Процедура экологической оценки

2.1. Процедура экологической оценки

Проблема: Инициирование ЭО в самом начале проектного цикла резко повысило бы эффективность оценки, поскольку позволяет изначально осуществлять проектирование с учетом экологических требований, а не перекраивать уже готовый проект или, как чаще всего и происходит, подгонять результаты ЭО под заранее заданный проект. Участие общественности как часть процедуры ЭО также стало бы более действенным и менее болезненным для заказчика, если бы общественность была вовлечена в процесс принятия решений на его начальной стадии. Мнение "Эколайна": "У заказчика отсутствуют стимулы начинать процедуру ЭО на ранних стадиях проектного цикла" (10).

Мнение автора: Думаю, что стимул есть - финансовый. Если проводить ЭО параллельно с остальной проектной деятельностью, то коррективы в проект можно вносить "по ходу". Переделка же готового проекта, а тем более запрещение деятельности в тот момент, когда уже практически начато строительство, обходится значительно дороже. Только вот заказчик этого еще не осознал. Так что здесь можно предложить помимо законодательно оформленного стимула воспользоваться средствами экологического просвещения и просветить заказчика - рассказать о положительных примерах сотрудничества и отрицательных - несотрудничества, например, воспользовавшись информацией и рекомендациями "Эколайна", приведенными на его сайте.

Проблема: Всеохватность перечня объектов ГЭЭ. Мнение автора: Перечень объектов ГЭЭ составлен таким образом, что под него можно "подогнать" любой объект. Размытость перечня позволяет всем желающим мучить органы ГЭЭ требованием провести ЭЭ всего подряд, а органам ГЭЭ, в свою очередь, отпихивать от себя неугодный объект. Если раньше (до закона) проводили ЭЭ значимых объектов, но качественно, теперь проводят всех, но, естественно, не качественно, поскольку хорошо работать при такой загрузке просто нельзя. Или надо раздувать штат чиновников до невообразимых и нереальных на сегодняшний день размеров. А его наоборот сокращают. Мыслить надо реально, особенно при составлении законов.

Проблема: Согласно закону об ЭЭ экспертизе должна подвергаться практически любая проектная документация, каковой большое разнообразие. Подвергать же одинаковой процедуре проект строительства крупного металлургического комбината и маленькой ремонтной мастерской, естественно, неразумно. С этим никто не спорит, но законодательством проблема четко не урегулирована.

Мнение "Эколайна": "В России рекомендовано разграничивать экспертизу по видам сложности, но никаких разграничивающих признаков и методик проведения разных видов экспертиз не предусмотрено. Помимо общей загруженности органов ГЭЭ, "тотальный" подход создает и методические трудности. В Москве подготовлен проект "Положения об экологической классификации предплановой, предпроектной и проектной документации". "Согласно закону о ГЭЭ заказчик в любом случае обязан представить ОВОС. Это во многом сводит на нет дифференцированный подход к проектам различной степени экологической опасности, предлагаемый в Положении об ОВОС" (52).

Мнение автора: ОВОС простых проектов будет проще, чем ОВОС сложных; ГЭЭ - это, по сути, проверка ОВОС, поэтому сложность самой экспертизы обусловлена сложностью представленной документации. Думается, что ранжировать по степени сложности достаточно процедуру ОВОС, а ГЭЭ должна оценить степень полноты и достоверности ОВОС и по ее результатам вынести юридически значимое решение.

Предложение "Эколайна" (52): разрешить проблему путем разработки нормативных списков, разделяющих все многообразие проектов на три потока:

1. заведомо экологически опасные проекты, для которых полномасштабная ЭО обязательна;

2. объекты, признанные экологически безопасными, для которых проведение ЭО не обязательно;

3. объекты, обладающие потенциальной экологической опасностью, для которых используется двухступенчатая модель. Первая ступень - проведение сокращенной ЭО, после которой выносится одно из решений: разрешить/запретить проект или выполнить полномасштабную ЭО.

Мнение автора: Такое решение не исключает конфликтные ситуации, когда общественность считает, что ГЭЭ проводить надо, а лица, ответственные за принятие подобного решения, с общественностью не согласны. Вот если ввести поправку, что в спорных ситуациях (даже когда существует разногласие между самими лицами, принимающими решение) ГЭЭ должна быть проведена, тогда, действительно, большую часть конфликтных ситуаций можно было бы решить мирным путем. Требование же к проведению первой ступени ЭО (ОВОС) можно оставить на усмотрение органов ГЭЭ, поскольку юридический запретительно/разрешительный смысл имеет заключение именно ГЭЭ, и если для вынесения решения экспертам ГЭЭ достаточно представленного заказчиком экологического обоснования, то можно считать, что это их личное дело. Но если общественность проявит заинтересованность настолько, что решит проводить ОЭЭ, то она вправе затребовать проведение дополнительных исследований, если обоснует их необходимость для вынесения решения по проекту.

Предложение Л. Луневой, Москва: Вероятно, уровень сложности требуемой ГЭЭ можно определять на стадии декларации о намерениях, а если выявится желание заказчика занизить фактический риск проекта, то следует не только проводить полновесную ЭЭ, но и предусмотреть весомые санкции за преднамеренное занижение декларируемых величин.

Ответ автора: Это в том случае, если на ГЭЭ будет подаваться декларация о намерениях. И гарантией проведения полновесной ГЭЭ в спорном случае должна служить норма, в которой будет зафиксировано требование о том, что в спорном случае проведение полной ГЭЭ обязательно.

Проблема: Делегирование органам Госкомэкологии местного уровня полномочий на проведение ГЭЭ малозначимых проектов.

Мнение "Эколайна": "Возможно, определенные права в области экологической экспертизы проектов, не имеющих серьезных экологических последствий, могли бы быть делегированы органам комприроды местного уровня. Разумеется, такая мера должна быть подкреплена широкой программой повышения квалификации сотрудников этого ведомства и жестким контролем со стороны областных и городских органов. Такой подход позволил бы разгрузить сотрудников отделов государственной экологической экспертизы и сосредоточить усилия на более детальной экспертизе сложных проектов, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду" (52). "Согласно "Положению о ГЭЭ в Нижегородской области" "в целях ускорения и упрощения процедуры экспертизы" введена категория "объектов ГЭЭ местного значения". Экспертиза этих объектов, определяемых конкретным перечнем, проводится районными комитетами по охране окружающей среды по упрощенной процедуре" (52).

Мнение автора: Подобный подход требует увеличения штата местных органов. Например, в ряде районов Липецкой области местный орган Госкомэкологии представлен одним человеком. Помимо обучения сотрудников потребуется оснащение ресурсами, методической литературой и т.д. Экономически более выгодно увеличить штат сотрудников в отделе экспертизы субъекта федерации. К тому же, согласно закону "Об экологической экспертизе" проведение ГЭЭ отнесено к исключительной компетенции федерального или территориальных органов ГЭЭ. А вот включение в комиссию ГЭЭ сотрудников районных комитетов по охране природы, которые, как правило, лучше знакомы с ситуацией в районе - мера необходимая и законом предусмотренная (правда, в не очень понятном статусе наблюдателя). Если же планируемая хозяйственная деятельность заведомо не приведет к серьезным экологическим последствиям, то процедуру ГЭЭ логичнее было бы заменить простым согласованием, что возможно делегировать и на районный уровень.

Проблема: Насколько подробно и глубоко должны проводиться ОВОС и ЭЭ? Для того чтобы рассчитать, доказать и обосновать величину воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, заказчику часто приходится выполнять значительные дорогостоящие исследования. Насколько и в каких случаях оправдано подобное удорожание проекта?

Мнение Совета по качеству окружающей среды США: "Многословные описания природной среды сами по себе ни в коей мере не улучшают адекватность заявления о воздействии на окружающую среду".

Мнение автора: Для чего делают ОВОС? Для того чтобы оценить воздействие на окружающую среду планируемой деятельности. А зачем оценивать? Чтобы реализовать эту деятельность с наименьшими экологическими потерями или чтобы провести инвентаризацию пострадавших? А может, еще профинансировать фундаментальные научные исследования за счет заказчика? Судя по требованиям к ОВОС, явно не первое. Ведь путь ОВОС - от оценки среды со всеми букашками и таракашками к оценке воздействия на эту среду, причем тоже до последней хвоинки, а уже потом - мероприятия "по предотвращению". Вот если бы ОВОС проводился с целью минимизации негативного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, тогда было бы наоборот - от мероприятий к оценке. Сравнение с нулевым вариантом: Хорошо, если в случае негативного воздействия на окружающую среду от планируемой деятельности можно отказаться - например, не построить автомобильный завод. Ничего страшного, народ пешком походит, воздух будет чище, а рабочие места можно и по-другому организовать, на машзаводе свет клином не сошелся. А если нет, как это происходит на Камчатке, где необходимость газификации люди прочувствовали на своей шкуре, когда зимой отключили энергию и отопление? А у них не чум - у них квартира, из которой не все готовы уехать на материк, да и не всех на нем ждут. Вот здесь сначала надо было бы решить вопрос - можно ли обойтись без электричества, что все-таки дороже - девственная природа Камчатки или ее народ? Затем уже рассмотреть все альтернативные виды энергии. Затем, после того как определили, что без газа не обойтись, рассмотреть возможные пути реализации проекта, в том числе и позаимствовав зарубежный опыт. И продумать все природоохранные мероприятия по максимуму. Что толку исследовать весь Камчатский полуостров в деталях, если все равно придется строить газопровод? Лучше уже сразу искать природоохранные технические и технологические решения. Я не говорю, что вообще исследований проводить не надо. Надо - обоснование выбора трассы, гидрологический режим, анализ водотоков на предмет их промысловой ценности, чтобы правильно выбрать места переходов и время работ… То есть нужны только те исследования и настолько детально, насколько это помогает улучшить проект. А на практике вся отчетность и исследования делаются для обоснования суммы выплаты, компенсации ущерба всяким запасам. Если бы эти выплаты возвращались заказчику в виде финансирования природоохранных мероприятий, было бы не так обидно проводить инвентаризацию пострадавших.

Реплика читателя: Все Вы правильно пишете. Только Ваши предложения означают изменения в процедуре ОВОС. Это, вероятно, федеральная компетенция? (Л. Лунева, Москва)

Ответ автора: Охрана окружающей среды, согласно Конституции РФ, относится к совместному ведению федерации и субъекта федерации, и детальные процедуры ОВОС разумнее разрабатывать на уровне субъекта, чтобы сразу ввести учет местных особенностей. На практике же федерация стремится урегулировать все по максимуму. Таким образом, создать региональный правовой акт, вносящий новые необходимые нормы, которые к тому же не будут противоречить федеральному законодательству, достаточно сложно. Но пока именно этот вопрос вполне решаем на любом уровне. Какой ОВОС истребует комиссия ГЭЭ, такой и будет. Единственный руководящий документ - Положение об ОВОС (27).

Вот как изложены взгляды на объем и глубину ЗВОС в США, раньше нашей страны внедривших ОВОС: "Всеобъемлющий ЗВОС - практически бесполезная трата времени и денег (опыт США - NERA), поскольку многотомный труд немобилен. Его затруднительно использовать как лицам, ответственным за принятие решений, так и общественности, трудно искать компромиссы, основываясь на столь объемной информации. "Утопание в информации". Отсюда появилось требование - ЗВОС должен иметь не более 250 стр. и содержать только информацию, действительно необходимую лицам, принимающим решения. С этой целью ведомствам рекомендовалось проводить в самом начале процедуру скоупинга, то есть формулирования круга вопросов и задач, решаемых в ходе ЭО. Только те компоненты окружающей среды, информация о которых необходима для принятия решений, должны анализироваться в ходе ЭО".

Проблема: Рассмотрение альтернативных вариантов реализации планируемой деятельности

Мнение "Эколайна" (52): "На практике разработчики часто формально относятся к рассмотрению альтернатив. Во многих проектах в качестве "альтернативы" решению выбирают заведомо нежизнеспособные решения или просто рассматривают варианты одной и той же альтернативы".

Мнение автора: Хороший принцип альтернативности загублен формальным общеобязательным подходом. Причина, на мой взгляд, в том, что разработчик знает, как лучше с его точки зрения, поэтому заведомо формально (по принуждению) рассматривает обязательные альтернативы. Уход от формальности - в открытости ЭО на самых ранних ее стадиях. В этом случае заказчику придется рассматривать альтернативы не для проформы, а для того, чтобы доказать общественности, что его вариант лучше, чем все остальные предлагаемые (естественно, общественностью). Иначе получается плюрализм в одной голове - заказчик сам с собою спорит. Если в споре появится достойный оппонент, то и альтернативы будут рассмотрены серьезно.

Проблема: Часто разработчики ОВОС подробно анализируют и описывают незначительные воздействия, а о значительных упоминают вскользь или не упоминают вообще (замечено "Эколайном").

Предложение автора: В методику ЭЭ следует включить ранжирование воздействий, дабы избежать ситуации, когда детально изучаются незначительные воздействия, а значительные - поверхностно или упускаются из виду вообще. Вероятно, для всех проектов сделать конкретное и единое ранжирование затруднительно, в этом случае будет уместна разработка отдельных методик для разных типов проектов и отдельной (универсальной) методики ранжирования. В принципе, такой подход имеет место, но как-то несистемно и нечетко.