АНАЛИЗ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ В УПРАВЛЕНИИ твердыми производственными ОТХОДАМИ

1. АНАЛИЗ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ В УПРАВЛЕНИИ твердыми производственными ОТХОДАМИ

1.1 Современная российская модель управления производственными отходами

Проблема управления отходами совершенно не нова и стояла со времен появления первых социальных общностей. Однако, современный этап человеческой истории внес существенное дополнение - резко увеличился объем отходов, усложнился их состав, что, очевидно, качественно изменило уровень потенциальной их опасности [46].

В РФ долгое время проблема управления отходами рассматривалась лишь в рамках общей концепции благоустройства территории, что естественным образом препятствовало актуализации сферы управления отходами. Наследие советской традиции – многочисленные «полигоны» отходов - оказывались задействованы в экономическом обороте только на этапе «издержки» – вследствие избавления от отработанного материала [22].

Тем не менее, на фоне обрушения сложившейся системы управления советского образца неформальный сектор экономики форсировал развитие отрасли – на рынке стали возникать многочисленные фирмы, извлекавшие прибыль из сбора вторсырья [23], замещая, звенья исчезающей советского образца системы управления отходами. Рост числа таких предприятий, не занимавшихся переработкой мусора, стал одной из основополагающих причин увеличения числа преступлений в сфере похищения государственного и муниципального имущества в особо крупных размерах (речь идет о фактах хищения электрооборудования, снятия железнодорожного полотна и пр. для последующего сбыта на указанные предприятия общественно значимого незащищенного имущественного фонда) [17].

Острота проблемы вызвала предложения о ликвидации подобных предприятий, однако фактически это угрожало полным уничтожением зарождающегося коммерческого сектора мусоропереработки.

Следующий этап - постепенное огосударствление – в рамках концепции обустройства социального континуума стала очевидна девальвация пассивного (главным образом, по средствам лицензирования) варианта государственной политики в отрасли [18].

Вплоть до момента принятия Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [2] - включившего в перечень вопросов местного значения (ст.14 п.п.18) организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов - на разных территориях РФ предлагались различные управленческие подходы – ориентированные в большей или меньшей степени на государственный или частный капитал, зарубежные или российские технологии и т.д.

Современный этап следует оценивать с позиции анализа сложившейся в России собственной современной концепции управления отходами. В мире сегодня нет единого подхода к управлению в данной отрасли [40], а каждая страна фактически имеет собственный набор характерных, часто используемых, инструментов, что позволяет говорить в частности о существовании «японской модели», «американской модели» [43], «общеевропейской» [47], «китайской» [45] и целом ряде других.

Методическая проработка модели стала возможна благодаря развитию, первоначально – Интернет-сообществ, выросших по преимуществу из групп по интересам (бизнесменов и ученых-экологов), а затем - потребовавшихся самостоятельных специализированных изданиях периодической литературы[7]. На этом фоне усиливается интерес к новациям и опыту отечественных и зарубежных территорий ответственных органов власти (по мере укрепления государственных структур новой России). Это повлекло за собой создание региональных специализированных информационных центров[8], в некоторых случаях, издающих периодическую литературу специального характера (опыт Москвы и Санкт - Петербурга) [24].

Одним из главных инструментов общения на сегодня являются специализированные выставки, на которых также проходят традиционные семинары и открытые конференции по вопросам отрасли.

За последние несколько лет российское законодательство, регулирующее деятельность по обращению с отходами претерпело значительные изменения.

Нормативно-правовые документы, регламентирующие обращение с твердыми отходами в Российской Федерации подразделяются на: федеральные законы, кодексы и постановления Правительства; санитарные нормы и правила; строительные нормы и правила; стандарты и технические условия; ведомственные нормы и правила.

Базовыми нормативно-правовыми актами для отрасли являются: Федеральный закон №89-ФЗ от 24 июня 1998 года "Об отходах производства и потребления" (определяет цели и основные принципы государственной политики в области обращения с отходами) [5], ФЗ №128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 года (лицензированию подлежат следующие виды деятельности: деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов; заготовка, переработка и реализация лома черных металлов) [17], ФЗ №49-ФЗ от 24 ноября 1994 года "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничными перевозками опасных отходов и их удалением", "Стокгольмская Конвенция о стойких органических загрязнителях" (особое значение эта Конвенция имеет при эксплуатации мусоросжигательных заводов и прочих объектов термической обработки отходов, а также пожаров на свалках) [20], Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в статье 7 определяет полномочия органов местного самоуправления) [17].

Особо следует подчеркнуть, что ни один закон не обязывает муниципалитеты строить объекты по управлению отходами, закон требует "организовать процесс" [17]. Более того, согласно Федеральному закону №115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" не предусмотрены статьи расходов на строительство объектов по обезвреживанию, размещению или переработке отходов. Вопрос на самом деле весьма важен, т.к. он выявляет несостоятельность доводов о нехватке бюджетных средств на строительство полигонов или заводов, переоснащение спецавтопарка, ведь, зачастую, фактически незаконная эксплуатация той или иной свалки происходит "санкционировано" по причине "недостатка средств" [20]. Другой вопрос, что никто не обеспечил местные органы власти достаточным количеством методик по организации "управления твердыми отходами", хотя формально этим должен заниматься ФГУП "Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами"[9]. Однако фактически этот Центр превратился в хозрасчетную организацию по проектированию генеральных схем очистки, а методическую работу не проводит [25].

Упомянутыми нормативно-правовыми документами не исчерпывается законодательная база. В каждом конкретном случае применяются и другие специфические нормативно-правовые акты и нормативно-технические документы. Очевидно, что на сегодня большинство проблем, возникающих у субъектов управления отходами, связаны с высокой сложностью применяемой нормативно-правовой базы в сфере управления отходами и внутренними противоречиями существующего законодательства.

В целом, для современной российской модели управления отходами характерно следующее:

–   программно-целевой метод управления;

–   превалирование государственных инвестиций над муниципальными и частными;

–   ориентация на утилизацию и захоронение, а не переработку (в государственном и муниципальном секторе) и первичный сбор и частичную переработку (в частном секторе);

–   доминанта в практике управления представления об отходах как факторе стабильного роста издержек, аксиоматическая идея неприбыльности отходов для государственного и муниципального сектора;

–   неразвитость научной инфраструктуры в сфере управления отходами;

–   отсутствие системы подготовки специалистов в области управления отходами;

–   отсутствие целостных системных научных исследований в отрасли на территории РФ;

–   информационная и технологическая зависимость от иностранных партнеров;

–   отсутствие специального нормативно-правового акта, регулирующего отрасль;

–   наличие значительного числа смежных нормативно-правовых актов разного уровня, образующих юридический механизм управления отраслью;

–   сложный механизм вступления в отрасль – высокие финансовый и правовой пороги;

–   фактическое неиспользование механизмов Киотского протокола как источника финансирования.

Таким образом, современная российская модель управления отходами сложилась на основе сформированного в советский период методического, технического базиса, однако дальнейшее ее развитие в течение более пятнадцати лет происходило в условиях открытой рыночной экономики, что заметно изменило набор используемых инструментов управления.

1.2 Анализ деятельности Администрации Муниципального образования «Город Хабаровск» по организации сбора, вывоза, утилизации и переработке твердых производственных отходов

Следуя методу восхождения от абстрактного к конкретному, целесообразно оценить степень реализации отдельных черт, присущих общероссийской модели управления отходами, на определенной территории – в Муниципальном образовании «Город Хабаровск»[10].

Однако целостный анализ невозможно провести без характеристики данной территории с точки зрения управления отходами. Необходимо определить источники ресурсов для отрасли, их объемы, примерную структуру, охарактеризовать возможности сбыта. Для этого целесообразно отметить следующее.

Население — 579,2 тыс. человек (1 января 2009). Площадь города — 386,4 км². Город расположен в 20 км от границы с Китаем..

Экономика города представлена такими промышленными гигантами: ОАО «Дальхимфарм», ОАО «Дальмостстрой», ОАО «ДГК», ОАО «Амурское Пароходство», ОАО «Хабаровский НПЗ», ОАО «Амурский кабельный завод», ФГУП «Хабаровский судостроительный завод», ОАО «Ликеро-водочный завод „Хабаровский“», ОАО «Дальневосточный научно-исследовательский институт технологии судостроения», ОАО «Дальэнергомонтаж», входящее в состав ОАО «Группа Е4».

Вместе с тем, административные функции города — центр ДВ, а также наличие значительного числа образовательных учреждений обусловили в общей массе отходов значительную долю макулатуры.

Город представляет собой стабильно развивающуюся территорию, с характерным набором проблем экономического и социального плана.

В соответствии с Уставом города исполнительным органом муниципального образования «Город Хабаровск» является Администрация города.

Управление промышленности и связи Администрации города Хабаровска проводит анализ деятельности производственного комплекса города и связи. Наряду с этим в соответствие с Федеральный закон №131-ФЗ [от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", включившего в перечень вопросов местного значения (ст.14 п.п.18) организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов] реализуются меры поддержки предприятий, занимающихся сбором, переработкой твердых отходов. С 2003 года оказывается поддержка двум таким предприятиям: ООО "Лорен" (переработка пластика) и ООО "Бриз" (резина). Также с 2009 года наметился сдвиг в области сбора и частичной переработки батарей, с последующей отправкой слитого электролита для утилизации в г. Иркутск.

Основное финансирование на поддержку данного вида деятельности закладывается в рамках принимаемых краевыми министерствами программ (преимущественно двухгодичных) и направляется главным образом на закупку нового оборудования. Сегодня реализуется "Концепция развития сферы обращения с отходам и производства и потребления в Хабаровском крае на 2006–2010 гг.", утвержденная постановлением Губернатора Хабаровского края от 31 марта 2006 г. № 77. В последующем, на условиях аукциона, оно передается в аренду указанным предприятиям. Это позволяет взаимно (для муниципального образования и предприятия) снижать расходы. Так муниципалитетом с 2003 года было закуплено оборудование на общую сумму 16,8 млн. руб. (6,6 млн. руб. для ООО "Бриз" и 10,2 млн. руб. для ООО "Лорен"). Кроме того предприятия самостоятельно модернизируют и расширяют производственную базу за счет собственных средств.

В рамках международного сотрудничества приграничными территориями был создан и уже несколько лет эффективно работает специальный комитет ("Харбин-Хабаровск"). В рамках уже существующих договоренностей с китайской стороной планируется сбывать частично переработанное сырье - измельченную резину, пластик - в КНР. Первые поставки будут осуществлены в рамках планового увеличения объемов производства вторсырья.

ООО "Бриз" имеет в своем распоряжении значительные площади, где под открытым небом складируются отходы и результаты их переработки. Эта территория досталась ООО в наследство от переживавшего процедуру банкротства ОАО "Дальдизель".

Первоначально, в 2003 году, проводилась ручная разделка поступающих шин, в результате от первоначального объема оставалось около 20% годного к переработки сырья, или чистой резины. Остальные 80% объема поступающих автопокрышек возвращались на склад. Таким образом первоначально ежегодный объем производства вторичной резины составлял порядка 5 тонн. В последующем она закупалась в полном объеме ОАО "Далькровля" (в советский период т.н. Рубиройдный завод) и использовалась при производстве кровельных материалов. Сегодня эффективность работы предприятия за счет развития материальной базы, использования современного оборудования, значительно возросла, что позволяет рассчитывать на цифру в 5 000 тонн в 2010 году. При этом получают вторичные продукты - металлическую крошку и тряпичный синтетический код. Они также успешно продаются на местном рынке (тряпичный синтетический код, к примеру, закупает для своего производства ООО "Лорен").

В последние несколько лет полученная в результате переработки резина часто используется в местном производстве брущатки, амортизационных плит для дворовых площадок, спортивных учреждений, дворовых палисадников. РОСДОРНИИ ведет изыскания в области ее применения в асфальто-бетонировании.

Сбор резины осуществляется только у предприятий города. У населения прием не производится. На основании распоряжения губернатора Хабаровского края "Об обращении с резинотехническими отходами" юридическое лицо, сообщает о своем желании передать имеющуюся резину для переработки. Вывоз с его территории данной резины осуществляет ООО "Бриз".

Одновременно с этим Администрация города выдает справку, в которой указываются сроки, объемы сданной в целях утилизации резины. Это позволяет на законных основаниях и совершенно бесплатно (для всех трех сторон) избавляться от твердых отходов, имеющих 4 класс опасности. По этой причине удалось наладить вывоз резины из близлежащих населенных пунктов, в том числе порта Ванино, а также соседнего региона - ЕАО (г. Биробиджан). Деятельность ООО "Бриз" прежде всего расчитана на работу по сбору среди автопредприятий. Не связана с населением, физическими лицами.

ООО "Лорен" также был организован в 1997 году на базе цеха по переработке собственных отходов завода "Амурского кабельного завода". Первоначально объем производства вторичного пластика составлял 70 тонн. В настоящее время эта цифра близка к 100 тоннам. В городе действует 4 пункта приема пластика у населения. Себестоимость строительства одного приемного пункта в г. Хабаровске составила порядка 1 млн. руб. Проект был реализован полностью за счет городской казны.

При поддержке администрации города в рамках программы «Отходы» предприятие закупило в 2008 году новое оборудование – уникальную для ДВ - австрийскую линию (по 10 млн. руб. выделила каждая из сторон). В перспективе руководство ООО намерено приобрести линию по переработке пленки, а также термопласт-автоматы, что позволит расширить ассортимент производимой продукции.

Сегодня заключены контракты на переработку пластиковых отходов с медицинскими учреждениями города Хабаровска. Ведется работа с кафе быстрого обслуживания. Заключен контракт с газовой компанией (Сковордино), а также с нефтяными компаниями региона.

Следует особо отметить, что во исполнение Постановления Правительства Хабаровского края от 22.02.2010 № 45-пр "О реализации в Хабаровском крае Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и Распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р" утверждены Перечни целевых и нормативных показателей для расчета неэффективных расходов местных бюджетов, показателей, необходимых для их расчета, дополнительных показателей по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц, показателей уровня оценки населением результатов деятельности органов местного самоуправления, а также частных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и их весовые коэффициенты. Утверждено распределение городских округов и муниципальных районов края по группам с учетом транспортной доступности и плотности населения.

В утвержденной Методике оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления определено, что эффективность оценивается путем расчета значений показателей комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Сравнительный анализ эффективности деятельности проводится с учетом транспортной доступности и плотности населения по показателям комплексного социально-экономического развития. Для расчета значений показателей комплексного социально-экономического развития определены сферы деятельности и их весовые коэффициенты.

Приведены формулы, по которым определяются итоговое значение показателей комплексного социально-экономического развития, уровни эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, уровень оценки результатов их деятельности населением. Кроме того, определены формулы, по которым устанавливаются уровень и частные показатели эффективности расходования бюджетных средств, а также доля неэффективных расходов местных бюджетов.

Положением по подготовке текстовой части доклада о достигнутых значениях определены наименование и структура докладов глав городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

Утвержденным Порядком проведения экспертного анализа результатов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления установлено, что для его проведения формируется экспертная группа. При анализе учитывается информация из докладов глав муниципальных образований.

Группой анализируется правильность расчета показателей уровня эффективности деятельности в установленной сфере деятельности, а также расчета комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Влияние экспертного анализа на результаты расчета значения показателя ограничивается не более чем 20 процентами в большую или меньшую сторону от достигнутого уровня значения показателя.

По результатам проведенного анализа готовится заключение по каждому муниципальному образованию, направляемое на рассмотрение в комиссию по присуждению грантов органам местного самоуправления для содействия достижению или поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности.

Таким образом, благодаря реализации политики активной поддержки процессов модернизации перерабатывающих производств удалось достичь результатов в сфере управления отходами муниципалитета, а также получить ряд смежных положительных эффектов (бюджетный, социальный, политический).

Похожие работы

Муниципальное право

Скачать

585583

0

0

... представительного органа местного самоуправления. Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. Как отметил В.И. Васильев в своем фундаментальном труде о местном самоуправлении, процесс подготовки этого правового акта был весьма сложен и противоречив. С ...

Совершенствование процесса управления муниципальной недвижимостью города Иркутска

Скачать

229232

40

11

... проблемы связаны с подготовкой квалифицированных профессиональных управляющих городской недвижимостью.(*) РАЗДЕЛ 2. Анализ действующей практики управления муниципальной недвижимостью в г. Иркутске 2.1 Состав муниципальной собственности г. Иркутска Иркутск, один из красивейших старинных городов Восточной Сибири, начинался с острога, поставленного в 1661 г. против реки Иркут отрядом русских ...

Процессы микрорегиональной стабилизации

Скачать

125272

2

0

... - сложный и долговременный процесс, который затрагивает фактически весь комплекс проблем долгосрочного развития как страны в целом, так и её отдельных регионов. 3.2. Процессы микрорегиональной стабилизации Из сущности механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования вытекает основная цель территориального управления, которая состоит в повышении уровня жизни ...

Совершенствование эффективности переработки леса в России и за рубежом

Скачать

144456

0

10

... сопровождается выщелачиванием золы, и она, представляя из себя инертный материал, может быть использована в дорожных работах. 2. ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОЙ ПЕРЕРАБОТКИ ЛЕСА.  2.1. Критерии эффективности. Критерии эффективности переработки леса рассмотрим для нового направления лесного комплекса – использования вторичных ресурсов. Комплексная оценка эффективности мероприятий, связанных с ...