Отношения в государственном управлении

2.2 Отношения в государственном управлении.

Прежде всего, нужно сформулировать категории субъекта и объекта государственного управления. Это один из важных методологических вопросов анализируемой теории. Его решение — ключ к пониманию субъектно-объектных отношений в государственном управлении и обеспечение демократического характера последнего.

Казалось бы, в этом вопросе нет проблемы: субъектом управления является государство, а объектом — общество. Но что даёт нам такое умозаключение? Во-первых, оно некорректно. Как отмечалось выше, понятие государства в данном контексте требует уточнения: имеется ли в виду государство как политический союз людей или речь идет о государстве как политико-правовом институте. Только в последнем понимании государство выступает субъектом управления.

Понятие субъекта в теории государственного управления неоднозначно. Следует разграничивать понятия субъект политики, субъект государственного управления, субъект должностной функции. Критерии разграничения: отношение к государственной власти и характер участия в реализации функций управления.

Субъект политики — тот, кто является источником государственной власти и непосредственно или через представителей (органы законодательной государственной власти и местного самоуправления) осуществляет свою власть, участвуя в управлении государством и обществом. Это — народ, составляющие его большие социальные группы, их части (слои, элитные группы, трудовые коллективы, общественно-политические организации (партии) и другие общественные объединения), непосредственно или через своих представителей участвующие в принятии решений по важнейшим политическим вопросам. Выборы персоналий властных структур и референдумы — основные процедуры принятия таких решений.

Субъект государственного управления — это органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственной деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта государственного управления — общественно-политические организации и объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений, политических программ, реализуемых государственными институтами. Субъекты государственного управления — институты политического руководства и административного управления, различающиеся по многим основаниям:

1) По видам государственной власти. Это субъекты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из них выполняет определенную функцию в системе управления. Разработка и принятие представительными органами законов — одна из основных функций в системе государственного управления. Закон — инструмент государственной власти и формальный регулятор общественной деятельности и взаимоотношений членов общества между собой и государством. Действенность законов — в их исполнении. Субъект исполнительной власти сочетает властную функцию с управленческим действием. Например, правительство призвано исполнять законы, а также осуществлять планирование конкретных, общественно значимых видов деятельности, решений, организацию их выполнения и контроль. Наряду с властными структурами в него входит совокупность общегосударственных органов политического руководства и административного управления хозяйственной деятельностью, народным образованием, наукой, здравоохранением, культурой и др. Субъект судебной власти осуществляет функцию правосудия посредством судопроизводства, которое является неотъемлемым элементом управленческого процесса.

2) По уровням организации власти и управления — это центральные, региональные и местные органы власти и управления, взаимоотношения между которыми определяются установленным разделением сфер деятельности (объектов управления) и полномочий, т.е. прав и обязанностей государственных органов в отношении осуществления тех или иных властных и управленческих действий.

3) По сферам деятельности — это субъекты трех отмеченных уровней, осуществляющие управление политическими отношениями, экономикой, социальной сферой, культурной жизнью, средствами массовой информации, военной деятельностью, международными делами и др.

4) По характеру, целям и средствам воздействия на управляемых: политическое руководство, административно-государственное, экономическое и др. виды управления.

5) По характеру институционализации: формально институционализированные государственные органы и действующие под их эгидой общественные институты, легитимность которых закрепляется практическим опытом, традицией, идеологическим фактором и общественным мнением. К числу таковых относятся: партийные фракции в коллективных органах власти, организуемые при органах законодательной и исполнительной власти, консультационные и экспертные организации и др.

6) По составу: субъекты коллективные (например, органы законодательной власти) и индивидуальные (руководящие лица).

Деятельность субъектов государственного управления характеризуется рядом формальных признаков: а) регламентируется законом, осуществляется официально разрешенными методами; б) в рамках компетенции (права на определенный вид деятельности); является специализированной, соответствующей характеру выполняемых функций; г) субъекты ответственны перед государством, суверенны, независимы от давления каких-либо внешних сил. Вне формальных правил функционируют лоббистские группы (обычно при законодательных институтах), представляющие интересы крупного финансово-промышленного капитала, военно-промышленного комплекса, криминального капитала, политической элиты. Известно, что в США, например, помимо конституционных органов власти и управления существуют три главных неконституционных института власти: политический, экономический и военный. Кто стоит во главе этих институтов, тот занимает командно-стратегические посты в системе государственной власти.

Особо следует отметить роль «партии» телевидения и радио, периодической печати, в целом средств массовой информации. Закрытые элитные группы владельцев этих средств и обслуживающих их журналистов, функционирующие по своим правилам игры, стали не эфемерной, а реальной силой, претендующей на место субъекта управления государством и обществом.

Субъект должностных функций — это лица, замещающие государственную должность государственной службы, а также политические руководители, должностные лица административного управления. Они наделены конкретными полномочиями государства и индивидуально ответственны за подготовку, принятие и исполнение государственных решений. Разграничение органов государственной власти и их «должностных лиц» как субъектов отмечено в Конституции РФ. Должностные лица, с одной стороны, включаются в единый субъект государственного управления, а с другой — выделяются в отдельный, индивидуальный субъект, поскольку его функция специфична. В ней сочетаются властные и управленческие полномочия — часть полномочий государственного органа и акцентируется аспект личного профессионализма и индивидуальной ответственности за результаты деятельности коллективного органа.

Охарактеризованные различия субъекта политики, субъекта государственного управления и субъекта должностной функции относительны: их роли в системе государственной власти и управления в отдельных аспектах пересекаются или даже совпадают. Тем не менее в большей части они специфичны, что необходимо учитывать при анализе их взаимодействия. Государственные органы управления могут успешно выполнять свои функции при условии адекватного выражения интересов субъектов политики — народных масс, социальных групп, в целом сообщества, от имени которого они действуют. Государственные аппараты эффективно работают, пока постоянно следят за тем, как воспринимается их деятельность массами, насколько ожидания и установки управляемых совпадают с целями и задачами управляющих. Они добиваются запланированных результатов, если опираются на поддержку массовых субъектов политики, воспринимают и используют их разум и опыт, реализуют при выработке управленческих решений рациональные предложения масс. В свою очередь гарантией реализации любым должностным лицом своей функции является, с одной стороны, действие в рамках полномочий, которые определены ему государственным органом, а с другой — служение интересам общества, государства. Реальное осуществление этих требований в их сочетании — непростая проблема. Не всегда и не всякому удается ее решать. Бюрократизм являет собою решение с явным перекосом в пользу корпоративного интереса управленческой организации, поставленного выше общего интереса государства, а значит, и народа как массового субъекта политики.

Другая крайность — сведение субъекта государственного управления к принимающему решения массовому субъекту политики, отождествление первого со вторым. В таком случае теряется относительная самостоятельность государственного субъекта, суверенность его действий, а стало быть, ответственность перед государством и народом. Конформистская безответственность — характерная черта коллективного субъекта, принимающего решения, но вместе с миллионами других граждан: рабочих, крестьян, учителей, врачей, научных сотрудников, лаборантов и т.д.

Субъект государственного управления, будь то коллективно-групповой (государственный орган, институт) или индивидуальный (должностное лицо, лидер), становится таковым, когда обретает совокупность качеств, соответствующих его определению. Их можно объединить в следующие группы: развитое политическое и правовое сознание и самосознание; знание теории и практики государственного управления и современного менеджмента; организационная способность; социальная активность и управленческий государственный опыт. В совокупности все перечисленные качества являются профессиональными (в широком смысле этого понятия).

Для субъекта государственного управления основополагающее значение имеет осознание национально-государственных интересов и целей, определяющих направленность и содержание управленческого процесса, а также возможных политических и иных его последствий для общества. Чтобы деятельность была рациональной, она должна быть обеспечена в правовом плане, соответствовать нормам, установленным законом. Правовая культура субъекта управления — необходимый аспект его подготовленности к профессиональной деятельности. Для российского чиновничества это означает требование сформировать в себе принципиально новое отношение к закону, преодолев историческую традицию правового нигилизма. Бессмысленно говорить о научной обоснованности государственного управления без овладения кадрами государственной службы современными знаниями его теории и практики и умения эти знания применять в своей деятельности. Эмпирический опыт и здравый рассудок при всей их полезности могут быть основой только традиционного типа управления, но не рационального. Эффективный субъект государственного управления — это лидер, коллективный и индивидуальный, способный влиять на управляемых не столько силой власти, сколько своим авторитетом и активностью, общественной важностью и притягательностью целей и задач, решаемых данным государственным органом. Наконец, управляющее действие не может претендовать на рациональность, если оно не ориентировано на понимание управляемыми его цели и программы.

Объект государственного управления — проблема, также требующая серьезного осмысления. Один из главных дискуссионных вопросов — это вопрос о границах объекта. Иначе говоря, о том, как широко простирается управляющее воздействие государства на общество, где проходит граница политического пространства, отделяющая его от социального, и есть ли она вообще? С позиции классического либерализма, рассмотренной нами выше, такая граница есть. И она отчерчивает государственно-политическую сферу от социальной, экономической, культурологической, духовной сфер, от совокупности неполитических, негосударственных объединений граждан. С развитием демократии, утверждают либералы, негосударственная сфера общества расширяется и сокращается пространство прямого воздействия государства на жизнедеятельность людей. Парадигма: общество — политическое государство — одна из противоположных методологий, объясняющих взаимоотношение современного государства и общества. Таким образом, с точки зрения классической методологии либерализма, объект государственного управления ограничивается политико-правовой сферой общественной жизни.

Другая линия развития понимания объекта воздействия государства на общество — концепция этатизма, т.е. огосударствления всех сторон жизни. В завершенном виде она была реализована в тоталитаристских режимах. Тотальный — всеобщий охват социума государственным контролем; примат политической и административной деятельности над всеми сферами жизнедеятельности общества; поглощение гражданского общества как саморегулирующейся системы субъектом государственного управления; искусственное снятие проблемы соотношения государства и общества —такова суть этатизма.

Современное развитие политической мысли и практики настойчиво выдвигает идею возрастания регулирующего и управляющего воздействия государства на общезначимые функции социальных субъектов, включая экономическую и социокультурную. Но в России эта идея достаточно отчетливо проявилась после известного августовского (1998) экономического кризиса. Она в известной мере естественная для нашей страны, где государство всегда доминировало над обществом, а общество, в свою очередь, жестко не противостояло государству.

Представляется некорректной позиция некоторых теоретиков, согласно которой противоречие между государством и обществом в России извечно является чуть ли не абсолютной противоположностью. Так, М. Бородкин пишет: «В России народ и государство всегда противоположны друг другу. Государство преследовало, требовало, контролировало, отбирало, сажало в тюрьмы и концлагеря, расстреливало, запрещало и т. п. Оно производило действия, направленные против большинства народа. Дело народа было спасаться от него, обманывать, сопротивляться, красть и т.д. Поэтому, когда мы говорим «государство», то под этим термином понимаем иной феномен, чем тот, который имеет в виду, ощущает средний современный европеец или американец. В нас живет образ государства как машины властвования, отдельной и независимой от людей»[15].

Объективный подход к проблеме «политическое государство — общество» не позволяет прочертить какую-то линию, жёстко разделяющую деятельность институтов государства и функционирование общества. Организационно-управленческое воздействие первых проникает во все структурные элементы социума, не охватывая между тем каждый из них полностью. Оно регулирует лишь определенные стороны, хотя и имеющие значимость с точки зрения всеобщих интересов, т.е. государственных. Сфера этих интересов определяется самим государством, прежде всего господствующими классами. Последние всегда стремятся представить свой интерес в качестве общего. Однако государство не может игнорировать и то, в чем заинтересовано все сообщество или его большинство. Единство значимого для общества в целом и для господствующих классов составляет критерий выделения объекта государственного управления из социальной системы. В соответствии с этим критерием, условная граница между объектом государственного управления и общественными явлениями, не включенными в его орбиту, проходит между различными функциями, ролями и сторонами деятельности и взаимосвязей общественных групп, организаций и других социальных агентов, их потребностями и интересами, целями и установками, между внешним взаимодействием организаций социальных субъектов со средой и внутренними механизмами саморегуляции (самоуправления).

Следует подчеркнуть, что границы объекта государственного управления в различных сферах общественной жизни различны. В экономической сфере они отделяют государственный сектор от частного, макроэкономику от экономической деятельности и экономических отношений, осуществляющихся в отдельных коллективах и организациях, где доминируют внутренние механизмы саморегуляции. В социальной сфере объектом государственного управления являются деятельность и социальные отношения, наиболее значимые в плане обеспечения нормальной жизни, а также условия воспроизводства человеческого фактора. В сфере культуры, образования и духовной жизни — свои границы управляющего воздействия государственных органов. Здесь речь идёт о разработке и реализации соответствующими государственными институтами общих политических концепций и создании систем деятельности в каждой из указанных областей. Например, возможности государственного управления в области научной деятельности ограничиваются главным образом решением организационных проблем общегосударственного характера: наука является в современном обществе социальным институтом. Социальный (государственный) заказ как форма управления наукой определяет те или иные направления организации деятельности научных учреждений, но не содержательную (исследовательскую) сторону.

Из сказанного следует, что объект государственного управления не менее сложен, чем субъект. Хотя оба понятия относятся к общественной деятельности и отношениям человеческих коллективов и личностей, однако содержание и их структуры различны. Структурными элементами управляемого объекта являются материально-производственная деятельность общественных субъектов, связанные с нею общественные отношения, различные общественно-значимые виды социальных работ, политической, культурологической и других форм деятельности, жизненно-важных для существования и развития общества. В отличие от субъекта управления структурные элементы объекта характеризуются взаимосвязями, детерминируемыми не управляющей системой, а закономерностями общественной системы, в частности разделением общественного труда, социально-классовой структурой, объективными потребностями людей, их общими и классовыми интересами, системой ценностей, состоянием общественного сознания, наконец, внешней средой обитания человеческих сообществ.

Понятие «объект управления» не должно вводить в заблуждение управляющего субъекта относительно возможностей его социальной активности. Коль скоро речь идет о человеческих коллективах и индивидах, обладающих способностью осознанно относиться к любому (в том числе внешнему) управляющему воздействию, следует принимать во внимание совокупность факторов сознательной активности управляемого объекта, с необходимостью проявляющихся в обратной связи с управляющим субъектом: уровня знаний, ценностей, целей, ориентации, мотиваций и т.д.

Вышеизложенное показывает, сколь методологически важен анализ особенностей объекта государственного управления: понимание границ управляющего воздействия на общество; выделение конкретного объекта в той или иной сфере деятельности общества; выявление его особенностей, включая возможности сознательной активности, мотивацию его поведения. Он будет более глубоким, если вести его в плане субъектно-объектных отношений.

Управленческий процесс в сущности своей есть активный процесс субъектно-объектных отношений. Его объяснение имеет познавательное, теоретическое и практическое значение: раскрывает существенные моменты механизма управленческой деятельности и управленческих отношений, помогает сформулировать и реализовать работающие критерии определения соответствия управленческой стратегии и тактики государственного субъекта и их реальной результативности.

Анализ субъектно-объектных отношений в государственном управлении включает рассмотрение, по крайней мере, двух методологических вопросов:

а) о характере взаимодействия субъекта и объекта управления;

б) о способах выявления и оценки результативности управленческого действия.

Постановка первого вопроса противопоставляется пониманию управления как однонаправленного активного воздействия субъекта на объект, исключающего определенное соучастие объекта (социальных групп, организаций, трудовых коллективов, индивидов) в этом действии, в виде конкретных акций обратного управленческого воздействия на орган управления. Иначе говоря, — представлению о понятиях субъекта и объекта как абсолютных противоположностях, не допускающему перехода в определенном аспекте субъекта в объект и обратно. На политическом языке это означает исключение возможности соучастия общественных субъектов (граждан, их объединений и др.) в управлении обществом и государством. Такая позиция, как известно, присуща авторитарному субъекту, в том числе выступающему в виде коллективного правящего института (например, правящей партии). Она теоретически несостоятельна и практически опасна, антидемократична. Не менее ошибочна и опасна и противоположная точка зрения. Поставить знак равенства между субъектом государственного управления и массовым управляемым общественным объектом означало бы растворить первый в общественных организациях и институтах, проигнорировать профессиональный характер управленческого труда, поставить под сомнение вообще необходимость органов государственного управления обществом. Чтобы избежать подобных допущений, нужно, конечно, акцентировать разграничение понятий субъекта и объекта государственного управления, управляющего и управляемого, властвующего и подвластного.

Пониманию сложного, многоаспектного и диалектически противоречивого взаимодействия субъекта и объекта государственного управления и может помочь обращение к философским категориям «объективация субъекта» и «субъективация объекта». В теоретико-познавательном (гносеологическом) толковании объективация субъекта означает отражение мышлением объективных явлений: иначе сказать, существование мысли в виде объективной истины. Субъективация же объекта — это выражение его в форме человеческой (субъективной) мысли: понятия, идеи. В контексте практики под объективацией субъекта понимают воплощение человеческих (субъективных) знаний, идей в реальную деятельность человека и в предметные ее результаты.

Государственное управление, как и любой другой вид социального, представляет собою процесс практической деятельности людей, неразрывно связанной с познанием управляемого объекта. В этом проявляется специфика целеполагания как основного элемента управленческой деятельности, Следовательно, в абстрактно-теоретическом определении государственное управление представляет собою единство двух моментов: объективации управляющего субъекта и противоположного — субъективации управляемого объекта.

Объективация управляющего субъекта происходит двояко; как опознающего субъекта и как воплощающего свою деятельность в реальных результатах воздействия на общество. Она измеряется Показателями деятельности на “выходе” системы. В процессе управления подвергаются определенному изменению как сам субъект, так и, конечно, управляемый объект. Не остается неизменной и внешняя среда (конкретная социально-политическая и другие ситуации). Поэтому необходимым условием рациональной управленческой деятельности является постоянный анализ поведения объекта, его реакции на вызовы управляющей системы и изменения среды, на взаимодействия акций рационального управления и внутренних механизмов саморегуляции.

Для субъекта важна информация о соответствии своих целей и намерений интересам и ожиданиям управляемых, о позитивном или негативном отношении к программам и практическим действиям государственных органов, о характере восприятия тех или иных методов управления. Ее наличие позволяет вносить соответствующие коррективы в намеченную программу, акцентировать внимание на тех моментах действия, которые вызывают у объекта реакцию отторжения или непонимание целей субъекта.

Объектом управления могут быть и государственные органы. Но и в такой ситуации модель поведения субъекта принципиально не изменится. Иными будут лишь цели, программы и методы управленческих действий, а соответстственно и объективные результаты этих действий, равно как и обратная субъективная связь (реакция объекта).

Проблема объективации субъекта в смысле предметного воплощения результатов его деятельности по сути сводится к анализу эффективности государственного управления главным образом в плане осуществления фундаментальных целей управления: сохранения политической системы, обеспечения единства и др.

Субъективация объекта государственного управления находит проявление в разнообразных формах его социальной активности, в обретении им некоторых элементов субъекта, без изменения своего статуса и основной роли управляемого объекта. О чем идёт речь? Прежде всего, о соучастии в управленческой деятельности государственного субъекта в виде поддержки последнего и сотрудничества в достижении общих целей, предложения новаций, зарождающихся в массах и общественных институтах, в форме совместного с государственными органами обсуждения проектов экономического и социального развития и т.д. Отмеченные и другие позитивные по отношению к субъекту проявления активности объекта не исчерпывают всей совокупности его управленческих действий. Субъективация объекта выражается также в негативных формах поведения. В частности, в акциях самоотчуждения определенных групп от властно-управленческих институтов или даже в оппозиционной деятельности, блокирующей исполнение правительственных решений.

Противоречия и конфликты в субъектно-объектных отношениях государственного управления вполне закономерны. Они порождаются как объективными, так и субъективными причинами, в том числе связаны с процессами объективации управляющего субъекта и субъективацией управляемого объекта. Скажем, воплощение интересов общественных групп в проектах и планах субъекта всегда ограничено и уровнем их понимания, и ресурсами, необходимыми для удовлетворения. Любое государственное решение, тем более, если оно принимается в кризисной ситуации, не может в полной мере соответствовать социальным ожиданиям тех или иных слоев населения, а стало быть, и политическим позициям представляющих их организаций.

Государственные интересы, как интересы целого, даже будучи выражены в управленческих решениях, не могут полностью совпадать с интересами отдельных частей (слоев) общества. Между общим и отдельным неизбежны противоречия, что и вызывает необходимость использования управляющим субъектом правовых (обязательных для исполнения) норм. Различие интересов — не единственная причина противоречий. Объективируясь, субъект приобретает некоторое консервативное состояние, тогда как общественный организм (объект) под влиянием внутренних механизмов саморегуляции и воздействия внешней среды претерпевает изменения. К примеру, правовые нормы как элементы объективной стороны управления — выполняют свою функцию только в том случае, если они стабильны для данной системы. Постоянство, консервативность норм как формы регулирования общественных отношений и динамичность последних — противоположности, внутренне присущие субъектно-объектным отношениям. Источник противоречий заключается также в процессе субъективации управляемого объекта, проявляющемся, как уже отмечалось, в оппозиционной форме поведения. Нестыковка механизмов самоуправления с неадекватно понятыми требованиями рациональной системы управления; невосприятие административно-принудительных методов воздействия; представление управляемых о легитимности управляющего субъекта, не соответствующее статусу последнего; ощущение неполноты артикуляции интересов объекта в государственных программах — эти и другие явления вызывают коллизии во взаимоотношениях управляющих государственных структур и общественных институтов, коллективов граждан.

Стратегия органов государственного управления ориентирована на интеграцию своих действий с активностью различных слоев общества, в частности с гражданскими институтами; на использование в системе управления потенциала общественного самоуправления. Этой цели может служить весь арсенал политической демократии. Его включение в субъектно-объектные отношения обеспечивает оптимально возможную в каждой ситуации реализацию участником управленческого процесса своих функций.