведення всеукраїнського референдуму щодо дострокового припинення повноважень Президента, якщо цього вимагають не менш як 3 млн громадян України, які мають право брати участь у референдумі. При наявності необхідної кількості підписів на підтримку референдуму рішення приймається більшістю не менш як у 2/3 загальної кількості народних депутатів. Проведення референдуму може викликати правові проблеми й узагалі питання про його конституційність, враховуючи відмінність у правовому регулюванні інституту референдуму за Конституцією та законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Насамперед це стосується суб’єктів, наділених повноваженням призначати його проведення. За законом таким суб’єктом була виключно Верховна Рада (ст.12). Але Конституція (ст.72) називає вже два суб’єкти — парламент і Президента. Щоб з’ясувати коло повноважень Верховної Ради та глави держави в цій сфері, звернімося до стст.85, 106 Основного Закону.
Так, відповідно до п.2. ст.85 Конституції Верховна Рада повноважна призначати всеукраїнський референдум з питань, визначених ст.73 Конституції. Тут ідеться про порядок вирішення питань про зміну території України. Таким чином, парламент, за Основним Законом, повноважний призначати референдум лише щодо територіальних змін.
Різне регулювання в законі та Конституції має питання про можливість проведення референдуму з приводу довіри (недовіри) до Президента і Верховної Рада та дострокового припинення повноважень найвищих органів державної влади. Проведення всеукраїнського референдуму з цих питань безпосередньо передбачене у ст.13 закону. Конституція, зокрема ст.74, не забороняє проведення таких референдумів. Більш того, всеукраїнський референдум з приводу довіри найвищим органам державної влади відповідає принципам демократичної правової держави (ст.1 Конституції) та принципу народного суверенітету (ст.5). Однак конституційність подібних референдумів не є однозначною, оскільки Основний Закон не передбачає такої підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради чи Президента, як рішення всеукраїнського референдуму. Навіть якщо такий референдум буде проведений і його результат виявиться негативним, виникає питання про порядок реалізації цього волевиявлення громадян.
Разом з тим навіть відмова Президента реалізовувати норму ст.106 (щодо проведення референдуму за народною ініціативою після збору 3 млн підписів), не кажучи вже про висловлення йому недовіри під час самого референдуму, покладає на главу держави моральний обов’язок піти у відставку.

Процедура імпічменту. Указ Президента спричинив глибоку політичну кризу, протистояння. За наявності рішення КС про неконституційність зазначеного акта ВР може розпочати процедуру імпічменту в порядку ст.111 Конституції. Дії Президента можуть бути кваліфіковані як скоєння злочину, передбаченого ст.109 КК («Дії, спрямовані на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади») та ст.111 КК («Державна зрада»). Однак нині немає закону про імпічмент, складна сама процедура імпічменту, а остання стадія — прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Президента — потребує підтримки з боку 3/4 конституційного складу ВР (тобто 338 голосів).

Політичний компроміс. Під політичним компромісом у нашому випадку розуміємо політичну домовленість між учасниками протистояння, сутність якої полягає у прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради та Президента з одночасним проведенням дострокових парламентських і президентських виборів. Такий варіант є найбільш ефективним. Для прийняття такого рішення необхідне бажання — політична воля, вміння йти на поступки, дослухатися до вимог один одного. Варіант найбільш чесний, але малоймовірний.

Список використаної літератури

1.    Батракова І. В. Конституційна модель президентської влади // Політологічний вісник. Зб-к наукових праць: Вип. 14. - К.: Т-во “Знання” України, 2003. - С. 55 - 64.

2.    Батракова И.В. Президентская власть и её разновидности // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Випуск 10 - 11. - Одеса: Юридична література, 2001. - С. 649 - 654.

3.    Батракова И.В. Роль и место концептуальной власти в политической системе общества // Вестник СевГТУ: Сборник научных трудов. Выпуск 42. - Севастополь: Изд-во СевНТУ, 2002. - С. 189 - 200.

4.    Батракова И.В. Роль президентской власти в развитии новых демократических государств (на примере Украины) // Актуальні проблеми політики: Збірник наукових праць. Випуск 12. - Одеса: Юридична література, 2001. - С. 589 - 595.

5.    Журавський В. Глухий кут ігнорування // Закон & Бізнес. — № 15 (794), 07.04.2007.

6.    Федоренко Г.О. Деякі питання законодавчої діяльності ( про так званий "поділ праці" між законодавцем і суддею) // Право України. - 1996. - № 6.- С. 37-39.

7.    Федоренко Г.О. Законодавча влада в системі розподілу державної влади в Україні. —К., 2000.

8.    Федоренко Г.О. Парламентська прерогатива приймати закони. Традиції і реалії // Віче. - 1997. - № 8. - С.30-36.

9.    Федоренко Г.О. Передісторія українського парламентаризму // Праці науково-практичної конференції "Державно-правова реформа в Україні". - К. : Видавництво Інституту законодавства Верховної Ради України, 1997. - С.183-184.

10.  Федоренко Г.О. Розподіл влади та її єдність: місце законодавчої влади на етапі державно-правової реформи // Право України. - 1998.- № 7. - С.7-8.

11.  Федоренко Г.О. Сутність законодавчої влади в Україні // Праці науково-практичної конференції "Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України". - К. : Видавництво УАДУ, 1999. - С.104-106.

12.  Федоренко Г.О. Український парламентаризм: історичні паралелі // Віче. - 1998. - № 4.- С.49-56.