Понятие, цели и задачи бюджетной политики

1. Понятие, цели и задачи бюджетной политики

Политика (от др. греч.) означает искусство управления государством. В широком смысле политика — это концепция специальной деятельности по защите и реализации интересов одних субъектов в противовес интересам других, в узком смысле — совокупность мероприятий, деятельность субъекта по достижению определенных целей. Второе определение по существу не отличается от смыслового содержания термина «менеджмент», а поэтому представляется нам неправомерным в научном обороте. В дальнейшем под государственной деятельностью в данном смысле будем понимать государственный менеджмент, или государственное управление, задачей которого является реализация государственной политики.

Любая политика — это отношения минимум двух субъектов по поводу защиты и реализации собственного интереса относительно какого-либо объекта (материальных, социальных, сенсорных и других жизненных ценностей). Соответственно политика может быть классифицирована:

·          по типу объекта (социальная, экономическая, сексуальная)

·          по виду субъекта (частная, коллективная, государственная)

Политика государства — это концепция отношений по поводу и реализации государственных интересов, устройства, систем общественного правопорядка. Политика государства рыночной экономики — это совокупность экономических, политических, военных и правовых мероприятий, осуществляемых органами государственной власти в целях прежде всего сохранения и развития существующего государственного устройства, государственного аппарата, частной собственности и имущих категорий населения

Поскольку государство само не производят каких-либо ценностей, то его существование возможно исключительно за счет отчуждения средств производителей и других имущих экономических субъектов. Главное звено социально-экономической политики образует финансовая политика, охватывающая отношения по поводу денежной системы страны, страхования, цен, доходов и расходов государства. В составе финансовой политики государства выделяют бюджетную политику[3], которая обеспечивает изъятие и целенаправленное использование денежных средств.

Составными частями бюджетной политики являются:

·          фискальная, или налоговая, политика;

·          инвестиционная политика.

В фискальной, или налоговой, политике сталкиваются интересы госаппарата, предпринимателей и наемных работников, что предполагает выбор того или иного фискального курса, принципов налоговой политики. Среди последних наибольшую известность получили:

·          максимальное обложение получаемых и имеющихся жизненных ценностей субъектов;

·          обложение согласно платежеспособности экономических субъектов;

·          обложение согласно взаимовыгодности плательщиков и государства;

·          принцип пожертвования со стороны экономических субъектов.

Выбор и соотношение принципов в конкретной практике налогообложения в значительной степени определяются характером государственного устройства, спецификой исторического момента и другими факторами. Так, первые два принципа широко использовались тоталитарными режимами, когда интересы правящей государственной верхушки, поддерживаемой силовыми структурами, ставились на первое место. Ведь чем больше налогов, тем выше доля внутреннего продукта у государства, тем оно мощнее и сильнее. И наоборот, последние принципы (взаимовыгодность и пожертвование) характеризуют демократический строй, когда граждане страны через выборную систему государственного аппарата диктуют курс и ход фискальной политики.

Здесь существует классическое объективное положение: любой выбор принципов должен гарантировать минимум жизненных благ для существования и воспроизводства рабочей сипы как единственного реального источника богатства, фундамента общества и государства.

Инвестиционная политика охватывает большой комплекс проблем, среди которых основными являются:

·          соотношение реализации запросов потребителей и производителей, отражающееся в пропорции текущих инвестиций и инвестиций развития;

·          соотношение интересов различных субъектов-потребителей, определение пропорций ассигнований на финансовое обеспечение содержания госаппарата, неимущего населения, экономически состоятельных слоев и т.д.;

·          обеспечение прожиточного минимума гражданам страны.

Таково общее содержание бюджетной политики. Значение ее огромно, ибо ею определяется экономическая, финансовая основа функционирования государства и жизнедеятельности всего общества.

Пути развития и решения проблем бюджетной политики находят выражение в ежегодном бюджетном послании Президента РФ. Вся сложность заключается в их последовательной реализации.

В основу формирования и реализации бюджетной политики положены стратегические целей развития страны, определенных в ежегодных Посланиях Президента Российской Фе­дерации.

Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбереже­ний и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности - удов­летворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное вы­полнение всех законодательно установленные социальных гарантий, в том числе - пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита граждан, нуждающихся в государственной помощи.

Основа для решения социальных проблем - высокие темпы устойчивого экономичес­кого роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, рост заработной платы в эконо­мике, расширению финансовых возможностей государства. Для этого, прежде всего, необходи­мо поддерживать финансовую стабильность (низкую инфляцию и стабильность национальной валюты), определяющей степень доверия людей к государству и готовность Важное значение имеет снижение налоговой нагрузки на экономику и административных барьеров, защита прав собственности, обеспечение экономическую свободы и условий равной конкуренции. Госу­дарство должно поддерживать развитие транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры, авиа– и судостроения, экспорта интеллектуальных услуг, космической отрас­ли и других стратегических отраслей экономики.

Обеспечение обороноспособности и безопасности - необходимое условие для разви­тия страны. Социальный прогресс невозможен в стране, граждане которой страдают от воен­ных конфликтов, терроризма, преступности, стихийных бедствий. Разрушительный потенциал насилия, природных и техногенных катастроф постоянно растет, и долг государства - сделать все для защиты граждан от этих угроз. Обеспечение высокой боеготовности Вооруженных сил, их техническое переоснащение, создание профессиональной, мобильной армии, борьба с терроризмом и распространением оружия массового поражения, предупреждение локальных конфликтов, предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий входят в число основных приоритетов бюджетных расходов.

Создание условий для будущего развития - важнейшая миссия социально ответствен­ного государства. Люди должны быть уверены в завтрашнем дне, убеждены в том, что их дети и внуки будут благодарны старшим поколениям, заложившим основы будущего процветания страны в целом, а значит и каждой семьи в отдельности. Развитие природного и научного по­тенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией -необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достиже­ние должно внести комплексное решение демографической проблемы.

Достижение многих из них определяется не только их финансовым обеспечением, но и эф­фективностью правового регулирования, способностью государства принимать справедливые законы и добиваться их исполнения. Значительный вклад вносят, в рамках законодательно ус­тановленных полномочий и ответственности, органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и органы местного самоуправления. Целый ряд публичных обязательств исполняется за счет государственных внебюджетных фондов.

Однако решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вно­сит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфля­ции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического разви­тия. Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимых социальные гарантии осуществляется за счет средств федерального бюд­жета. Наконец, из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфер­тов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Именно поэтому конкретные требования к бюджетной политике ежегодно формулируются в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2007-2009 году и проект фе­дерального бюджета на 2007 год соответствуют требованиям Бюджетного послания на 2007 год о необходимости формирования бюджетной политики «…исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных измене­ний в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансирован­ности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами».

Основными задачами бюджетной политики при формировании проекта федераль­ного бюджета на 2007 год стали:

1.         последовательное снижение темпов инфляции;

2.         обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации;

3.         продолжение политики аккумулирования «коньюктурных» доходов бюджета в Стабилиза­ционном фонде;

4.         прирост непроцентных расходов федерального бюджета темпами, адекватными темпам роста экономики;

5.         повышение результативности бюджетных расходов, строгий отбор принимаемых обяза­тельств;

6.         разработка годового бюджета в строгой увязке с показателями среднесрочного финансово­го планирования;

7.         увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных инсти­тутов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирова­ния крупных инвестиционных проектов;

8.         использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, особых экономи­ческих зон, концессионных соглашений, технопарков в целях расширения частных инвестиций.

2. Результаты бюджетной политики в 2005 году и в начале 2006 года

Проводимая бюджетная политика в целом соответствует стратегическим целям экономического развития Российской Федерации, повышения качества жизни и обеспечения безопасности ее граждан, задачам, определенным Бюджетным посланием Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2006 году".

В то же время задача последовательного снижения уровня инфляции в 2005 году и первые месяцы 2006 года была решена не в полной мере.

Начата реализация приоритетных национальных проектов. Создается основа для решения назревших проблем повышения качества образования, улучшения здоровья населения, обеспечения граждан доступным и комфортным жильем, формирования достойных условий жизни на селе и развития агропромышленного производства. Применяемые здесь механизмы направлены как на повышение качества государственных социальных услуг, так и на обеспечение прямой связи между результатами работы учреждений и их финансированием, включая оплату труда.

Мероприятия, предусмотренные приоритетными национальными проектами, в целом обеспечены необходимым бюджетным финансированием. Тем не менее, сохраняются неточности в процессе бюджетного планирования. Так, например, первоначально не были учтены средства на уплату единого социального налога и выплату районных коэффициентов в связи с введением дополнительных выплат отдельным категориям учителей и медицинских работников. В результате вновь требуется внесение изменений в федеральный бюджет в процессе его исполнения.

Увеличены в реальном выражении размеры оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, пенсий и ряда пособий в связи с материнством и воспитанием детей. Однако подготовка законопроектов, направленных на расширение самостоятельности организаций социально-культурной сферы, и переход к нормативно-подушевому финансированию оказания государственных и муниципальных услуг затянулись. В бюджетных учреждениях по-прежнему превалируют уравнительные подходы к установлению заработной платы работников. Реструктуризация сложившейся бюджетной сети проводится медленно.

Проведенная реформа системы натуральных льгот позволила повысить эффективность социальной поддержки населения. Бюджетные средства на эти цели предусматриваются в необходимых объемах.

Вступил в силу новый федеральный закон о государственных закупках, более четко регламентирующий процедуры проведения торгов, создающий условия для расширения круга поставщиков и более эффективного использования бюджетных средств. Но из-за отсутствия ряда подзаконных нормативных актов новый механизм закупок пока еще не заработал в полной мере.

В федеральном бюджете на 2006 год увеличены объемы инвестиционных расходов государства, создан Инвестиционный фонд. Принят закон о концессионных соглашениях. Однако его реализация сдерживается отсутствием утвержденных Правительством Российской Федерации типовых концессионных соглашений.

Продолжена реформа федеративных отношений. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации на 2005 год впервые были исполнены в условиях законодательно установленного разграничения расходных обязательств и доходных источников. Сбалансированность региональных бюджетов улучшилась.

Повысились прозрачность и объективность системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Но применяемые при распределении дотаций механизмы по-прежнему недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.

Расширен круг собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и делегированных им полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета. Порядок делегирования полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации конкретизирован с учетом накопленного опыта.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили право в установленных законом случаях участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации с осуществлением расходов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Аналогичные решения приняты и в отношении органов местного самоуправления.

Особенностью бюджетного процесса 2006 года стало формирование собственных бюджетов нескольких тысяч вновь образованных муниципальных образований. При этом принятые на федеральном уровне решения позволили субъектам Российской Федерации самостоятельно определять сроки и порядок перехода к модели организации местного самоуправления с учетом реальной ситуации на местах. 46 субъектов Российской Федерации приняли решение не откладывать создание полноценной системы местного самоуправления.

В сфере налоговой политики продолжен курс на снижение общей налоговой нагрузки на экономику. Отношение общего объема обязательных платежей к объему валового внутреннего продукта (без учета влияния изменений мировых цен на нефть) снизилось с 28,7% в 2004 году до 27,4% в 2005 году. Приняты решения, направленные на стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности.

В частности, обеспечен переход к общему порядку принятия к вычету налога на добавленную стоимость при осуществлении капитального строительства, осуществлены иные меры по улучшению администрирования этого налога.

При этом обращаю особое внимание на неприемлемость практики издания нормативных правовых актов в сфере налогового законодательства после начала налогового периода по соответствующим налогам, как это произошло с утверждением новой формы налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость.

Реализован ряд мер по совершенствованию налогообложения прибыли организаций. Введены меры налогового стимулирования для компаний, работающих в особых экономических зонах.

Отменен налог на имущество, переходящее в порядке наследования.

Снижение базовой ставки единого социального налога обеспечило существенное уменьшение налоговой нагрузки, прежде всего для обрабатывающих отраслей промышленности. В то же время пока не достигнута вторая основная цель реформы налогообложения фонда оплаты труда - массового вывода "из тени" доходов граждан, в первую очередь занятых в сфере малого и среднего бизнеса.[4]

Законодательно отменены лимиты на предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налоговых платежей. Но распределение компетенции между органами власти по их предоставлению так и не было установлено. Законопроект, предусматривающий решение этой и иных наболевших проблем налогового администрирования, уже долгое время находится в Государственной Думе.

Законодательно установлен механизм исполнения судебных решений по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Продолжено сокращение объема государственного внешнего долга. За прошедший год он уменьшился на 37,6 млрд долларов США и составил чуть более 10% ВВП. Возросла роль Российской Федерации в усилиях международного сообщества по решению проблемы долгового бремени беднейших стран.

Продолжалось реформирование бюджетного процесса. Сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета, ведения реестров расходных обязательств, разработки и реализации ведомственных целевых программ.

Активизировалась работа по формированию целей и индикаторов деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, увязке бюджетных ассигнований с конкретными, количественно измеримыми результатами их использования, совершенствованию формата представления бюджета, оценке его вклада в достижение целей государственной политики. Тем не менее при проведении данной работы пока не сделан достаточный акцент на оценке эффективности осуществляемых бюджетных расходов.

Федеральный бюджет на 2006 год стал первым бюджетом, сформированным в рамках трехлетнего перспективного финансового плана, который, в свою очередь, должен стать основой для выработки бюджетной политики на новую бюджетную "трехлетку".

Но не обошлось без сбоев. Перспективный финансовый план на 2006-2008 годы был принят после начала планового периода, что недопустимо. Ведомственные целевые программы пока не стали действенным инструментом оптимизации действующих расходных обязательств и их привязки к конкретным измеримым результатам. Неоправданно затянулась подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, направленных на приведение его в соответствие с современными требованиями и принципами эффективного управления общественными финансами, что объективно сдерживает внедрение модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.

С 2006 года все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации переведены на кассовое обслуживание исполнения в органах Федерального казначейства.