Зміни в організаційних повноваженнях

2.2. Зміни в організаційних повноваженнях.

Пункт 15 статті 106 Конституції в редакції 1996 року встановлював, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворює, реорганізовує та ліквідовує Президент України за поданням Прем'єр-міністра України, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. При тому глава держави, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 28 січня 2003 року був обмежений в реорганізації лише тих центральних органів виконавчої влади, що названі в Конституції, - він не міг змінювати їх назви та основного цільового призначення. Роль Верховної Ради в цій ситуації зводилась лише до можливості не затвердження пропонованого бюджету відповідного центрального органу.

Реалізація цієї норми в Україні та ретроспектива її застосування протягом останніх років виглядає занадто непослідовною. Так, 15 грудня 1999 року Президент України, реалізовуючи положення Концепції адміністративної реформи прийняв відомий указ „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” [4], який повинен був ліквідувати попередню практику хаотичного реформування цих органів. Проте надії не справдились. З часу набуття чинності цим указом до нього вносились зміни:

у 2000 році – 7 разів;

у 2001 році – 11 разів;

у 2002 році – 7 разів;

у 2003 році – 4 рази;

у 2004 році – 7 разів.

Отже, за п‘ять років міністерства та інші центральні органи виконавчої влади було піддано організаційним змінам 36 разів, тобто, у середньому – кожні 2 місяці. Обґрунтовано виникають запитання про доцільність такого реформування центральних адміністративних структур держави. Які кардинальні зміни відбуваються в Україні кожних 2 місяці? Чи змінювалась політична та економічна система? Чи відбулись якісь надзвичайні екологічні катастрофи рівня Чорнобиля? Адже цілком зрозуміло, що будь-яка реорганізація центральних органів виконавчої влади (які мають свої територіальні підрозділи на місцях) тягне чималі бюджетні видатки та кар‘єрну невизначеність для тисяч державних службовців.

Якщо розглянемо зарубіжний досвід, то побачимо, що аналізована норма Конституції України у порівнянні була радше винятком. За загальним правилом глави держав не мають права визначати систему та створювати або ліквідовувати органи публічної адміністрації. Це положення стосується навіть президентських республік, в яких глави держав, очолюючи виконавчу владу, мають істотні важелі впливу на усі адміністративні структури (зокрема, кадрові) проте створення чи ліквідація останніх є прерогативою парламентів. Як зауважує американський професор Вільям Фокс, на федеральному і штатному рівнях законодавча гілка влади відповідальна за створення агенцій та визначає обсяг їх повноважень [8].

В законодавстві окремих держав парламентський спосіб формування органів публічної адміністрації окреслюється безпосередньо в конституціях. Наприклад, у статті 79 Конституції Чеської Республіки встановлено, що міністерства та інші адміністративні агенції можуть бути засновані виключно законом. В інших країнах подібна норма міститься у спеціальних законах. Зокрема, у параграфі 40 естонського Закону про Уряд Республіки встановлено, що міністерства, Державна канцелярія, адміністрації округів, виконавчі агенції та інспекції, інші урядові органи утворюються, реорганізовуються і їх діяльність припиняється відповідно до закону.

Законом „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року аналізовану нами норму Основного Закону таки змінено. Повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабінету Міністрів України. При тому формулювання нового конституційного положення викликає, щонайменше, подив. Кабінет Міністрів вчиняє зазначені дії відповідно до закону. Таким чином, незрозумілим є, чи може уряд без рішення парламенту у формі закону утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні адміністративні структури. Якщо ж не може, то чи не доцільнішим було це повноваження віднести до безпосередньої компетенції Верховної Ради? Очевидно, що аналізована норма у разі набуття нею чинності потребуватиме офіційного тлумачення Конституційним Судом України, але вже зараз видається, що для її реалізації стане необхідним приймати два акти: Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Це наблизить нашу державу до загальної практики демократичних держав щодо законодавчого способу вирішення питань системи та структури центральних органів виконавчої влади, проте невиправдано її ускладнить.

 Важливими є ще кілька змін конституційно-правових норм щодо організації та функціонування виконавчої влади, перерозподілу повноважень між гілками влади.

1) Серед змін, що відображають загальну тенденцію до зменшення повноважень глави держави та видаються позитивними у новому законі слід згадати вилучення з його компетенції права скасовувати акти українського уряду (пункт 15 статті 106). Відповідно до запроваджуваних змін глава держави може лише зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності. Поряд з цим Президентові збережено право скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

2) Статтею 114 Конституції в редакції 1996 року було передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем‘єр-міністр, Перший віце-прем‘єр-міністр, три віце-прем‘єр-міністри, міністри. В аналізованому нами законі від 8 грудня 2004 року, цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем‘єр-міністрів. Така відмова від зазначення (обмеження) в Конституції України кількості віце-прем’єр-міністрів є не до кінця виправданою. Можливо автори “реформи” хотіли таким чином зменшити їх кількість, але в умовах, коли формування українського уряду перебуватиме цілковито у руках “коаліції”, можна однозначно спрогнозувати, що саме за рахунок цих “безпортфельних” посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів. Це негативно впливатиме на працездатність Уряду. При цьому необхідно зважати на той факт, що доцільність існування посад віце-прем’єр-міністрів в принципі є досить слабо аргументованою (на нашу думку, у разі їх збереження кожен віце-прем’єр-міністр повинен би одночасно очолювати одне з міністерств).

3) З Конституції України виключено норми частини четвертої статті 106 про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави Прем’єр-міністром України та міністром відповідальним за виконання акта, проте незрозуміло, з яких мотивів. Наприклад, чомусь вважається зайвим скріплення підписом відповідними членами Уряду актів Президента з питань “ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України”, “прийняття рішення про визнання іноземних держав” тощо. Але відомо, що в демократичних державах контрасигнація не лише гарантує главу держави від прийняття помилкових рішень, але й забезпечує саму державу від “сюрпризів” типу Єдиного Економічного Простору, що для нас є однозначно актуальним.

ВИСНОВКИ

Отже, впровадження парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути вирішені найближчим часом для збереження політичної і, як наслідок, соціально-економічної стабільності держави. Одним з основних завдань політичного, адміністративного та наукового істеблішменту є створення оптимізаційної моделі взаємодії ключових суб’єктів державної влади: Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Організація виконавчої влади за Конституцією України 1996 року є доволі суперечливою, а дискусії щодо її положень не вщухають до останнього часу. Передусім мова йде про існування двох центрів цієї гілки влади, зумовлене положеннями Основного Закону. З одного боку, у статті 113 визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З іншого боку, з аналізу закріпленої у статті 106 компетенції Президента України випливає, що саме глава держави має найбільші важелі управлінського впливу на систему цих органів. Таке конституційно-правове регулювання в українській практиці зумовило наявність двох центрів виконавчої влади – в уряді та апараті Президента. До цього можна додати, що від моменту вступу на посаду нового глави держави і аж до останнього часу, коли відбулись кардинальні кадрові зміни на вищих щаблях державної влади, існував ще й третій фактичний центр у цій сфері – Рада національної безпеки й оборони. Ця ситуація була зумовлена відсутністю чіткого законодавчого розмежування повноважень між зазначеними структурами (в Україні до цього часу, наприклад, не схвалено базового закону „Про Кабінет Міністрів”), а також суб‘єктивним фактором, на якому не будемо зупинятись.

 Окреслений стан суперечить елементарному принципу теорії організації про необхідність існування єдиного центру для ефективного функціонування системи органів виконавчої влади, побудованої ієрархічно.

Навіть висловленого, цілком достатньо для попереднього висновку про доцільність зміни Конституції в частині організації та функціонування виконавчої влади. На жаль, конституційну реформу в Україні було розпочато і здійснено у зв‘язку з іншими чинниками, передусім політичного характеру. Саме політичні фактори, а не названий та інші недоліки Основного Закону значною мірою обумовили зміст закону від 8 грудня 2004 року „Про внесення змін до Конституції України”. Цей закон, що набуває чинності з 1 січня 2006 року, стосується фактично усіх гілок влади.

 Завершуючи зазначимо, що окреслені недоліки значною мірою є наслідком прийняття змін до Основного Закону в надзвичайних умовах, під великим впливом політичного протистояння, що навряд чи є виправданим з огляду на важливість запроваджуваних конституційно-правових новацій для суспільства і держави. З іншого боку, аналізовані зміни до Конституції України набувають чинності і їх слід сприймати як дійсність, яку треба буде реалізовувати в практиці державного будівництва.

ЛІТЕРАТУРА

1.      Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. // Відом. Верховної Ради України. - 1996.

2.      Закон України про внесення змін до Конституції України // Відом. Верховної Ради України. – Харків, 2006. – 48 с.

3.     Закон України про державну службу // Відом. Верховної Ради України. -1993. - № 52. - Ст. 490.

4.     Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 груд. 1999 р. № 1572 // Офіц. вісн. України. -1999. - № 50. - Ст. 2434.

5.     Регламент Верховної Ради України // Відом. Верховної Ради України. -1994. - № 35. - Ст. 338.

6.     Про затвердження Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 черв. 2000 р. №915 // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 24. - Ст. 994.

7.     Вісник Конституційного Суду України. – 2003. - № 1. - Ст. 20.

8.     Олуйко В.М. Парламентське право України: проблеми теорії та практики. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 216 с.

9.     Адміністративне право України. За ред. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2000.

10.   Шляхтун П.П. Конституційне право: словник термінів. – К.: «Либідь», 2005. – 564 с.