Формирование современного российского федерализма

3. Формирование современного российского федерализма.

Новой России досталось тяжелое наследство в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизовано, каждую мелочь в жизни региона и города, села и колхоза приходилось согласовывать и решать в Москве. Интересы регионов были полностью подчинены общегосударственным целям, а если между ними возникали противоречия, то интересами регионов без колебаний пренебрегали. Между тем, страна по мере своего развития и роста становилась слишком сложной по своей территориальной структуре, и в последней четверти столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества.

После падения тоталитарного государства центробежные силы вырвались наружу. Они привели к развалу СССР, а затем стали угрозой целостности России. Ее руководству был брошен двойной вызов: надо было срочно реконструировать унитарную форму государственности и одновременно бороться с распадом самого государства. Ответом на оба эти вызова стал современный федерализм.

Действующая ныне Конституция 1993 г., как уже отмечалось, провозглашает Россию по форме государственного устройства федеративным государством. Следует, однако, отметить, что российская модель федерализма строится, естественно, с учетом особенностей исторического опыта взаимоотношений Центра и регионов. Главное классическое положение - запрет на сецессию (выход) в ней отсутствует, а провозглашаемый в ст. 5 принцип сохранения целостности государства сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано и в ранее действовавших советских конституциях.

Отсутствует в новой Конституции и второй классический принцип Федерации - запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. В результате процесса суверенизации, докатившегося до автономных республик и административно-национальных образований, объявивших себя самостоятельными субъектами, численность субъектов РФ увеличилась до 89. В их числе 21 республика, провозгласившая свой государственный суверенитет, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. При этом в Конституции заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с Центром — республики обладают большими правами, чем края и области. Конституцией признается как бы «несимметричная федерация», хотя в ней и записано (ст. 5), что субъекты РФ равноправны.

Для российского федерализма как формы государственного устройства и ныне характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Унитарная политическая структура дополнялась, а зачастую органично соединялась с разнообразными формами национально-культурной самобытности, особым управлением и самоуправлением различными регионами, наличием в национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций1.

Решая вопросы федеративного устройства России, ныне нельзя не учитывать и более чем семидесятилетний опыт советского федерализма. В РСФСР как союзной республике СССР сочетались провозглашение и специфическая реализация (в основном де-юре) принципов федерализма с политическим унитаризмом как фактической практикой взаимодействия союзного центра и входящих в «СССР республик.

В то же время формирование современного российского федерализма не могло не учитывать нараставшей в 1991-1992 гг. угрозы распада самой России, созданной в свое время на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении своего статуса - о преобразовании в республики - большинство автономных областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания народов, усиление националистических настроений. Важное значение в этом отношении имело и то, что существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада прежних хозяйственных связей.

Ослаблению влияния Центра на регионы, потере управляемости экономикой из единого центра, укреплению республиканско-региональных политической и административно-хозяйственной элит способствовали реализуемые в 1991-1992 гг. принципы государственного управления, согласно которым федеральные органы власти и управления ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься государственным управлением экономикой, планированием.

Свидетельством крайнего обострения вопроса о единстве и территориальной целостности РФ стали события сентября 1991 г., когда незаконные вооруженные формирования президента Чеченской республики Д. Дудаева разогнали Верховный Совет Чечено-Ингушской автономии и демонстративно объявили об отделении Чечни от России. Чрезмерно осторожная и часто непоследовательная национально-государственная политика российского руководства по отношению к событиям в Чечне позволила Д. Дудаеву резко нарастить военную мощь и проводить антироссийскую политику, что обернулось впоследствии тяжелым кризисом, а в 1995-1996 гг. привело к бесславной необъявленной войне.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов).

Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. В процессе его выработки было рассмотрено около 30 различных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях и в известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная административно-политическая элита и титульные нации, в связи с чем вернуться к территориальным образованиям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения возвратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе, и федерация национальных государств с преимущественными правами на территории титульных наций и минимальными полномочиями Центра. В последнем случае учиывалось, что из 89 субъектов Федерации более чем в 80 доля представителей нетитульных наций (главным образом, русских) составляет более половины населения и ущемлять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Федерального договора был заложен принцип учета интересов всех народов России, и это несколько снизило внутриполитическое напряжение в стране.

Тем не менее Федеральный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезин-теграционные процессы в Российской Федерации.

К лету 1992 г. десятки субъектов Федерации, в том числе такие крупные, как Татарстан, Башкирия, Якутия (Саха), Удмуртия, Новосибирская, Тюменская, Самарская области, задерживали или вообще прекратили отчисления налогов в бюджет, сами стали устанавливать цены на товары, производимые на их территории. В это время в отдельных субъектах Российской Федерации стали раздаваться призывы к преобразованию страны в конфедерацию. В ряде конституций республик прямо записано, хотя и в несколько завуалированной форме, право выхода их из Федерации в одностороннем порядке (если Федерация не будет выполнять своих обязанностей по отношению к республике или нарушать ее права).

В официальной государственной пропаганде многих республик все чаще, а то и постоянно, и во все более резкой форме стали звучать подчеркивание приоритета титульной нации, соображения о безвозмездной перекачке богатств региона в центр, ненужности центра, федеральных отношений. Так, в Татарии говорили и писали о якобы безвозмездной перекачке в центр огромных объемов нефти, в Якутии — алмазов и т.п. И определенные основания для этого были. Ведь явно ненормальна ситуация, когда богатейшие районы не способны прокормить себя, как, например, Якутия, дающая более 80% алмазных поступлений России, занимающая в стране первое место по добыче золота, основной поставщик олова, единственный - сурьмы. С открытым призывом к конфедерализации страны осенью 1992 г. выступила одна из общественно-политических организаций Северного Кавказа «Конфедерация народов Кавказа» (КНК).

Стремясь противодействовать центробежным тенденциям, Президент РФ сформировал Совет глав республик из президентов республик, входящих в состав России. При; этом он не исключил возможность передать республикам; прав, быть может, даже больше, чем в Федеративном договоре. Однако это предложение нарушало и без того хрупкий паритет между республиками, краями и областями и не способствовало подавлению тенденций конфедерализации страны.

Политическая элита собственно русских краев и областей не согласилась с приниженным статусом этих территорий и в конце 1992 г. начала открытую борьбу за равноправие, протекающую вне контроля центральной федеральной власти. Главы 53 российских регионов создали организацию «Союз губернаторов», чтобы активнее оказывать влияние на центральные органы власти, и добились включения Президентом РФ руководителя Союза губернаторов в Совет глав республик.

В январе 1993 г. Нижегородский областной Совет заявил о возможности либо провозглашения независимого государства, либо выражения недоверия российскому правительству, проводящему по отношению к области разорительную политику. Архангельский же областной Совет в одностороннем порядке повысил статус области и расширил права местной власти едва ли не до уровня республики. В июле 1993 г. лидеры Екатеринбурга провозгласили создание Уральской Республики.

Свидетельством опасности распада России стали и столкновения между ингушами и осетинами, начавшиеся осенью 1992 г. из-за Пригородного района столицы Северной Осетии г. Владикавказа, населенного в основном ингушами. В связи с этим Президент Б.Н. Ельцин впервые не исключил использования силовых методов для защиты территориальной целостности страны и государственных интересов.

Конституция РФ 1993 г. предусмотрела разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией в целом и субъектами РФ. Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование: гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

6) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Записанные в Конституции РФ положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом вне пределов ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Для становления сильной России и ее государственной власти и управления исключительно важное значение имеет конституционное положение о том, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Для становления современного российского федерализма важно также то, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В то же время, как записано в ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Упрочению российской государственности способствует и предусмотренное Конституцией РФ положение (ст. 78), согласно которому федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, могут по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать последним осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своиx полномочий.

Важно также, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Принятие Конституции 1993 г., составной частью которой стал Федеративный договор, не сняло всех проблем и противоречий, имеющихся в этом отношении. Вместе с тем Конституция заложила правовые основы для заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации. Возникло новое явление, для обозначения которого используется термин «взаимное делегирование»: субъект Федерации делегирует ей свои полномочия (и наоборот) на основе заключенного договора. Благодаря этому Федерация носит конституционно-договорный характер.

Подписание договоров Центром не только с республиками, но и с краями и областями, не снимает, конечно, полностью всех противоречий: кому-то из субъектов Федерации достается по договору больше, а кому-то меньше, продолжают проявляться и неравные условия в сфере реализации принципов бюджетного федерализма, экономического развития. Отчисления в федеральный бюджет далеко не пропорциональны налоговой базе разных субъектов Федерации.

Тем не менее договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации были естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории, в определенной мере снижала внутриполитическую напряженность в сфере федерализма.

Что представляет собой складывающийся в настоящее время реальный российский федерализм?

1. Это территориальная форма демократии; демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами.

2. Это строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, но это не «развод» между ними, а залог тесного сотрудничества на благо всех граждан России.

3. Это все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

Федерализм - это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

В то же время федерализм - это способ построения единого государства, а не конфедерации, потому что здесь предусмотрены специальные меры защиты против разрыхления федерации в некий союз самостоятельных государств.

Наконец, федерализм, как отмечалось в Программе действий Президента РФ на 1996—2000 гг. — это гибкое сочетание трех уровней власти: федерального, регионального и местного, где особая роль отведена местному самоуправлению, без которого нет ни самого федерализма, ни подлинной демократии.

Несмотря на огромные препятствия и опасности, России удалось в исторически короткий срок создать каркас федеративной государственности.

Становление и развитие современного российского федерализма тесно связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой провозглашены благосостояние граждан, целостность государства, территориальная справедливость.

Руководство страны выделяют следующие главные задачи развития федерализма на ближайшие годы.

Во-первых, завершить размежевание полномочий и собственности между центральной и региональными властями и в то же время обеспечить развитие кооперации, широкого сотрудничества между ветвями власти по вертикали.

Во-вторых, образование федеральной властной вертикали взамен той, которая состояла из губернаторов, назначавшихся Президентом. Федеральные органы располагают в регионах широкой сетью учреждений, которые решают задачи в рамках полномочий Федерации. Для слаженной их работы на территориях им нужна координирующая структура, ее необходимо создать.

В-третьих, продолжить отладку законодательной деятельности в субъектах Федерации, завершить законодательное оформление российского федерализма, решение проблем несоответствия между федеральной Конституцией и основными законами субъектов Федерации.

В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

Список литературы

Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996.

Тавадов Г.Т. Современные федерации и их субъекты // Социально-политический журнал. 1997. № 1. Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997.

Ельцин Б.Н. Россия: человек, семья, общество, государство программа действий на 1996-2000 годы. М., 1996.

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Конституция Российской Федерации. Комментарий. / Под общ. ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. – М.:Юрид. лит., 1994. – 624с.

Политология в вопросах и ответах: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. Ю.Г.Волкова. – Гардарики, 1999. – 472с.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях Российской Федерации). М., 1998.

Сидельникова Т.Т., Темников Д.А., Шарагин И.А. Политология: комментарии, схемы, афоризмы: Учебное пособие для студ. высш. учеб. заведений. – М.: Гуманит. изд. Центр ВЛАДОС, 1999. – 208с.