Транскордонне співробітництво українських областей із румунськими територіями

3.3 Транскордонне співробітництво українських областей із румунськими територіями

Відповідно до Європейської Рамкової Конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (Мадрид 21 травня 1980 р.) транскордонним співробітництвом є "будь-які спільні дії, спрямовані на посилення та поглиблення сусідських відносин між територіальними общинами або властями, які знаходяться під юрисдикцією двох або кількох Договірних Сторін, та на укладання з цією метою будь-яких необхідних угод або досягнення домовленостей" .

Розкриваючи проблему транскордонного співробітництва українських областей із відповідними румунськими територіями, слід зазначити, що за останні роки воно відбувається між ними, головним чином, в рамках єврорегіонів, які мають найбільш високий рівень інституціоналізації серед усіх форм такої співпраці.

Першим єврорегіоном, до складу якого увійшли адміністративно-територіальні одиниці України та Румунії є Карпатський Єврорегіон, який об’єднує прикордонні адміністративно-територіальні одиниці п’яти держав – Польщі, Румунії, Словаччини, Угорщини та України (Закарпатська, Івано-Франковська, Львівська, Чернівецька області). Створений він був 14 лютого 1993 р. у м. Дебрецен (Угорщина) підписанням міністрами закордонних справ України, Польщі та Угорщини відповідної декларації. Його засновниками стали представники регіонів України, Польщі та Угорщини, які підписали програмні та статутні документи [19] .

Другим єврорегіоном, до складу якого увійшли території двох держав був єврорегіон “Нижній Дунай”. 14 серпня 1998 р., після річної роботи сторін щодо вивчення національного законодавства трьох країн та визначення основних напрямків співробітництва, у румунському місті Галац була підписана угода про формування єврорегіону, до складу якого увійшли Одеська область України, райони Вулканешть, Кагул і Кантемир Республіки Молдова та повіти Бреїла, Галаць і Тульча Румунії.

Внаслідок дворазового проведення адміністративної реформи у Республіці Молдова цю державу представляли три райони, потім один повіт, і знову – три райони, які, відповідно до положень Статуту, ставали правонаступниками попередніх територіальних формувань у структурах Єврорегіону “Нижній Дунай” [36] .

Останнім, після досить складного переговорного процесу, що тривав майже три роки [29] , 22 вересня 2000 р. був утворений Єврорегіон "Верхній Прут", членами якого стали Чернівецька область України, Белцький і Єдинецький повіти Республіки Молдова, а також Ботошанський і Сучавський повіти Румунії [38] .

Восени 2003 р. членом єврорегіону стала Івано-Франківська область. Це відбулося з порушеннями Мадрідської конвенції, адже вона не має суміжних кордонів з членами єврорегіону з іншої держави. Слід зазначити, що Чернівецька область, Ботошанський та Сучавський повіти одночасно є членами Карпатського єврорегіону.

Єврорегіони за участю адміністративно-територіальних одиниць України та їх західних сусідів створювалися за ініціативою центральних органів влади. Зокрема, слід зазначити, що румунські дипломати, виходячи з факту існування в Україні значної румунської етнічної групи, вирішили використати інститут єврорегіонів як інструмент захисту прав представників румунської меншини, ініціював включення у текст українсько-румунського базового політичного договору пункту про створення двох єврорегіонів “Верхній Прут” та “Нижній Дунай”[39] .

Договір про відносини добросусідства і співробітництва між Україною і Румунією, підписаний 2 червня 1997 р. створив таким чином важливий інструмент регіонального транскордонного співробітництва, який окрім включення двохсторонніх форм співробітництва і вписався таким чином в нове покоління базових політичних договорів.

Ініціюючи створення єврорегіонів, базовий політичний договір між Україною та Румунією вніс деяку новизну, яка є нетиповою для такого виду договорів. Договір заклав юридичні основи цьому виду транскордонного співробітництва, конкретні ж, специфічні елементи встановлювалися на рівні місцевих общин і властей, але за підтримці і допомозі центральних органів влади.

Єврорегіони “Верхній Прут та “Нижній Дунай”, ініційовані як двосторонні українсько-румунські, згодом, після дводенної зустрічі президентів України, Республіки Молдова та Румунії (м. Ізмаїл, 3-4 липня 1997 р.). стали тристоронніми, за участі також адміністративно-територіальних одиниць Республіки Молдова.

Структури єврорегіонів “Верхній Прут”, “Нижній Дунай” та Карпатського єврорегіону дуже схожі і відрізняється, в основному, кількістю комісій та їх галузевим напрямком. Проте є деякі принципові відмінності. Так, структура Єврорегіону “Верхній Прут” відзначається наявністю у його складі екологічного єврорегіону, який є своєрідним ноу-хау у теорії і практиці єврорегіонального руху[33] .

Основною метою створення Екоєврорегіону є визначення державними та місцевими органами влади, а також підприємцями трьох країн їх взаємної зацікавленості у впровадженні сучасних механізмів управління техногенно-екологічної безпеки на всіх стадіях життєвого циклу виробництва та споживання для покращання конкурентноспроможності продукції, успішної приватизації, інвестування та реконструкції з одночасним забезпеченням сталого соціально-економічного розвитку регіону в цілому [32] .

Надзвичайно цікавим є також те, що Статут Єврорегіону "Верхній Прут", припускає крім членства і нову категорію - партнера Єврорегіону. Ним може стати “адміністративно-територіальна одиниця країни Європейського Союзу або іншої країни, що має угоду про партнерство або протоколи про співробітництво чи побратимство з подібними адміністративно-територіальними одиницями зі складу Єврорегіону “Верхній Прут” [35] .

Партнери Єврорегіону одержують право брати участь у роботі керівних і робочих органів, щоправда лише з правом дорадчого голосу. При цьому партнер одного з членів Єврорегіону може стати партнером усіх його членів, що сприяє розширенню можливостей регіональної співпраці.

Як вже зазначалося, структури єврорегіонів в яких беруть участь українські адміністративно-територіальні одиниці дуже схожі. Вони утворені виходячи, в основному, з інтересів регіональних органів влади і нездатні виконувати функції незалежного посередника для пересічних громадян, які бажають брати участь у транскордонному співробітництві і розвитку міжетнічної співпраці [20] . Проте, на базі Карпатського Єврорегіону в 1995 р. була утворена структура під назвою “Фонд Карпатського Єврорегіону” (з 2000 р. – “Карпатська фундація”) головна мета якої полягає у підтримці ініціативи громадських організацій та органів місцевого самоврядування.

Фундація виконує функцію посередника між великими міжнародними фондами, зацікавленими у розвиткові громадянського суспільства, транскордонного співробітництва, міжетнічної співпраці, відродженні сільських громад регіону та місцевими громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування, які пропонують інноваційний підхід до згаданих проблем.

Слід зазначити, що завдяки підтримці різного роду фондів було реалізовано низку проектів в галузі транскордонного співробітництва малого та середнього бізнесу, культури, подолання негативних стереотипів, що утворювалися внаслідок складних історичних процесів минулих століть.

Говорячи про відмінності між єврорегіонами за участю адміністративно-територіальних одиниць України, слід зазначити також те, що найбільшим за територією є Карпатський єврорегіон. Він має набагато більшу міжнародну підтримку, фонди у т. ч. із залученням коштів країн, набагато більшу кількість транскордонних проектів. Проте, через свою дуже велику територію він не завжди є дійовим.

Єврорегіон “Верхній Прут” є одним з найменших і, разом з тим, одним з найбільш цікавих через постійне експериментування у різних напрямках діяльності. У цьому контексті необхідно зауважити, що Єврорегіону "Верхній Прут" урядом України був наданий статус пілотного з метою відпрацювання елементів нової Концепції державної регіональної політики, в тій частині, яка характерна для 19 прикордонних регіонів України, а також елементів розвитку партнерських зв'язків областей і міст України з відповідними структурами в країнах ЄС як нового субрегіонального механізму європейської інтеграції нашої країни.

Разом з тим, він є занадто бюрократизованим, іноді йому бракує послідовності у вирішенні задекларованих цілей і завдань (це властиве також і єврорегіону “Нижній Дунай”). До заходів та діяльності єврорегіону практично не долучаються широке коло громадських організації, національно-культурні товариства по обидві боки кордону.

Співпраця західних областей України та суміжних областей сусідніх держав відбувається в галузі економіки, сільського господарства, охорони довкілля, освіти, культури, міжнародного туризму. Умови утворення та діяльність єврорегіонів на західних кордонах України, на наш погляд мають наступні особливості:

Першою особливістю є те, що процес їх утворення був ініційований зверху, тобто центральними органами влади. В цьому, правда є й позитивні моменти, оскільки з одного боку, це свідчить про те, що на рівні вищих органів влади присутнє усвідомлення необхідності більш широкої участі у єврорегіональних проектах.

Це надзвичайно важливо як з точки зору налагодження децентралізації процесу державного управління в цих країнах, так і в плані налагодження добросусідських відносин між сусідніми державами. З іншого боку це стало позитивним і суттєвим імпульсом налагодження співпраці, оскільки зберігаються побоювання ініціативи серед місцевих властей, та особливо свавілля з боку центральної бюрократії, які, у свою чергу, відчувають побоювання щодо децентралізації влади та самостійності місцевих властей. Безумовно, що в цьому є й негативний аспект, оскільки місцеві власті залучаються до цього процесу зверху, без внутрішнього усвідомлення необхідності таких дій.

Другою відмінністю є те, що єврорегіони включають у цілому прикордонні регіони, в яких представлені етнічні групи, що мають за лінією кордону основну частину свого етносу чи "історичну Батьківщину", де вони виступають як титульна нація. Дана обставина характерна і для інших єврорегіонів Центрально-Східної Європи.

Третьою відмінністю є те, що якщо в Євросоюзі єврорегіони створюються на території 10-15 кілометрів вглибину кожної з держав, що співпрацюють, у нашому випадку глибина єврорегіонів набагато більша [23] .

Четверта особливість полягає у тому, що якщо в державах Євросоюзу головна мета єврорегіонів націлена тільки на економічне зростання територій, завдання єврорегіонів на західних кордонах України більш багатогранна. Вона охоплює і економічні, і екологічні, і національно-культурні, і соціально-психологічні, і фінансові сфери.

П’ятою відмінністю є відсутність досвіду реалізації подібного транскордонного співробітництва, оскільки досвід співробітництва соціалістичного періоду важко застосувати в нових умовах.

Спільними є не тільки особливості утворення а й проблеми, складнощі, які стоять на перешкоді реалізації транскордонних проектів, а також розвитку транскордонного співробітництва із залученням технічної і фінансової допомоги з боку регіональних партнерів з країн ЄС і впливових міжнародних структур. Суть їх зводиться до наступного:

Відсутні механізми взаємодії урядових і парламентських структур стосовно розгляду й узгодження на рівні держав питань транскордонного співробітництва членів єврорегіонів і їхніх європейських партнерів (перша спроба вирішити це питання була зроблена під час візиту колишнього Прем’єр-міністра України А.Кінаха до Бухаресту в січні 2002 р., під час якого керівниками урядів були визначені українські та румунські центральні відомства, відповідальні за координацію транскордонного співробітництва).

Немає чіткої нормативно-правової бази для здійснення загального фінансування транскордонних проектів (кредитування, концентрація місцевих, регіональних і державних бюджетних асигнувань і засобів приватних і міжнародних структур) і забезпечення відповідних гарантій. Сторони усвідомлюють необхідність утворення спільних банків, або, як перший етап – організації кореспондентських рахунків, які працюватимуть з національними валютами відповідних держав.

Немає також істотних змін в економічному співробітництві, які б збільшували надходження в державні і місцеві бюджети. Існуюча нині система оподатковування товарів і послуг, складні системи митної процедури, відсутність системи взаємовизнання сертифікатів, необхідність оформлення в різних структурах значної кількості інших документів роблять поки що невигідним розвиток товарообміну і кооперування в рамках єврорегіонів, так само як і залучення внутрішніх і зовнішніх інвестицій.

Складається ситуація, коли суб'єктам підприємницької діяльності, що діють на території єврорегіонів вигідніше імпортувати товари і послуги через його кордони, ніж використовувати історичні регіональні економічні зв'язки.

На сьогоднішній день ще немає реальних механізмів підтримки загальної діяльності прикордонних регіонів пострадянських країн Центрально-Східної Європи через програми ЄС. Фінансуються лише окремі проекти.

Певну надію пробуджує наближення кордону ЄС. Наприклад, за останні роки прикордонні з Україною території західних сусідів отримали порівняно велику кількість грантів від Європейського Союзу, які націлені на розбудову шляхів сполучення, сільської інфраструктури та побуту. Можливо, з часом, коли прикордонні українські регіони стануть прикордонними безпосередньо з ЄС, з метою подолання відставання на здійснення різного роду проектів у цій зоні будуть виділятися значно більше коштів.

Стосовно ж конкретних кроків щодо пожвавлення транскордонного співробітництва областей України з суміжними повітами Румунії, вважаємо за доцільне реалізувати наступне:

Урядовим структурам України та Румунії підтримати діяльність єврорегіонів як форму “м’якої” євроінтеграції без порушення звичного для країн контексту розвитку. На базі одного з єврорегіонів (наприклад, пілотного Єврорегіону Верхній Прут”) здійснити порівняльний аналіз нормативно-правової бази в області транскордонного співробітництва з виробленням відповідних рекомендацій щодо її модифікації[11] .

Урядовим структурам України та Румунії встановити, відповідно до чинного законодавства кожної з держав, спеціальні функції відповідних органів центральної влади щодо їхньої участі в підготовці і реалізації транскордонних проектів єврорегіонів з одночасним делегуванням керівникам прикордонних адміністративно-територіальних одиниць - членів єврорегіонів права підписання документів щодо таких проектів з визначенням конкретних процедур їх попереднього й остаточного узгодження на рівні центральних органів влади країн.

Урядовим структурам України та Румунії визначити на міжурядовому рівні обсяги співфінансування спільних прикордонних проектів за рахунок грантів, одержаних цими країнами від міжнародних фінансових структур для реалізації національних і регіональних програм, що мають загальні цілі в сфері транскордонного співробітництва та реалізація яких представляє загальнодержавний інтерес (наприклад, побудова міжнародних транспортних комунікацій).

Євросоюзу, міжнародним фінансовим структурам, з метою сприяння розвитку громадянського суспільства, підтримувати ініціативи та конкретні проекти неурядових організацій, націлених на пожвавлення відносин між різними категоріями громадян, які проживають по різні боки майбутнього кордону ЄС і НАТО.

Відпрацювати на базі пілотного Єврорегіону “Верхній Прут” правила підтримки регіональних проектів, що діють у депресивних регіонах країн ЄС та країн-кандидатів для її поширення на інші області України.

Зважаючи на те, що подолання більшості викладених вище проблем, які є спільними для всіх єврорегіонів на заході України, а також на те, що їхнє вирішення виходить за межі можливостей членів Єврорегіону, з ініціативи керівництва Чернівецької області Рада Єврорегіону "Верхній Прут" неодноразово зверталася до президентів, урядів, прем’єр-міністрів України, Республіки Молдова і Румунії з метою звернення уваги центральних органів влади на ці проблеми, а також пропонувалися спільні механізми їх вирішення. Проте, більша їх частина ще залишилася невирішеною[9] .

На жаль, впродовж останнього року керівництво адміністративно-територіальних одиниць України та Румунії були включені в електоральні перегони, тому не приділяли значної уваги транскордонному співробітництву. В одному з найбільш активному, особливо одразу після його конституювання, єврорегіоні “Верхній Прут”, за рік навіть жодного разу не проводилось засідання ради Єврорегіону.

Обрання президентом України Віктора Ющенка і фактично паралельна перемога під помаранчевим кольором лідера румунської опозиції Треяна Бесєску, а також проголошення новою українською владою курсу щодо та наближення України до Європейського Союзу та НАТО дає підстави надіятися на покращення взаємин між двома державами, на пожвавлення транскордонної співпраці, цивілізованого подолання проблем, що існують між двома країнами, в т. ч. – прикордонних[10] .

Отже закінчення електоральних кампаній в України та Румунії дають підстави сподіватись, що відносини між двома країнами будуватимуться на принципах непорушності сучасних кордонів, закріплених Гельсінськими й іншими двосторонніми та багатосторонніми угодами, на принципах взаємоповаги та співробітництва. Це, у свою чергу, вимагає внутрішньої стабільності держав, яку можна досягти тільки за умов мудрості влади, стриманості та коректності усіх соціальних груп, партій, громадських організацій, в т. ч. національно-культурних товариств. Тільки таким має бути шлях України до «Європи всіх кольорів». І тільки у такому випадку наш край та інші прикордонні території дійсно стануть одними «з тих невеликих «містків», який зв’яже нинішню, таку непросту українську державність з цінностями європеїзму».

Водночас слід відзначити, що об’єднання Європи робить все більш актуальними проблеми інтеграції і співробітництва для тих країн, які тільки включаються у роботу загальноєвропейських структур[30] .

На етапі, коли і Україна і Румунія шукають гідне місце у системі загальноєвропейського господарювання, певну роль набуває також транскордонне співробітництво, котре покликане сприяти здійсненню більш тісних відносин між сусідами, поновленню втрачених позицій на ринках сусідніх держав, підняттю зовнішніх економічних взаємин на новий рівень.

У цьому контексті єврорегіони, як форма регіонального транскордонного співробітництва на рівні місцевих органів влади з найбільш високим рівнем інституціоналізації сприяють вирішенню, принаймні, двох принципових задач. Перша – приведення суб’єктів об’єднаної Європи до найбільш прийнятних для їхньої економічної (у широкому сенсі слова) самодостатності форм. Друга – це відпрацювання механізму співробітництва і взаємодії, яка характерна для вже існуючих технологій у Євросоюзі.

Встановлення такого типу співробітництва в рамках відповідної діяльності європейських інститутів, забезпечує для них постійне співвідношення з сучасними європейськими стандартами. Тобто країни Центрально-Східної Європи отримують можливість м’якого інтегрування у європейські структури, не порушуючи звичний для них контекст. В тому числі єврорегіони «Верхній Прут» та «Нижній Дунай», а також Карпатський Єврорегіон, членами яких є прикордонні адміністративно-територіальні одиниці України і Румунії, в цілому, як форма виразу відомого принципу добросусідства на рівні місцевих органів влади і громад по різні боки кордону, стануть цінним вкладом в інтеграцію названих держав у нову Європу. [4]

Розділ 4. Сучасний стан українсько-румунських відносин