Лобізм в політиці

ЗМІСТ

ВСТУП

1. СУТНІСТЬ ЛОБІЗМУ ТА ЙОГО ІСНУВАННЯ У ЗАХІДНИХ КРАЇНАХ

2.ФОРМИ І МЕТОДИ ЛОБІЮВАННЯ

3. ЛОБІЗМ – НЕУЗАКОНЕНА УКРАЇНСЬКА РЕАЛІЯ

4. ФОРМИ І СПЕЦИФІКА ЛОБІСТСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

5. ШЛЯХИ РОЗВИТКУ ЛОБІЗМУ В УКРАЇНІ

6. ПЕРЕДУМОВИ ТА НЕОБХІДНІСТЬ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЗМУ

ВИСНОВКИ

ЛІТЕРАТУРА

ВСТУП

Групи інтересів та групи тиску існують упродовж всієї історії людство, з тих пір коли почали складатись системи влади. Специфічність конкретної групи інтересів проявляються в тому, що, по-перше, саме конкретний інтерес відрізняє цю групу від інших суб’єктів господарської діяльності, по-друге, що ці інтереси можуть виходити за межі норм, правил, навіть закону, по-третє, що вони повинні мати можливість представити свої прагнення державним структурам. Специфічність інтересу є одним із базових ознак групи. Інша характеристика – можливість реалізувати свій інтерес.

У багатьох країнах світу діяльність лобістів легалізовано і вони відіграють значну роль у формуванні політики. Зокрема, професор В. Согрін у своїй „Политической истории США” (Москва, 2001) зазначає, що роль груп інтересів в американській політиці протягом останньої третини двадцятого століття зросла. На відміну від електорату, який реалізує свої політичні права лише під час виборів, групи інтересів беруть участь в політичному процесі безперервно. Без їх участі не приймається жоден законодавчий акт, вони перманентно впливають на всі гілки державної влади. З огляду на свою реальну політичну вагу і вплив на політичну владу, вони можуть стояти в одному ряді з двопартійною системою і державою.

Тим не менше не можна однозначно стверджувати, що лобіювання отримало належне врегулювання в усіх країнах. Умовно, усі іноземні держави можна поділити на чотири групи: для перших характерне існування законодавчого регулювання лобізму (наприклад, США, Канада, Японія); у країнах другої групи є закони, що регулюють певні аспекти лобізму (наприклад, Кодекс етики лобістів у Франції чи Положення “Про реєстрацію союзів та їх представників у Бундестазі” у Німеччині); до третьої групи відносимо країни у яких немає відповідного правового регулювання, але тривають активні дискусії чи обговорюються проекти законодавчих актів (наприклад, активно обговорюється ця проблема у Італії, Швеції, Польщі, Казахстані, Росії та ряді інших державах); до четвертої групи – ті, у яких ця проблема не привертає належної уваги суспільства та політиків (Україна).

Незважаючи на відносну новизну для політичного лексикону терміну «лобізм», це явище існувало і в радянській політичній системі. У цей час сформувалися традиції лобіювання, які були прийняті, практично без змін, новою українською політичною системою. Серед них – широке використання особистих зв’язків і незаконних методів, відсутність реальної конкуренції інтересів, абсолютна непрозорість механізму лобіювання. Донедавна саме поняття лобізму в нашому суспільстві носило негативний відтінок, а назвати людину лобістом було рівносильно докору в закулісних методах впливу. На Заході існування професійних і громадських лобістських організацій – коректні методи впливу на законодавчу і виконавчу владу, і ставлення до них у суспільства і населення цілком лояльне.

1. СУТНІСТЬ ЛОБІЗМУ ТА ЙОГО ІСНУВАННЯ У ЗАХІДНИХ КРАЇНАХ

Депутати, особливо вибрані, як в Англії, за мажоритарними округами, за визначенням, представляють інтереси своїх виборців разом з інтересами підприємств, різних товариств певного округу. Однак не всі здатні постійно нагадувати депутатам про свої інтереси, деякі навіть не підозрюють про те, що в них є інтереси і їх можна перед кимось обстоювати. Для цього й існують лобісти, робота яких полягає в тому, щоб збирати різноманітні інтереси й за невелику винагороду повідомляти про них депутатам.

Друга особливість — лобіст переконує не якихось там «своїх» депутатів, а всіх депутатів парламенту, тому що рішення приймає більшість. Тобто головна робота лобіста полягає в тому, щоб переконати законодавців: від політичного рішення на користь тієї чи іншої групи нічого страшного не станеться.

Власне, в цьому й полягає економічна шкода лобізму — з його допомогою групи інтересів отримують абсолютно невиправдані переваги, замінюючи конкуренцію політичним процесом. Водночас складно відокремити власне лобізм від звичайної (і передбаченої посадою) роботи депутата. Адже феномен лобізму грунтується на тому, що депутат є водночас і представником (тобто має обстоювати інтереси тих, кого представляє), і законодавцем (тобто повинен ухвалювати закони, дія яких стосується всіх без винятку). Знайти баланс у цій дилемі вдається не завжди. Очевидно, це одна зі статей витрат у прейскуранті під назвою «ціна демократії». Зрештою, пропозиції лобістів проходять усі необхідні процедури, їх відкрито й публічно обговорюють (іноді впродовж кількох років), а потім ставлять на голосування. Кому не подобається — той не голосує. Демократична процедура не порушується від того, що законопроект потрапив у парламент від лобістської контори.

Тепер звернімо увагу на такий простий факт — про уряд не йдеться. Це й не дивно. У демократичних країнах (у яких тільки й може існувати явище лобізму) уряд виконує лише ту роботу, яку йому доручив на виборах народ. Якщо до уряду прийде лобіст і переконає його робити не те, що він обіцяв, а те, чого хочеться лобісту, принципи демократії буде порушено. Виконавча влада обирається для реалізації своєї програми (і саме такі повноваження дає їй виборець), законодавча — для законотворчості загалом. Тому лобізм у законодавчій владі природний, а у виконавчій називається корупцією. У Сполучених Штатах ці дві гілки влади існують абсолютно роздільно, і тому тут узаконено лобістські контори. А ось у Європі, де виконавчу владу формує парламент, до лобізму ставляться прохолодніше, оскільки уряд де-факто — частина парламенту, тому й лобізм від корупції тут відокремити складніше. Щоправда, і в таких країнах існує лобістська діяльність, але вона не має здебільшого, на відміну від Америки, професійного характеру. Так — помітингували, вибили щось і розійшлися...

Отже, в результаті маємо визначення: лобізм — це спосіб комунікації груп інтересів із законодавцями, властивий переважно Сполученим Штатам Америки.

Утім, напевне можна сказати одне — будь-який лобіст, хоч у якій країні він мешкає, перебуває поза органами влади. Лобіста-депутата чи лобіста-міністра не може бути за визначенням. Зрозуміло, що й депутат, і міністр обстоюють чиїсь інтереси чи то за переконанням, чи то тому, що так треба. Проте в будь-якому разі ці інтереси чітко окреслені. Чужих інтересів нам не треба. Натомість лобісту все одно, інтереси якої групи обстоювати. І якщо чесно, зовсім не зрозуміло, яка користь виборцю від депутата-лобіста, який сьогодні проштовхує одне, а завтра — інше.

Під маркою лобізму у нас фігурує все, що завгодно, лише не його класична, перевірена демократією модель. На заході лобізм є важливим елементом демократії, узгодження інтересів, інструментом зворотного зв’язку між державою і групами інтересів соціуму. Суб’єктами лобізму в США є всі корпорації, спілки підприємців, професійні асоціації, громадські організації. Вони обов’язково мають підрозділи, які нараховують кілька десятків і навіть сотень співробітників, спеціалізуються на просуванні інтересів. Групи інтересів активно користуються послугами найманих лобістів, юридичних і пропагандистських фірм.

Вирішальне значення у політичному житті США мають в основному дві політичні партії: Республіканська і Демократична, утворені ще в ХІХ ст. Республіканці виступають у внутрішній політиці за скорочення фінансових соціальних програм (асигнування на освіту, охорону здоров'’, житло, допомога безробітнім), а у зовнішній політиці вимагають значного скорочення фінансової допомоги іншим країнам. Демократи займають протилежні позиції. Обидві партії не мають постійних програм – вони приймають лише передвиборчі маніфести, та й те головним чином у рік виборів президента, не мають постійного членства (членами партії вважаються всі, хто голосував на виборах за кандидатів даної партії). Заявку на лідерство в партії робить перед виборами той чи інший відомий політик, як правило сенатор чи губернатор штату.

Також великий вплив на політику США, особливо економічну, мають підприємницькі союзи, які діють у різноманітних формах (галузеві і національні асоціації, торгівельні палати та ін.).

Дуже значною силою в США є лоббісти, які діють при Конгресі. Це представники фірм, банків, громадських об'єднань, які ставлять собі за мету сприяти чи перешкоджати прийняттю певного законодавства в інтересах тих осіб чи організацій, яких вони представляють. В США діє закон про лоббізм 1946р., який зобов'язує їх зареєструватися в клерків Конгресу і повідомити, чиї інтереси вони представляють, хто фінансує їх діяльність і яким є їх особистий гонорар.

У США лобізм є професією, що закріплена на законодавчому рівні. В “Акті про відкрите лобіювання” терміном “лобіст” визначається особа, яку найнято клієнтами за фінансову або іншу винагороду задля надання послуг, що включають більше ніж один лобістський контакт.

Сьогодні у законодавстві США лобіювання чітко визначено. В останньому законодавчому акті США щодо лобістів про свою діяльність поставили у більш жорсткі рамки: регламентовано лобізм з боку “груп інтересів” іноземних держав тощо.

При конгресі США діє лобістський офіс України, організований та фінансований представниками нашої діаспори, таких же представників утримують й інші національні громади. Надзвичайно впливовими є єврейське, італійське, польське, ірландське лобі.

У Німеччині немає єдиного федерального закону про лобістську діяльність. Таку діяльність регламентує низка правових актів, що зумовлено специфікою політичної системи цієї держави. Німці намагаються не використовувати термін “лобі”, “лобіст”, “лобізм”, які тут мають негативний характер. Частіше вживають вислів “групи інтересів”. Основним об‘єктом лобіювання у Німеччині є уряд на чолі з федеральним канцлером: приблизно всіх законопроектів базуються на проектах, що розробляються урядом, а також адміністраціями різних регіонів.

2.ФОРМИ І МЕТОДИ ЛОБІЮВАННЯ

На первинних стадіях розвитку лобізму в Сполучених Штатах, деякі групи намагалися отримати перевагу в процесі конкуренції, засилаючи своїх емісарів (лобістів) в стан уряду. Лобіювання на тих стадіях було більшою мірою функцією прямих особистих взаємостосунків між лобіиста і офіційними особами, ухвалюючими рішення. Группи, які мали більш компетентних лобістів, мали більше шансів досягти своїх цілей, тоді як групи, що не мали даного інструменту, опинялися в невигідному положенні і мали зацікавленість в тому, щоб обзавестися власними професійними лобістами. Поступово центри державної влади в столиці і в штатах були заповнені натовпами лобістів, шукаючих можливості встановлення особистих прямих контактів з представниками влади. Легка можливість для безпосереднього контакту, характерна для тих часів, коли лобістів було мало перестала існувати.

Зіткнувшись з ситуацією, коли канали для прямих контактів стали переобтяжені, лобісти перейшли до непрямих методів комунікації. Вони стали використовувати повторних посередників, які на їх думку, мали більш надійний і частий доступ до відповідних осіб - родичів або друзів офіційних діячів. Крім того, вони стали організовувати масові кампанії по відправці листів і телеграм з розрахунком створити враження наявності широкої громадської думки за або проти тієї або іншої політики. Організовувалися масовані кампанії в засобах масової інформації з метою змінити(або підтримати) політичні тенденції.

Ця зміна тактики з ухилом на непрямі методи отримала назву "лобіювання на корені"("lobbing at grass roots").

Проте непрямі, побічні методи також обмежені в своїй ефективності.

Компанії "лобіювання на корені", що проводиться сильними конкуруючими групами, часто приводили до патової стуації і збереженню статус кво. Компанії, організовані лобістами, часто легко розпізнаються офіційними особами, на яких такі кампанії націлені. Успішні публічні кампанії вимагають вельми далеких обхідних шляхів і акуратних методів і вельми дорогі.

В результаті труднощів такого роду намітилася тенденція відходу від методики "лобіювання на корені" - маятник гойднувся у зворотний бік.

Сучасна практика лобіювання у Вашингтоні є сумішшю прямих і непрямих методів. Прямі методи, такі як особистий виклад точки зору, мають перевагу у більшості лобістів, але на них не завжди можна покладатися: ніколи не можна гарантувати легкий доступ до офіційних осіб в потрібний момент. Лобісти звертаються до непрямих методів, коли прямі перестають бути дієвими. На додаток лобісти приділяють масу уваги тому, щоб їх комунікаційні канали залишалися стабільно відкритими і дієвими. Вони застосовують різноманітні засоби, щоб здобути розташування державних урядовців, втертися до них в довір'я, щоб забезпечити швидкий і ефективний канал в необхідний момент. Розваги, частування і хабарництво не так широко застосовуються для цих цілей, як прийнято вважати.Вони не розглядаються як послуги або блага багатьма офіційними особами. А головне - хабарництво вельми небезпечне для кар'єри як державних діячів, так і для самих лобістів.

3. ЛОБІЗМ – НЕУЗАКОНЕНА УКРАЇНСЬКА РЕАЛІЯ.

Перший етап розвитку лобізму в Україні, напевно, можна назвати олігархічним. Він мав ознаки нецивілізованого лобіювання, відмінною рисою якого було придбання власності і бізнес-переваг неконкурентними методами – закриті конкурси і тендери, не обґрунтована видача державних кредитів, адміністративні рішення, проведені в умовах правового вакууму. Йшов процес приватизації підприємств і майже паралельно – перерозподіл власності. З розвитком нормального ринку наступає період цивілізованого лобізму, що характеризується конкурентними методами впливу – PR і рекламні кампанії, ініціація експертних оцінок проектів адміністративних рішень; наявність інститутів лобізму у вигляді організацій і груп фізичних осіб, що займаються цією діяльністю на професійній основі.

Для того щоб лобізм став повноцінним інститутом, необхідні дві умови. По-перше, різноманіття інтересів в суспільстві, що виникає внаслідок його соціальної диференціації, розшарування. По-друге, розширений доступ до влади на основі політичного плюралізму, характерний передусім для демократичних режимів. З двома умовами лобізму нам однозначно не пощастило у часи панування адміністративно-командної системи управління. З одного боку, офіційно визнавалося існування лише двох класів (робітників і селян) і прошарку (інтелігенція). Інакше кажучи, орієнтація була не на соціальну диференціацію, а на соціальну уніфікацію.

Традиційно лобіювання інтересів бізнесу у нас сформувалося як тіньова система взаємовідносин бізнесу і влади. Цивілізований же лобізм характеризується об’єднанням суб’єктів ринку в групи «за інтересами», щоб вирішувати загальні проблеми. В світовій практиці існують конктертні лобістські ресурси, які використовуються для успішного вирішення завдання. Найважливішими серед них є адміністративно-управлінський, фінансовий та інформаційний. Що вони собою являють і що дають на практиці? Адміністративно-управлінський ресурс – наявність зв’язків у владних структурах, що дозволяють донести до державних органів свою точку зору і проштовхувати потрібні рішення. Фінансовий ресурс – кошти, які компанії, громадські організації і будь-які зацікавлені групи можуть виділити на проведення і реалізацію потрібних рішень. Це ресурси, що необхідні на якісну експертизу, аналіз, пошук, опрацювання рішень, могутнього PR, а також подальші інвестиції власне в проект. Під інформаційним ресурсом розуміється можливість отримання необхідної для прийняття рішень оперативної і достовірної інформації, володіння технологіями поширення відомостей зметою підтримки власних позицій. Практика лобіювання показує, що для досягнення потрібних владних рішень часто доводиться підключати всі згадані ресурси, і виграє та група, у якої вони повніше залучені. Інформаційний ресурс реалізовується, як правило, під час збору, аналізу інформації, в агітаційних і пропагандистських кампаніях, в тому числі в PR-кампаніях, адміністративний – в апаратних постановах і інших нормативних актах, в рішеннях законодавчої гілки влади.

Сьогодні в Україні продовжують найчастіше використовувати методи прямого лобіювання як такі, що довели свою ефективність. Зв’язок одного з найприбутковіших видів бізнесу – нафтогазового з розстановкою політичних сил та протекціонізмом певних осіб у Кабінеті Міністів створює умови для активної участі груп тиску в оформленні кадрового складу найвищих державних посад, що за умов не легалізованості інституту лобіювання створює небезпеку для поширення корупції. Як і в будь-якій країні перехідного періоду, увага в Україні прикована насамперед до виконавчої, а уже у другу – до законодавчої влади. Цьому сприяє домінування рішень, що приймаються виконавчою владою; переважання законів «посередньої дії»; висока питома вага правових актів, прямо регулюючих діяльність конкретних підприємств. Це – підмурівок для тіньового лобіювання, коли в законі багато посилань на компетенцію відомств, лобіст йде до них.

Для України характерна і недавня російська ситуація: наявність безлічі бізнес-асоціацій і громадських спілок за їх абсолютної формальності. Проте є в українському варіанті лобізму дуже специфічна форма. У нас розвивається абсолютно нехарактерний для інших процес «завоювання» політичних партій національним бізнесом. В цьому можна побачити хоч і не цілком західну, але єдино можливу форму захисту бізнесу в умовах становлення країни. Звідси, мабуть, і нова українська приказка – «головне не право на власність, а уміння її відстоювати».

4. ФОРМИ І СПЕЦИФІКА ЛОБІСТСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

Специфікою української практики лобіювання, як стверджують аналітики, є переважання методів лобіювання через Кабінет Міністрів та Адміністрацію Президента. Це підтверджує кількість висунутих та прийнятих законодавчих ініціатив від відповідних органів. Причиною подібної практики є складність механізмів проходженя законопроектів через Верховну Раду та ефективність способів «внутрішнього» лобіювання у Кабінеті Міністрів.

До форм лобістської діяльності у парламенті варто віднести:

прийняття законів,

затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, затвердження переліку об’єктів державної власності, які не підлягають приватизації, проекти законів про внесення поправок у Конституцію,

проведення парламентських слухань, «круглі столи», семінари, конференції, інші заходи, пов’язані з законотворчою діяльністю.

Результати опитування, проведенного свого часу журналом «Компаньон», показали, що найбільш рентабельним було і залишається в Україні кабінетне лобіювання. Слово «кабінетне» є похідним від скорочення «Кабмін». Постанова Кабінету Міністрів є більш ефективним засобом, ніж закон. Вона вступає в силу з моменту підписання і не проходить трьох читань у Верховній Раді. Вартість такого документу для замовника значно нижча. Вона дозволяє уникнути зайвої публічності процесу, що за сьогоднішніх умов у певних випадках є дуже важливим. Основним методом лобіювання у Кабінеті Міністрів є «коридорний лобізм», суть якого полягає насамперед в проштовхуванні потрібного та відмови від прийняття непотрібного рішення. В апаратній ієрархії офіційні посади і реальна ступінь впливу на процес прийняття рішень не співвпадають. Саме тому за розташуванням сил на ключових посадах та ступенем їх впливу на керівництво, включаючи навіть осіб, які не входять до офіційної номенклатури уважно слідкують учасники процеса лобіювання.

Основні механізми «коридорного лобіювання» полягають в необхідності знати реальну систему функціонування апарату, систему прийняття рішень, психологічні особливості того чи іншого керівника, ступінь впливу на нього найближчого оточення. «Внутрішніми лобістами» виступають не лише чиновники різного рівня, але й найвищі посадові особи. Прямим наслідком такої залежності, великої ролі особистого фактору у взаємостосунках державної бюрократії та груп тиску стало значне поширення корупції та прямих способів впливу на прийняття рішень в даній сфері.

Лобістські можливості різних груп інтересів далеко не однакові. Як відомо, імовірність реалізації інтересів тих або інших груп залежить від комплексу можливостей, якими ця група і члени групи володіють. У число найбільш істотних можливостей входять: близькість до особи або організації, що ухвалює рішення; наявність коштів, достатніх для всього комплексу дій, що забезпечують реалізацію інтересу, можливість впливу на засоби масової інформації. Оцінюючи всі можливості фахівці зазначають, що лобістський потенціал організацій прямо пропорційний економічному значенню галузі або господарської одиниці, яку вони представляють. У шахтарів, машиністів локомотивного депо набагато більше можливостей лобіювати свої інтереси, чим у працівників соціальної сфери, науки. Лобістські можливості громадської організації часто залежать від особистого авторитету лідерів. Не дивно, що соціальні лобісти не становлять більш або менш адекватного протистоянняпідприємницькому лобі. Вони не володіють великим потенціалом впливу на процес прийняття державних рішень. Українська специфіка в тому, що соціальні інтереси найманих працівників підприємства, групи підприємств, галузі стають на службі лобістів корпорацій, комплексів.

Традиційно найбільш сильними в Україні вважаються металургійне, вугільне, аграрне лобі. Не менш могутні – алкогольне, тютюнове, цукрове, рекламне і зв’язки. Іншими словами, де гроші – там і лобісти, хто платить – той замовляє музику. Експерти не беруться коментувати, що стоїть за ініціативою посилення галузевого лобі, однак зазначають, що передумови для переходу від корпоративного до галузевого протекціонізму існують. Зокрема, економісти стверджують, що укрупнення корпорацій і зростання самосвідомості і бізнесменів, і законодавців вже наближаються до того рівня, коли простіше і дешевше лобіювати проблеми галузі, ніж кожної корпорації і бізнес-структури нарізно. Та все ж для переходу від корпоративного до галузевого лобі чи не головним чинником є стабільна політична влада і її спадкоємність, чого у нас чекати не доводиться. Коли ж галузеве лобі в Україні ще мало розвинене, то регіональне помітно неозброєним оком. Про посилення ролі регіонів в політиці держави говорять всі, маючи при цьому на увазі дніпропетровську та донецьку групи впливу.