Государственная поддержка сельского хозяйства

2. Государственная поддержка сельского хозяйства

2.1 Объемы, направления и эффективность государственной поддержки сельского хозяйства

В начале 90-х годов в агропромышленном комплексе начали развиваться негативные процессы, связанные с ухудшением финансового состояния сельхозтоваропроизводителей и падением производства основных видов сельскохозяйственной продукции.

Несмотря на развитие кризисных процессов в сельскохозяйственном производстве, происходит ежегодное сокращение бюджетных средств, направляемых на его финансирование. Удельный вес расходов на сельское хозяйство и рыболовство в расходной части бюджетов всех уровней упал с 9,8 % в 1991 году до 3 % в 2000 году, или в 3,3 раза, а в валовом внутреннем продукте, соответственно, с 2,6 до 0,8 процента. Удельный вес господдержки в общих затратах сельхозтоваропроизводителей составляет крайне незначительную долю и практически не оказывает стимулирующего влияния на увеличение производства продукции и повышение его рентабельности (таблица 2). Уместно отметить, что в США и Европе идет интенсивное увеличение расходов государства на сельское хозяйство. В США совокупная поддержка возросла с 1997 по 1999 год с 14 до 24 %, в странах ЕС - с 38 до 49 процентов.

Принятые на государственном уровне решения по поддержке АПК не выполнялись. Так, после утверждения Президентом Российской Федерации федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производства на 1996-2000 годы, в которой намечалось увеличить поддержку АПК, объемы финансирования сельхозтоваропроизводителей сократились за 1995-2000 годы в расчете на один гектар сельхозугодий в 5 раз, на работника, занятого в сельском хозяйстве, - вдвое.

Таблица 2

Удельный вес расходов на сельское хозяйство и рыболовство в расходной части бюджетов всех уровней в ВВП страны (в процентах)

Со второй половины 90-х годов региональные бюджеты давали основной, но незначительный вклад в финансирование расходов консолидированного бюджета на аграрный сектор. Удельный вес расходов федерального бюджета постоянно сокращался. В структуре расходов федерального бюджета доля АПК в 2 раза ниже, чем в региональных бюджетах.

Более высокий, хотя совершенно недостаточный удельный вес региональной поддержки в общей поддержке сельского хозяйства объясняется сведением до предела федерального финансирования агропромышленного комплекса.

Государственная поддержка регионами сельского хозяйства имеет под собой объективные причины:

недостаточный уровень производства продовольствия в стране обуславливает необходимость задействования местных ресурсов;

на региональные власти возложена ответственность за продовольственное обеспечение населения, в их распоряжение выделены бюджетные ссуды для формирования продовольственных фондов;

региональные власти постоянно соприкасаются с разрушительными процессами, которые происходят на селе.

Крайне незначительная государственная поддержка сельхозтоваропроизводителей осуществлялась по нескольким направлениям, в том числе в форме дотаций и компенсаций на производство (реализацию) отдельных видов продукции, и распространялась в 1992 году на большинство видов продукции растениеводства и животноводства. С 1993 года дотации были значительно сокращены.

Удельный вес дотаций из федерального и региональных бюджетов в выручке (в процентах)

 

* - В 2000 году в бухгалтерских отчетах дотации по отдельным видам не отражены

Начиная с 2000 года, Минфином России дотации на продукцию животноводства при определении трансфертов территориям перестали учитываться. В ряде субъектов Российской Федерации это привело к дальнейшему снижению объемов дотирования. Учитывая, что в последние годы объемы финансирования дотаций и компенсаций сократились до минимума (или полностью отсутствуют), какого-либо влияния на себестоимость продукции и рентабельность производства они не оказывают. В связи с этим не имеет смысла говорить об их эффективном влиянии на экономику отрасли.

За 2000 год прибыль сельхозпредприятий, включая дотации, составила 13,8 млрд. рублей. Уровень рентабельности - 6,7 процента. Прибыль была получена в основном за счет Южного федерального округа - более 6 млрд. рублей. На долю шести зернопроизводящих регионов: Краснодарского, Ставропольского и Алтайского краев, Оренбургской и Новосибирской областей, а также Республики Татарстан приходится основная прибыль в 11,2 млрд. рублей, при этом на Краснодарский край - более четверти всей прибыли. Шестьдесят регионов за 2000 год получили убыток от сельского хозяйства, 5 регионов получили символическую прибыль от 0,1 до 3 % и зафиксированы в разряде прибыльных.

Анализ показал, что в уровнях дотирования продукции животноводства по регионам сложилась определенная дифференциация.

Уровень дотирования на местах оказался в значительной зависимости от ряда объективных и субъективных факторов. Среди них наибольшее влияние оказали: состояние промышленного потенциала регионов, от которого зависит накопление регионального бюджета; отношение глав администраций и законодательных органов территорий к сельскому хозяйству. Финансирование из местных бюджетов не контролируется федеральными властями и не осуществляется на единой методологической основе, что препятствует формированию единого рыночного пространства.

Основным недостатком действующей с начала реформ системы поддержки АПК было несовершенство правовой базы ее функционирования. Это делало поддержку из года в год крайне нестабильной и зависимой от принимаемых субъективных решений, что снижало ее эффективность. Кроме того, нерегулярные, неритмичные, неполные выплаты обесценивались инфляцией и зачастую доставались не сельскохозяйственным товаропроизводителям, а увеличивали доходы в смежных с сельским хозяйством монополизированных отраслях.

Малоэффективными оказались попытки поддержать агропромышленное производство через механизмы кредитования сельхозтоваропроизводителей для покрытия затрат на приобретение различных ресурсов, необходимых для проведения сезонных дорогостоящих работ (весенний сев, заготовка кормов, уборка урожая).

В 1995-1996 годах осуществлялось товарное кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей по поставкам горюче-смазочных материалов. Однако порядок оформления кредита был сложным и, в конечном счете, приводил к тому, что цены на нефтепродукты, поставленные на условиях товарного кредита, оказывались на 20-30 % выше рыночных, т. е. льготы по кредитам доставались поставщикам. Для многократного "прокручивания" бюджетных средств, с целью получения прибыли, коммерческие банки и нефтяные компании задерживали поставки горюче-смазочных материалов, что приводило к срыву проведения сельскохозяйственных работ. При этом сельхозтоваропроизводители были лишены возможности самостоятельного выбора поставщиков нефтепродуктов. Получать в виде товарного кредита другие материально-технические ресурсы они также не могли. В результате указанной "помощи" у сельхозтоваропроизводителей ухудшилось финансовое положение, и возросла задолженность за счет штрафов и пени.

Для многих сельскохозяйственных предприятий банковский кредит остается по-прежнему недоступным из-за их тяжелого финансового положения. В 1999-2000 годах выданные сельскому хозяйству кредиты составляли менее 1 % от всех банковских кредитов по России. Практически сельское хозяйство исключено из системы банковского кредита.

В настоящее время идет восстановление многофилиального банка - Россельхозбанка, специализированного на обслуживании агропромышленного комплекса. На его базе предстоит сформировать национальную кредитно-финансовую систему для АПК. Этот банк мог бы взять на себя функции финансового агента государства, специализирующегося на кредитном и расчетно-кассовом обслуживании аграрного сектора экономики.

Важным условием диверсификации финансового посредничества и создания конкурентных условий является содействие становлению хорошо зарекомендовавшей себя в мире кредитной кооперации. Речь о кредитных кооперативах идет давно, но без поддержки государства они не могут получить широкого распространения.

Для сельхозтоваропроизводителей с 1991 года действует система льготного налогообложения. По расчетам, сумма налоговых льгот по предприятиям сельского хозяйства составила в 1999 году около 22 млрд. рублей, в том числе по налогу на имущество из этих льгот - 11,5 млрд. рублей; в 2000 году, соответственно, 24,4 и 12,7 млрд. рублей.

Сохранение и дальнейшее развитие льготного налогообложения в сельском хозяйстве в сочетании с другими видами государственной поддержки должно было способствовать приоритетному развитию этой отрасли, обеспечению сельскохозяйственных предприятий финансовыми ресурсами для расширенного воспроизводства и укрепления фермерских хозяйств. Однако реального влияния на положение в сельском хозяйстве указанные незначительные льготы не оказали.

В результате либерализации с 1992 года цен, нарушения ценового паритета на продукцию сельского хозяйства и продукцию промышленности, падения платежеспособного спроса населения, увеличения дотированного импорта продовольствия эффективность господдержки была сведена на нет, в результате чего увеличилась тяжесть налогообложения. Доля налогов в выручке сельхозпредприятий повысилась с 1,9 % в 1990 г. до 6,6 % в 2000 году. В связи с более высокой трудоемкостью сельского хозяйства по сравнению с другими отраслями усилилась тяжесть налогообложения и платежей в Пенсионный и другие социальные фонды. За период с 1990 по 2000 год доля налогов и отчислений в государственные социальные фонды по отношению к выручке от реализации продукции возросла по сельхозпредприятиям с 5,1 до 14,6 %, или увеличилась почти втрое.

В настоящее время в сельском хозяйстве даже относительно умеренные налоги не могут оказывать стимулирующего воздействия на экономику из-за низкой рентабельности производства и его убыточности. Более того, взыскание налогов, не обеспеченных реальными источниками, дестабилизирует экономику сельхозпредприятий, влечет за собой рост кредиторской задолженности, сокращение уровня оплаты труда работников и другие негативные последствия.

С целью оказания помощи сельскому хозяйству с 1994 года осуществляется поставка АПК машиностроительной продукции на основе финансовой аренды (лизинга) с использованием государственного лизингового фонда, а продукции племенного животноводства - с 1995 года. Использование бюджетных средств для финансирования лизинга является одной из форм прямого субсидирования АПК.

Установленные льготы делают проводимые лизинговые операции для сельских товаропроизводителей более выгодными в сравнении с другими существующими видами приобретения имущества.

В настоящее время в обороте лизингового фонда находится свыше 10 млрд. рублей. Их своевременный возврат в лизинговый фонд может обеспечить дополнительные поставки лизинговой продукции. Однако общая задолженность лизингополучателей на конец 2000 года составила 1129 млн. рублей, т. е. на указанные объемы фактически уменьшены средства лизингового фонда.

Получение техники на условиях лизинга является для сельхозтоваропроизводителей основным источником ее пополнения. Однако поставка техники по лизингу покрывает только 3-4 % потребности в ней.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона "О государственном регулировании агропромышленного производства" и постановлением Правительства Российской Федерации от 27.11.98 г. № 1399 "О государственном регулировании страхования в агропромышленном производстве" предусмотрена государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей при страховании урожая сельскохозяйственных культур в виде уплаты за счет средств федерального бюджета 50 % страховых взносов. Несмотря на особую важность страхования в сельском хозяйстве и создание правового поля для развития страхования, требования Федерального закона и указанного постановления Правительства Российской Федерации не выполняются.

В 2000 году урожай сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой застраховали 4,7 тыс. хозяйств. Общая сумма страховых взносов по договорам составила 2,4 млрд. рублей, однако из бюджета на уплату страховых взносов был выделен только 61 млн. рублей, или 5 вместо 50 процентов.

Правительством Российской Федерации до сих пор не разработаны механизм, порядок и условия страхования сельхозтоваропроизводителей.

За период реформ особенно резкие диспропорции между АПК и экономикой в целом произошли в инвестиционной сфере. Если общий объем капитальных вложений в народное хозяйство уменьшился в 4 раза, то в АПК почти в 20 раз. В 1991 году удельный вес капитальных вложений в АПК в общем объеме инвестиций в экономику России составлял 31 %, в 1999 году - снизился до 6 процентов.

Прямые инвестиционные ресурсы выделялись в федеральном бюджете на затраты капитального характера и финансирование целевых федеральных программ по АПК. Размер финансирования федеральных целевых программ составил от 5 до 13 процентов.

Перенесение финансирования социальной и инженерной инфраструктуры села с федерального на территориальный уровень привело к увеличению "ножниц" в распределении социальных инвестиций между городом и селом. В настоящее время вложения в непроизводственное строительство на одного сельского жителя составляют 25 % от среднего уровня по стране (в 1990 году - 75 %).

Эффективность бюджетных средств, выделяемых на поддержку АПК, определяется достижением поставленных задач. Однако, как показывает анализ состояния АПК за последние годы, ни одна из задач не была решена. Аграрная реформа, проводимая с начала 90-х годов, преследовала решение нескольких задач, в том числе:

в экономической области - формирование эффективного устойчивого агропромышленного производства, обеспечивающего потребности страны в продуктах питания и сельскохозяйственном сырье при безусловном обеспечении продовольственной безопасности государства;

в социальной сфере - создание условий для комплексного обустройства деревни и сельского развития, преодоление разрыва в уровне жизни сельского и городского населения;

в области экологии - производство экологически чистого продовольствия, охрана агроландшафтов, улучшение среды обитания.

Состояние сельскохозяйственного производства отражено в динамике в таблице 3.

Таблица 3

Производство основных видов продукции сельского хозяйства в Российской Федерации в хозяйствах всех категорий (млн. тонн)

Как видно из приведенных показателей, за последнее десятилетие в России неуклонно идет сокращение производства важнейших видов сельскохозяйственной продукции.

За 1991-2000 годы поголовье крупного рогатого скота снизилось в два раза, свиней - в два с половиной, овец - почти в четыре раза. Посевные площади сократились с 115,5 млн. га в 1991 году до 85,4 млн. га - в 2000 году. Только за 2000 год сокращение составило почти 3 млн. га. Из сельскохозяйственного оборота за эти годы выведено более 30 млн. га сельхозугодий, в том числе почти 15 млн. га пашни. Резко упало плодородие почвы, практически свернуты работы по мелиорации, известкованию, фосфоритованию земель, внесению органических и минеральных удобрений. Ежегодный вынос питательных веществ из пашни вместе с урожаем в 4 раза превосходит их возврат с вносимым объемом минеральных и органических удобрений.

Сокращение посевных площадей и поголовья скота происходит при одновременном снижении урожайности большинства сельскохозяйственных культур и продуктивности животноводства.

При сокращении по России производства сельхозпродукции, в среднем, в два раза имеются районы, где указанное сокращение достигает 3-4 и более раз. Отдельные территории уже практически не производят товарной продукции. Многие районы, в том числе в Центре России, обречены остаться без сельского населения.

Состояние агропромышленного комплекса во многом определяется его материально-технической обеспеченностью, которая зависит от объемов приобретения им сельскохозяйственной техники, энергетических и других ресурсов.

Однако за последнее десятилетие произошло обвальное уменьшение количества сельскохозяйственной техники, поступающей селу. По сравнению с 1990 годом в 2000 году в 11 раз меньше поставлено кормоуборочных и в 12 раз - зерноуборочных комбайнов. Ежегодно в течение этого периода списание техники в десятки раз превышало ее поступление.

Так, если в 1990 году выбытие тракторов было вдвое, а в 1991 году - в 7 раз меньше, чем поступление, то в 2000 году вместо пяти выбывших из сельскохозяйственного производства тракторов и трех комбайнов приобреталось только по одной указанной машине (таблица 4).

Только от снижения уровня механизации сельскохозяйственного производства (по сравнению с дореформенным периодом) Россия теряет в последние годы не менее 30 % урожая сельскохозяйственных культур, а это только по зерну составляет 20-25 млн. тонн, в денежном выражении потери составляют более 100 млрд. рублей ежегодно. Особенно значительны потери от несоблюдения агротехнических сроков проведения весеннего сева, сева озимых, уборки урожая, а также нарушения технологии возделывания. Удлинение сроков уборки из-за недостатка зерноуборочных комбайнов в отдельных регионах приводит к тому, что кроме значительных потерь при уборке, выращенный урожай не успевают убрать до осеннего ненастья, а в восточных районах - и до выпадения снега. По оценкам специалистов, в 2000 году при технической обеспеченности и внесении удобрений хотя бы на уровне 1991 года валовой сбор зерна был бы в пределах 100-110 млн. тонн вместо полученных 65,5 млн. тонн.

Таблица 4

Поступление и выбытие основной сельскохозяйственной техники (тыс. шт.)

Значительное сокращение объемов приобретения машин и оборудования для агропромышленного комплекса привело к параличу предприятий отечественного сельхозмашиностроения, многие из которых практически остановились. Этому способствовало непродуманное акционирование заводов-производителей техники для села. За последнее десятилетие почти в 15 раз уменьшилось производство зерноуборочных комбайнов. Например, в прошедшем году завод "Россельмаш" произвел комбайнов за год меньше, чем раньше производил за десять дней. Более чем в 10 раз сократилось производство тракторов, в 10 раз - мясоперерабатывающего оборудования, в 5 раз - оборудования по переработке картофеля и т. д. (таблица 5).

В России энергообеспеченность в сельском хозяйстве не превышает 350 л. с. на 100 га посевов, что даже без учета качества и предельного износа техники в 1,8 и 2,5 раза меньше, чем в США и Германии.

Вследствие этого на все виды машин значительно возросли нагрузки. Так, в среднем по России нагрузка на 1 трактор составляет 102 га, на 1 зерноуборочный комбайн - 390 га. В то же время в США, соответственно, 28 и 82 га, во Франции - 12 и 63 га, в Германии - 8 и 67 га.

Таблица 5

Производство тракторов и зерноуборочных комбайнов в Российской Федерации (тыс. шт.)

Большинство сельхозтоваропроизводителей не только не в состоянии приобретать новую технику, но и не могут изыскать средства на поддержание уже имеющейся техники в работоспособном состоянии.

Чтобы достигнуть уровня обеспеченности сельского хозяйства и в целом агропромышленного комплекса машинами и оборудованием в соответствии с нормативами, необходимо увеличить имеющийся парк в 5-6 раз.

Для этого необходимо поставить селу около 1 млн. тракторов, 400 тыс. зерноуборочных и 150 тыс. кормоуборочных комбайнов единовременно. В обозримом будущем эта задача не разрешима. Даже при благоприятных условиях только через 3 года производство зерновых комбайнов может составить, по самым оптимистическим расчетам, не более 50 тыс. штук, тракторов - не более 80 тысяч. Это значит, что стабилизация по обеспечению техникой сельского хозяйства без принятия чрезвычайных мер может наступить через десятки лет.

Для восстановления парка машин для АПК до нормативной потребности необходимо единовременное направление значительных финансовых и материально-технических средств. Только для сохранения существующего уровня обеспеченности АПК техникой ежегодно необходимо закупать ее на сумму не менее 50 млрд. рублей. Фактически за 1994-2000 годы, т. е. за 7 последних лет, поставлено техники лишь на 22,6 млрд. рублей. В среднем, каждый год поставлялось техники на сумму около 3 млрд. рублей, или в 16 раз меньше минимальной потребности.

Таков далеко не полный анализ критического состояния материально-технической базы АПК. Однако за последнее время конкретных шагов по комплексному решению возникших перед АПК проблем в этой области не было сделано.

За период реформирования агропромышленного комплекса экономика и финансовое состояние сельскохозяйственных организаций и предприятий оказались в крайне тяжелом положении. Однако, и к началу 2001 г. не определены конкретные направления, которые обеспечили бы выход агропромышленного комплекса из кризисного финансового состояния. Из года в год увеличивающаяся кредиторская задолженность, почти в семь раз превышающая дебиторскую, не позволяет сельхозпредприятиям осуществлять повседневную хозяйственную деятельность. Абсолютное большинство сельскохозяйственных товаропроизводителей не имеет собственных средств для осуществления инвестиционной и текущей деятельности.

По данным годовых отчетов, кредиторская задолженность сельскохозяйственных предприятий системы Минсельхоза России на 1.01. 2001 г. составляла 219,3 млрд. рублей, что больше их годовой выручки. При этом просроченная задолженность составляет 151,3 млрд. рублей. В то же время дебиторская задолженность - 33,8 млрд. рублей.

Таким образом, даже при благоприятных природных и экономических условиях сельское хозяйство не сможет без помощи государства стабилизировать и расширить производство своей продукции. Убыточность, полностью расстроенные финансы, изношенная материально-техническая база сделали большую часть крупных сельскохозяйственных предприятий неэффективными. Половина крестьянских (фермерских) хозяйств убыточны, а их показатели эффективности даже ниже, чем у сельскохозяйственных предприятий. При таком состоянии аграрный сектор не только не обеспечит продовольственную независимость страны, но и не сможет в будущем существовать как экономическая система.