Российский федерализм

2.4. Российский федерализм

В рамках макрополитического процесса развивается конкретная динамика административных реформ, связанных в первую очередь с преобразо­ванием российского федерализма. Не стоит сбрасывать со счетов мощный конфликтогенный потенциал стремительно развивающихся процессов в этой сфере.

В подлинно содержательном отношении Россия не имела глубокого опыта реального, подлинного федерализма. Российская империя была унитарным го­сударством с предельно централизованной системой управления. В советское время существовал номинально декларируемый федерализм. И лишь с 1991 г., после авустовского кризиса, начались сложные этно-политические процессы, направленность которых хорошо выразила формула Ельцина: «берите суве­ренитета столько, сколько сможете переварить». Но эти процессы сыграли роль своеобразного тарана в борьбе против тоталитарной системы власти и ее ядра – КПСС. Фактически же этноэлиты сделали ставку на национализм для удержания своей власти и экономической независимости в той псевдоли­беральной атмосфере реформ. Деятельность «суверенизировавшихся» местных элит в области законодательства и практической политики в прошедшее де­сятилетие ельцинского режима позволила говорить о «дикой конфедерации». Конституция 1993 г. и последующее конституционное развитие отразили эти центробежные тенденции достаточно четко в виде, так называемого, «договор­ного федерализма» и противоречивой концепции «внутреннего суверенитета». Эта достаточно неустойчивая и внутренне противоречивая концепция асимме­тричного российского федерализма, в которой субъекты федерации, подобно матрешке, содержат внутри себя других «субъектов», на деле стала, однако, выражением реальных политических интересов – борьбы за раздел собствен­ности, распределение ресурсов и власти. Следствием этого явилось, в частно­сти, появление региональных патриархально-этнократических режимов (яркий пример – Калмыкия с Илюмжиновым) или авторитарных клиентелистских режимов личной власти (вроде Приморья при Наздратенко).

Поэтому путинский лозунг об укреплении государственности, властных структур (особенно по вертикали, а затем и по горизонтали) означал не только пересмотр политики безбрежной «суверенности», но и вполне соответствовал объективной потреб­ности сохранения «единой и неделимой» России, отражая вполне реальную тенденцию объединения на качественно новой основе.

Болевой вопрос предложенных реформ: просчитаны ли оптимальные способы реформ российского федерализма, где пределы легитимности реформы, как они со­четаются с конституционной концепцией федерализма и можно ли одним волевым усилием государства превратить ассимитричную федерацию в централизованную?

Критический настрой и скрытое ошюзиционирование проводимой адми­нистративной реформе со стороны субъектов Федерации направлены против завуалированной, скрытой формы усиления влияния президентской власти на регионы. Так, в частности, отмечается, что данная программа реформ в направлении унификации и рационализации регионального законодательства идет без учета исторических особенностей и традиций отдельных субъектов Федерации. Противники унификации регионального законодательства (кон­ституций и законов) подчеркивают ее противоречие Конституции РФ, которая оговаривает ее федеративное устройство и в то же время предполагает существо­вание различий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

Проблема разграничения полномочий в создающейся вертикали власти высвечивает острую необходимость поиска какого-либо правового консенсуса, поскольку по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, которые регламентируют все и вся, не оста­вляя места для инициативы регионов. Фактически происходит нарушение Кон­ституции РФ. И далее предлагается такая процедура принятия федеральных законов, которая позволяет им вступать в силу с одобрения более половины субъектов Федерации. При этом сам закон не должен иметь характера прямого действия, а определять лишь общие принципы деятельности в той или иной сфере. Тогда его естественным дополнением становится региональный закон, учитывающий местную специфику.

Административная реформа существенно меняет роль и Совета Федера­ции в системе разделения властей, а вопрос о соотношении государственной Думы, Совета Федерации и Государственного Совета остается открытым. Воз­никли две полярные позиции. Наиболее решительные сторонники пересмотра Конституции вообще предложили ликвидировать двухпалатную систему, ввести однопалатный парламент, из­бирающийся по мажоритарной системе, а функции СФ передать Госсовету (в состав которого должны войти главы субъектов Федерации). Противники пересмотра Конституции и предложенных реформ, отстаивающие существую­щую систему, напротив, усматривают в стабильности Совета Федерации важ­нейшую гарантию федерализма и принципа разделения властей. Верхняя палата в такой интерпретации – неотъемлемая часть системы сдержек и противовесов, ограничивающая президентский авторитаризм.

Предложенные административные нововведения, означают вве­дение новой концепции президентской власти. Тезису о необходимости укреп­ления вертикали власти президентом (который тогда должен непременно быть главой исполнительной власти) оппоненты противопоставляют тезис о пре­зиденте как суперарбитре (в соответствии с его реально прописанной в Кон­ституции 1993 г. функцией главы государства), стоящем над всеми ветвями власти и координирующем их деятельность. Снятие чиновника исполнитель­ной властью – дело прокуратуры, ведь он может всегда обратиться в суд. Если снимать будет президент – то тогда он должен судиться с президентом, что абсурдно. Если эта практика будет реализована, полагают аналитики, то у нас «установится полицейское государство со следователем во главе».

Обобщая дискурс относительно российского федерализма, можно сказать следующее: и противники, и сторонники административных нововведений еди­ны в определении данных реформ как радикальных с точки зрения трактовки российского федерализма; в том, что эти изменения ведут к централизации управления и контроля; наконец, в том, что их следствием становится резкое усиление реальных полномочий главы государства в области регулирования федеративных отношений на законодательном и особенно – кадровом уров­не. Основным объектом споров становится вопрос об эффективности нового административно-территориального деления страны и института полномочных представителей президента.

Новая система федеральных округов имеет ту особенность, что жестко фиксирует все возможные составляющие в рамках окружного деления, пре­вращая его фактически в новое административно-государственное деление. Федеральные округа концентрируют управление экономикой, вооруженными и милицейскими силами, судебной системой, образованием, медициной и во­обще всеми сферами государственной деятельности. Скрытая угроза нового сепаратизма потенциально заложена в новой схеме государственного управле­ния.

Полномочия же полпредов часто выходят за рамки координирующих функ­ций и все более включают функции реальной исполнительной власти. Если эта власть будет включать также известный контроль над силовыми структурами, то она приобретет всеобъемлющий характер. Сама правовая неопределенность функций полномочных представителей способствует не сокращению, но рас­ширению их властных полномочий. С другой стороны, отсутствие системы социального и правового контроля над новым институтом усиливает скрытые возможности «окружного» сепаратизма или абсолютизации своих статусно-позиционных преференций в ущерб региональным властям.

В целом, исследователи приходят к единодушному выводу, что смысл института полпредов в новой интерпретации состоит в рассмотрении его пре­жде всего как инструмента кризисного управления. Будучи порождением общего стремления государства к интеграции и обладая исключительно большими полно­мочиями, он может эффективно работать лишь в условиях жесткой вертикальной централизации. Осуществление же этой централизации происходит через нейтра­лизацию всех других властных центров (прежде всего регионального уровня).

Парадоксальность ситуации для современного политического процесса в Рос­сии заключается в совмещении фразеологии гражданского общества с сохранением правосознания вотчинного понимания природы государства. Взгляд на государство как на свою «вотчину» был особенно характерен для российской политиче­ской культуры и государственной политики. Так, в частности, московские государи рассматривали собирание земель вокруг Москвы прежде всего как расширение своего удела, своей вотчины. В еще большей степени «вотчинная» практика была характерна для советской политической системы. Тотальное отчуждение народа от собственности путем полного ее огосударствления созда­вало уникальную ситуацию, которая ставила личность в полную зависимость от деспотической власти государства, подчиняя интересы общества и личности государственному сверхинтересу. При такой системе вся полнота власти ока­зывалась в руках чиновников административно-бюрократического аппарата, распоряжающегося ключами от общественного имущества, монополизирующе­го управление и распоряжение национальным богатством и доходом.

Создание данного института является констатацией жесткой социальной и по­литической реальности – а именно укрепления власти (привычными для нее средствами) в условиях отсутствия гражданского общества и развитых социальных и правовых институтов. Эта система по определению не имеет внутренних пружин развития и поэтому неизбежно тяготеет к бюрократизации. Альтернативой данной тенденции может стать только развитие гражданского общества и адекватной ему политической системы.