Шесть местных ассоциаций, которые воздействуют на решения правительства, используя тактику «прошений и апелляций»

2. Шесть местных ассоциаций, которые воздействуют на решения правительства, используя тактику «прошений и апелляций».

3. Парламентарии, имеющие склонность представлять в первую очередь экономические интересы своего избирательного округа и бороться за предоставление привилегий своему городу или префектуре. Особенно ярко это проявляется при решении вопросов о выборе мест для реализации национальных проектов и отборе кандидатов для участия в них, что сулит отобранным регионам немалые государственные «вливания» в виде централизованных кредитов и инвестиций.

4. Предпринимательские организации — общенациональные (Кэйданрэн, Никкэйрэн и др.) и местные (например, Канкэйрэн — Федерация экономических организаций района Кансай). Эти организации участвуют в разработке общеэкономической стратегии, в том числе региональной, они осуществляют проекты развития на местах, в том числе с участием государственного капитала.

Таким образом, как считают авторы доклада, даже краткий обзор тех сил и движений, которые влияют на распределение государственных средств между регионами, показывает, что в этой сфере имеет место столкновение многочисленных экономических и политических интересов, а также личных амбиций и пристрастий (Development papers. Bangkok, 1991, № 11, p. 168-170).

РЭП: всеобщее равенство или равные возможности?

Как известно, начиная с 50-х годов в Японии функционирует хорошо отлаженный и четко структурированный механизм региональной экономической политики (РЭП)39. В самом общем виде эта политика представляет собой сферу деятельности государства по управлению социально-экономическим развитием страны в территориальном аспекте и является неотъемлемой частью системы государственного экономического регулирования. РЭП в Японии исходит из ограниченности территории и природных ресурсов, необходимости гармонизации природы и деятельности людей, требования создания адекватных условий для существования людей в различных частях страны и комплексного использования национальной территории.

Основными направлениями РЭП являются регулирование размещения производства, населения, всех экономических ресурсов по территории страны и создание условий для полноценного и сбалансированного развития всех ее регионов.

Принятие в 1950 г. закона «О комплексном развитии национальной территории» придало РЭП целенаправленный, систематический характер40. С середины 50-х годов, когда Япония вступила в период реиндустриализации, перед правительством возникла проблема выбора путей регионального развития на перспективу: продолжать политику размещения производительных сил в перенаселенных промышленных районах или заняться освоением малоразвитых областей41, реконструировать и расширять основные магистрали в мегаполисах или строить дороги и другие коммуникации в слаборазвитых районах, чтобы привлечь туда новые отрасли промышленности. Из двух взаимосвязанных направлений региональной политики — размещения производства и развития регионов — приоритет тогда имело, скорее, первое.

Важным этапом в становлении региональной политики на общегосударственном уровне стал План удвоения национального дохода (1961—1970). В нем была впервые сформулирована цель сближения уровней социально-экономического развития районов страны (в первую очередь устранение различий между районами по размерам национального дохода на душу населения) путем рационального использования национальных ресурсов и надлежащего распределения рабочей силы, капитала, научно-технических ресурсов. Эта цель, конечно в современной интерпретации, остается основополагающей и в региональной политике наших дней.

В качестве ведущей концепции японской РЭП, как и в большинстве других стран, столкнувшихся с проблемами территориальных диспропорций, с начала 60-х годов была принята концепция поляризованного развития. Она базируется на принципах нодальной системы и на предпосылке о наличии в регионах своеобразных «очагов роста», или «полюсов», генерирующих их поступательное движение42.

На различных этапах эволюции японской экономики в 60—90-е годы конкретные формы реализации концепции поляризованного развития варьировались. Происходившие сдвиги отражали и изменение роли самих регионов в осуществлении региональной политики. Так, в соответствии с первым и вторым Планами комплексного развития территории страны (соответственно 1960—1970 и 1969—1985 гг.) при активной финансовой поддержке государства за пределами Тихоокеанского промышленного пояса создавались «новые промышленные города» и «специальные промышленные зоны». Региональное развитие ассоциировалось тогда преимущественно с промышленным развитием. Поэтому новые территориально-производственные образования во многом копировали промышленные центры тихоокеанского побережья, основу которых составляли отрасли тяжелой и химической промышленности и соответствующие инфраструктурные объекты. Отличительной чертой этих «полюсов роста» была их «унификация». В «стандартных» проектах промышленных центров относительно слабо учитывались интересы местных сообществ, особенности и своеобразие отдельных регионов. Последним фактически отводилась роль «географического фактора» в локационной политике правительства и компаний. Показательно, что социальные аспекты, т.е. та часть программы, которая непосредственно затрагивает интересы местных жителей, при создании новых территориально-производственных образований были сведены к одному направлению — созданию новых рабочих мест.

В начале 70-х годов, в переломный для японской экономики период накануне кризисных потрясений, сделавших структурную перестройку экономики неотвратимой и стремительной, появляется новая программа размещения производительных сил и обустройства территории страны, изложенная в книге тогдашнего премьер-министра Японии К. Танаки «План реконструкции Японского архипелага»43. Концептуальный прорыв, который совершил К. Танака в рассматриваемой сфере, состоял в том, что экономическая политика и политика развития территории впервые выступили в его книге как единое целое. Иными словами, если раньше территория как природно-географическая и социально-культурная общность выступала фоном (фактором, условием) реализации целей экономической политики, то у Танаки она стала непосредственным ее объектом. Впоследствии ей предстояло стать и активным субъектом.

В третьем Плане комплексного развития национальной территории на 1976—1990 гг. была выдвинута концепция интегрированного расселения. Региональное развитие, по замыслу авторов плана, должно было происходить на базе реально сложившихся местных сообществ с учетом местных особенностей и в гармонии с окружающей средой44.

Эта концепция несла большой идейный потенциал. В самом деле, ее авторы впервые вышли за рамки «производственного» подхода, поставив во главу угла человеческое сообщество45. Это, в свою очередь, создавало предпосылки для учета местной специфики в региональном развитии и сохранения своеобразия каждого из регионов в противовес усредненности предыдущих программ.

В то же время конкретная версия концепции оказалась недостаточно подкрепленной в финансовом и экономическом отношениях. Поэтому результаты ее реализации были весьма скромными. В связи с этим обстоятельством и быстро менявшимися в тот период условиями и факторами экономического роста в начале 80-х годов была выработана новая концепция регионального развития на базе высокотехнологичных комплексов — технополисов, соединившая в себе два теоретических начала — «поляризованное развитие» и «местные сообщества»46. Технополисы должны были развиваться преимущественно по инициативе органов местного самоуправления при активном участии местных предпринимателей и населения с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей, не разрушая, а наоборот, подчеркивая местные особенности и своеобразие. Принципиальным отличием японских технополисов от их зарубежных аналогов стала социальная направленность концепции, что сыграло важную роль в привлечении к ней интереса и симпатий местного населения.

Важно подчеркнуть, что в программе их создания плановые органы Японии практически отказались от распространения единой модели, предоставив местным властям самостоятельность в вопросах выбора отраслей, которые они будут развивать в технополисах с учетом местных потребностей и специфики. Авторы программы при этом рассчитывали, что подобный подход в перспективе будет способствовать сдвигу периферийных районов в направлении от «экзогенного» к «эндогенному» типу развития, а само региональное развитие может превратиться в один из важных ресурсов экономического роста в масштабах страны.

Развитие технополисов стало одним из основополагающих компонентов общей концепции многополюсного использования национальной территории, предложенной в четвертом Плане комплексного развития национальной территории (1987—2000). Суть этой концепции состоит в рассредоточении функций центра, причем не только производственных, но и исследовательских, коммуникационных, управленческих, культурных, по различным «полярным» регионам страны. Одним из направлений формирования мультиполярной модели использования территории в плане называется оживление регионов через местные сообщества и внутри- и межрегиональное взаимодействие.

В Плане вводится понятие высококачественной жизненной среды в единстве ее природных, культурно-исторических и социально-бытовых аспектов, причем экономическое, в том числе индустриальное, развитие выступает уже не как самоцель, а как средство решения задачи обеспечения высоких жизненных стандартов по всей территории страны с учетом таких тенденций, как старение населения, повышение требований к условиям жизни, увеличение фонда свободного времени. В связи с этим в Плане наметилась переоценка самого понятия «региональное развитие». Регионы и территории должны развиваться как целостные живые организмы; прогресс каждого из них достигается, помимо прочего, и благодаря их взаимодействию между собой и с окружающим миром... и является дополнительным ресурсом для общенационального прогресса47.

В механизмах реализации программы «Технополис», прежде всего в схемах финансирования, также произошел явный сдвиг в сторону регионов. Массированные государственные инвестиции в инфраструктуру, имевшие место в программах 60—70-х годов, уступили место косвенным методам централизованной финансовой поддержки (кредитные и налоговые льготы), и основной упор стал делаться на местные источники финансирования.

В целом принципиально важным сдвигом в идеологии РЭП представляется окончательный отход от принципа единообразия в постановке задач и определении путей развития отдельных регионов и усиление роли самих регионов в определении путей и методов их перспективного развития.

Т. Мэндзю из Японского центра международных связей замечает по этому поводу, что на фоне своего рода «стандартизации» уровня и образа жизни в предшествующий период за основу развития регионов принимались стандарты крупнейших городов, прежде всего Токио. В результате подобного подхода произошла «какая-то наводящая уныние унификация всей жизни в Японии, игнорирующая местную культуру и колорит». Однако в последнее время, продолжает он, по мере того как японское общество приобретает все более зрелые черты, в масштабе всей страны предпринимаются попытки вновь возродить культуру и традиции районов, переживающих состояние упадка, а также восстановить их специфику48.

Вместе с тем, несмотря на эти тенденции, региональная экономическая политика, по сути, все же оставалась централизованной, что и предопределило и ее достижения, и ее ограниченность. И именно с этих позиций двойственности следует и оценивать ее результативность. На каждом этапе социально-экономического развития страны эта политика отвечала уровню понимания целей и задач, стоящих перед обществом и государством, и масштабам их возможностей. Так, в Японии удалось создать хорошо отлаженные и одновременно гибкие механизмы перераспределения финансовых и материальных ресурсов, производственных мощностей в пользу менее развитых и вообще «нецентральных» районов. В результате были смягчены проблемы перенаселенности и сверхконцентрации районов тихоокеанского побережья, созданы достойные социально-бытовые условия жизни людей во всех частях страны. Укрепилась производственно-экономическая база регионов, были мобилизованы и освоены колоссальные ресурсы для строительства и обновления национальной инфраструктуры, в результате чего буквально преобразился физический облик территории страны.

Однако существенных сдвигов в сторону более равномерного территориального распределения экономического потенциала не произошло. Вернее, такие сдвиги были, но в основном они затронули отрасли обрабатывающей промышленности, для которых процесс нарастания территориальных диспропорций можно считать приостановленным. Одновременно такие важные в наши дни отрасли экономики, как финансовые и информационные услуги, научные исследования, образование, по-прежнему и даже в больших масштабах, чем раньше, концентрируются в трех сверхурбанизированных ареалах (вокруг городов Токио, Осака и Нагоя), в первую очередь в столичном регионе.

Если же сравнивать в целом потенциалы регионального развития экономических районов49, то окажется, что отрыв лидера, района Канто (Токио и 7 соседних префектур), от всех остальных увеличился и продолжает расти.

Подобные результаты вполне закономерны. И дело здесь не в пороках или просчетах концепции и механизма РЭП. В рамках существующей модели экономических взаимоотношений «центр — периферия» и соответствующей региональной стратегии ресурсы поддержки регионального развития кажутся практически исчерпанными. И итоги нескольких десятилетий политики в этом смысле следует расценивать не как неудачу, а как своего рода сигнал о необходимости коренных перемен.

В 90-е годы в результате действия целого ряда разнородных и часто разнонаправленных факторов, как конъюнктурных, так и структурно-системного характера, концептуальные сдвиги в региональной экономической политике стали обретать реальные очертания и трансформироваться в новые практические подходы к решению региональных проблем. Некоторые из новых явлений проявились уже в полной мере и носят знаковый характер, другие заявляют о себе лишь отдельными симптомами.

Само понятие «полюса роста» одним из первых ввел в научный оборот в начале 50-х годов нашего века французский экономист Ф.Перру, занимавшийся проблемами региональной экономики и политики. Согласно его представлениям, экономический рост идет не повсеместно, а имеет очаговый характер. «Полюса роста», по его определению, — это агломерации предприятий, сконцентрированных в определенных местах, где экономический рост, предпринимательская активность, инновационный процесс отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другие территории, которые не входят в «полюса». Это и есть «поляризованное» развитие.

Однако если произвольно возникающие «очаги роста» способны влиять на развитие региона, где они располагаются, то государство может содействовать созданию таких «полюсов» и с их помощью целенаправленно стимулировать оживление окрестных депрессивных или слаборазвитых районов. Теоретическая модель регионального развития на основе «полюсов роста», предложенная Перру, активно разрабатывалась его последователями и быстро нашла применение в региональной политике. Правительства многих европейских стран, США, развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки положили концепцию поляризованного развития в основу своих региональных программ, и там стали появляться свои разновидности специально формируемых «полюсов роста».

Привлекательность идеи поляризованного развития для плановых органов состояла, по-видимому, в том, что «полюса роста» обещали относительно быстрые и недорогие результаты. После первоначальных инициативных инвестиций в сам «полюс роста» дальнейшее развитие распространяется вовне на собственной самовоспроизводящейся основе без массированной долгосрочной перекачки ресурсов. В условиях ограниченности государственных финансов и практической невозможности фронтального финансирования регионов идея очагового финансирования, конечно, не могла не заинтересовать политиков и чиновников.

И. Тимонина

Список литературы