Концепція державної регіональної економічної політики в Україні та її реалізація

2. Концепція державної регіональної економічної політики в Україні та її реалізація.

Територія України відрізняється своїми розмірами та значною просторовою диференціацією природних умов, рівнів економічного та соціального розвитку, спеціалізації промислового та сільськогосподарського виробництва. Не можна не враховувати й суттєві історичні, демографічні, культурні, релігійні та інші відмінності. Слід взяти до уваги й виникнення на заході держави спільного кордону з Європейським Союзом, який проводить активну регіональну політику та багато інших факторів.[1]

Саме тому є важливим як теоретичний так і прикладний аспекти формування обґрунтованої регіональної економічної політики України.

Основні принципи сучасної державної регіональної політики викладені у згадуваній Концепції державної регіональної політики. З метою провадження її положень в Україні розроблено і прийнято низку законодавчих актів:

Бюджетний кодекс України,

Земельний кодекс України,

Закон України „Про транскордонне співробітництво”,

Закон України „Про розмежування земель державної і комунальної власності”,

Генеральну схему планування території України,

Загальнодержавну програму розвитку малих міст,

Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування України.

Триває обговорення й інших важливих документів на державному рівні. Фахівці зазначають, що визначальною рисою сучасного етапу розвитку регіональної політики є перехід від етапу зупинення кризових явищ до стійкого економічного зростання на основі активної структурно-інноваційної політики, розширенні фінансових та матеріальних можливостей держави до вирішення завдань різного рівня у різних сферах життєдіяльності. Регіональна політика в Україні здійснюється на основі таких принципів:

-              системність, згідно з яким у процесі формування та реалізації державної регіональної політики мають враховуватися у взаємному зв’язку загальнодержавні, регіональні та місцеві інтереси, завдання щодо розвитку усіх сфер суспільного життя, його оптимальної територіальної організації, усі суттєво значущі фактори;

-              географічна обґрунтованість, згідно з яким формування та реалізація державної регіональної політики мають спиратися на географічні знання про території, їх природні, економічні, історичні, демографічні та інші особливості, етнічні і культурні традиції з метою збереження самобутності окремих частин країни та ефективного використання ресурсного потенціалу регіонів;

-              конституційність та законність, за якими реалізація політики здійснюється відповідно до Конституції та законів України, інших актів законодавства та на основі чіткого розподілу завдань, повноважень та відповідальності між органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

-              пріоритетності забезпечення прав і свобод людини і громадянина, максимальне наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів громадян, підприємств, установ та організацій;

-              забезпечення унітарності України та цілісності її території, включаючи єдність економічного простору на всій території держави, її грошово-кредитної, податкової, митної, бюджетної системи;

-              субсидіарність, створення належних умов для поєднання централізації та децентралізації у здійсненні держаної влади, розвитку місцевого самоврядування;

-              диференційованість надання державної підтримки регіонам з урахуванням рівнів їх соціально-економічного розвитку, природно-ресурсного потенціалу та інших факторів відповідно до умов, критеріїв та строків, визначених законодавством;

-              стимулювання тісного співробітництва між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування для об’єднання їх зусиль з метою розроблення та реалізації заходів, які становлять спільний інтерес; створення економічних, правових та інших умов та стимулів для укрупнення і прискорення формування економічно та фінансово спроможних сільських територіальних громад, розвитку співробітництва між органами місцевого самоврядування, їх добровільного об’єднання в асоціації, спілки, союзи та інші об’єднання для розв’язання проблем, що становлять спільний інтерес. У разі їх створення слід передбачити делегування їм певних повноважень.

 

3. Актуальні проблеми регіональної політики України та їх розв’язання.

Територіальною основою реалізації регіональної політики, державного управління та місцевого самоврядування в Україні має бути відповідна система адміністративно-територіального устрою. Проведений за участю провідних вчених та фахівців центральних органів виконавчої влади аналіз свідчить, що основними проблемами у цій сфері можуть бути визначені такі[2]:

-           законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно-командних одиниць, порядку вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою (до цього часу питання вирішуються на основі Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Президією Верховної Ради Української РСР 12 березня 1981 року);

-           невідповідність Конституції України та внутрішня неузгодженість існуючої багаторівневої системи адміністративно-територіального устрою, збереження всупереч Основному Закону України таких категорій адміністративно-територіальних одиниць як селище міського типу, сільрада, а також селищна, міська рада, хоча вони не належать до територіально-адміністративних одиниць, а за Конституцією України є органами місцевого самоврядування;

-           розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ, які мають статус окремих адміністративно-територіальних одиниць, що створює умови для конфліктів повноважень, порушення інтересів громадян, законності у діяльності органів місцевого самоврядування;

-           недосконалість класифікації міст, відсутність чітких критеріїв для установлення районів, а також віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ, міст, порядку утворення районів у містах;

-           відсутність у багатьох випадках на планово-картографічних матеріалах установлених відповідними уповноваженими органами меж адміністративно-територіальних одиниць, зокрема, обласних та районних центрів, невинесення їх в натуру, встановлення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших факторів, перспектив розвитку регіонів і населених пунктів;

-           надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на рівні села, селища.

Зазначені та інші проблеми в цій сфері негативно впливають на вирішення питань соціально-економічного розвитку, державного управління, виконання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування покладених на них повноважень, наповнення відповідних місцевих бюджетів, реалізацію прав власності, вирішення земельних питань, задоволення на належному рівні потреб людей, проведення виборів тощо. Для вирішення цих проблем за дорученням Президента було розроблено Концепцію вдосконалення адміністративно-територіального устрою України та законопроект „Про адміністративно-територіальний устрій України”, які на сьогодні узгоджуються та обговорюються, після чого можуть бути внесені на прийняття.

Важливим фактом підвищення обґрунтованості та дієвості регіональної політики стало затвердження Верховною Радою України Генеральної схеми планування території України 7 лютого 2002 року. Різні частини території вирізняються притаманними тільки їм сполученнями суспільних потреб, ресурсних можливостей, екологічних обмежень, всіх тих особливостей, які впливають на територіальний устрій країни. Чим повніша відповідність таких особливостей фактичному використанню території, тим вища ефективність розвитку, комфортніші умови життя людей. Генеральна схема планування території України розроблена з а дорученням Президента України та на виконання спеціальної постанови Кабінету Міністрів України. Замовник Генеральної схеми – Держбуд України. Головний розробник – інститут „Діпромісто”.

Генеральна схема відображає перш за все інтереси території. Тому це по суті бізнес-паспорт країни, першооснова всієї подальшої містобудівної документації. Це важлива складова національної системи стратегічного прогнозування економічного і соціального розвитку.

Використання території України характеризується значними диспропорціями, зокрема:

надзвичайно високим, економічно та екологічно необґрунтованим рівнем господарського (передусім сільськогосподарського) освоєння території;

значними площами та низькою щільністю забудови виробничих територій;

нераціональним розміщенням виробничих та житлових територій;

малою часткою територій природоохоронного, рекреаційного, оздоровчого, історико-культурного призначення;

наявністю значних територій, використання яких законодавчо обмежується та вимагає спеціального охоронного режиму господарювання (територія радіаційного забруднення внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, санітарно-захисні та охоронні зони підприємств промисловості, транспорту та зв'язку, об'єкти природно-заповідного фонду та історико-культурного призначення, курорти, річки, моря, озера, водосховища та інші водойми, водозабори);

територіальною невідповідністю розміщення водоємних виробництв місцевим водним ресурсам.

Санітарно-епідемічний та екологічний стан території України, рівень природно-техногенної безпеки характеризується:

деформованою структурою господарського комплексу при переважанні виробництв з ресурсозатратними, екологічно небезпечними технологіями та значним зношенням основних фондів;

високим рівнем забруднення навколишнього природного середовища багатьох регіонів, недостатнім розвитком екологічної інфраструктури;

наявністю значних територій, що зазнають постійного впливу небезпечних геологічних процесів.

Внаслідок цього територія України відзначається надмірним техногенним навантаженням на довкілля, високим ступенем його забруднення та природно-техногенної небезпеки.

До недоліків функціонування систем розселення належать:

неузгодженість соціального, економічного, містобудівного та екологічного аспектів розвитку населених пунктів та прилеглих територій;

надмірна концентрація населення і виробництва у великих містах;

уповільнений розвиток більшості середніх і малих міст, селищ та сіл;

ексцентричне територіальне розташування більшості обласних центрів, недостатній розвиток у центрах внутрішньообласних систем розселення (особливо міжрайонних, районних) об'єктів соціально-культурного обслуговування населення прилеглих територій та транспортних зв'язків, що не дає змоги забезпечити створення для кожного громадянина (незалежно від місця його проживання) рівних умов доступності до цих об'єктів;

недостатній рівень розвитку соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури населених пунктів.

Основною причиною цих недоліків є відсутність науково обґрунтованої загальнодержавної стратегії ефективного використання території країни.

Всі ці недоліки можна подолати з огляду на передумови використання території України, що сприяють її соціально-економічному розвитку:

вигідне геополітичне розташування в центрі Європи, на перетині комунікаційних зв'язків "захід - схід" та "північ-південь";

достатньо сприятливі природно-кліматичні умови;

наявність територій з природним станом ландшафтів;

якісний стан та висока продуктивність земельних угідь;

значні запаси мінеральних ресурсів;

розвинутий інтелектуальний та науково-технічний потенціал;

потужна багатогалузева виробнича база;

розвинута мережа населених пунктів;

наявність територій з високим потенціалом соціально-економічного розвитку;

розвинута інженерно-транспортна інфраструктура та значна її щільність;

унікальний історико-культурний, туристичний та рекреаційний потенціал;

початок формування єдиної територіальної системи національної екологічної мережі.

Одним із найважливіших досягнень Генеральної схеми є розроблене зонування території України. Для створення повноцінного життєвого середовища та сприятливих умов розвитку економіки, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природної та історичної самобутності на підставі результатів оцінки природних і антропогенних чинників (вид та щільність забудови, екологічний стан тощо) визначено за видами та режимами переважного використання:

1) території з інтенсивною, переважно промисловою, міською житловою та громадською забудовою (зона урбанізації), в тому числі:

з критичним рівнем виробничо-містобудівного освоєння (центральна частина Донбасу, міста з населенням понад 500 тис. чоловік, а також міста Севастополь, Сімферополь та Херсон, їх приміські зони);

з високим рівнем виробничо-містобудівного освоєння (приміські зони Києва, Черкас, Чернігова, Житомира, Вінниці, Полтави, Сум і Кіровограда, райони, що оточують центральну частину Донбасу);

із середнім рівнем виробничо-містобудівного освоєння (Красноперекопський, Керченський промислові райони Автономної Республіки Крим, Нікопольський марганцеворудний басейн та Західний Донбас; території, що прилягають до решти обласних центрів та розвинених промислових центрів з населенням понад 50 тис. чоловік, які відіграють роль переважно міжрайонних центрів розселення);

2) території переважно агропромислового виробництва та сільської забудови (зона сільського господарства);

3) території та об'єкти природно-заповідного фонду, ліси, водно-болотні угіддя, землі водного фонду, рекреаційного та оздоровчого призначення, інші природні території, важливі для збереження біологічного та ландшафтного різноманіття (зона національної екологічної мережі);

4) території (зона) радіаційного забруднення, в тому числі відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, гарантованого добровільного відселення, посиленого радіоекологічного контролю.

Передбачається на територіях:

зони урбанізації, в тому числі:

з критичним рівнем виробничо-містобудівного освоєння - жорстке регулювання містобудівного розвитку з першочерговою реструктуризацією економічної бази та екологічним оздоровленням територій;

з високим рівнем виробничо-містобудівного освоєння - регулювання містобудівного розвитку з модернізацією економічної бази та екологічним оздоровленням територій;

із середнім рівнем виробничо-містобудівного освоєння - регламентація містобудівного розвитку із стимулюванням розбудови сучасної економічної бази та стабілізацією техногенних навантажень;

зони сільського господарства - забезпечення сталого розвитку агропромислового комплексу та сільських населених пунктів (з урахуванням характеру розселення та регіональної специфіки проживання населення), створення нових робочих місць шляхом організації малих підприємств з переробки сільськогосподарської продукції, підвищення рівня забезпеченості соціальною та інженерною інфраструктурою, розвитку інфраструктури ринку сільськогосподарської продукції, створення інтегрованих структур з виробництва, переробки, зберігання та реалізації сільськогосподарської продукції, виведення з інтенсивного використання малопродуктивних земель, здійснення заходів з консервації та охорони земель;

зони національної екологічної мережі - забезпечення формування єдиної територіальної системи природоохоронних територій і додержання їх режиму, невиснажливого використання рекреаційних, оздоровчих та інших ресурсів;

зони радіаційного забруднення, в тому числі:

відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення - заборона всіх видів господарської діяльності, забезпечення додержання суворого природоохоронного режиму та безумовного відселення жителів;

гарантованого добровільного відселення - заборона будівництва нових та розширення діючих підприємств, курортно-рекреаційних об'єктів, обмеження сільськогосподарського виробництва;

посиленого радіологічного контролю - заборона будівництва нових та розширення діючих екологічно небезпечних підприємств, запровадження обмеження на будівництво закладів відпочинку.

При вивченні курсу „РПС і регіональна економіка” з даним документом варто детально ознайомитися у Відомостях Верховної Ради (ВВР), 2002, N 30, ст.204, або у мережі Internet на сайті www.rada.gov.ua.

Ще однією важливою проблемою України є подолання міжрегіональних соціально-економічних диспропорцій. Основними причинами цього явища стали утвердження ринкової конкуренції, що спричинили поділ регіонів за їх конкурентними перевагами та недоліками, різний рівень адаптованості регіонів до умов ринку, що спричиняється структурою економіки та різною спроможністю місцевих владних органів до втілення реформ на регіональному рівні. Так, якщо у 1996 році співвідношення мінімального і максимального значення валової доданої вартості (ВДВ) на особу в регіонах становило 2,7 раз, то у 2001 році уже 5,9 раз. За обсягами інвестицій в основний капітал на особу співвідношення у 1997 році становило 4,2 рази, то у 2002 році 8,1 разу. На сьогодні співвідношення між мінімальним і максимальним показниками рівня заробітної плати – 2,5 рази, а обсягу доходів місцевих бюджетів на одного сільського жителя сягає 50 раз. З огляду на таку ситуацію важливим є прийняття закону „Про стимулювання розвитку регіонів”, проект якого розглядається. Широко обговорюються пропозиції про створення Міністерства з питань регіонального та місцевого розвитку.

Проблемою у регіональній політиці України є розвиток прикордонних областей держави, які часто характеризуються низьким економічним розвитком внаслідок свого периферійного положення. Дієвим елементом регіональної політики стала підтримка державою створення та функціонування єврорегіонів, як об’єднань територіальних громад та органів влади сусідніх держав. За період з 1993 року створено єврорегіони „Буг”, „Нижній Дунай”, „Верхній Прут”, Карпатський єврорегіон, до функціонування яких з української сторони залучені Волинська, Чернівецька, Закарпатська, Одеська, Івано-Франківська та Львівська області, а від прикордонних іноземних держав – адміністративно-територіальні одиниці Польщі, Білорусі, Румунії, Словаччини, Угорщини, Молдови, Австрії, Німеччини, Франції. У квітні 2002 Кабінет Міністрів затвердив Програму розвитку єврорегіонів, а у 2003 році – утворив єврорегіони „Дніпро” за участю Чернігівської області та відповідних регіонів Російської Федерації та Білорусі, а також „Слобожанщина” у складі Харківської та Білгородської областей. Основними напрямами співробітництва єврорегіонів є поєднання зусиль відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування в економічній сфері, розбудові соціальної, інформаційної, виробничої інфраструктури, будівництві та модернізації інфраструктури кордону, розвитку транспортної мережі, науковій та культурній співпраці, охороні навколишнього природного середовища, обміні досвідом між відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, взаємній допомозі в ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, боротьбі із злочинністю і нелегальною міграцією.

У вересні 2003 року за участю уповноважених представників України, Угорщини, Румунії, Словаччини та Югославії досягнуто згоди щодо спільної реалізації Ініціативи сталого просторового розвитку басейну Тиси, яка передбачає розроблення в перспективі єдиної схеми територіального планування цієї території, координацію проведення наукових досліджень та інших заходів, спрямованих на реалізацію положень цієї схеми. Є підстави вважати, що у подальшому ця Ініціатива може стати основою утворення ще одного єврорегіону.

Особливо з огляду на входження до Європейського Союзу сусідніх з Україною держав розвитку єврорегіонів повинна бути наділена особлива увага. Це створює умови не тільки для отримання за рахунок відповідних фондів ЄС додаткових коштів на розвиток єврорегіонів, а й доступ вітчизняних підприємств до новітніх технологій, європейських і світових ринків. Мають бути розширені контакти з керівниками та експертами Програми регіонального розвитку Європейського Союзу INTERREG, яка на період до 2006 року виконує вже третій свій етап, значною мірою зорієнтований на вирішення проблем прикордонних з Європейським Союзом територій.

В Україні мають бути впроваджені також відповідні міжнародні документи, зокрема „Основоположні принципи сталого просторового розвитку Європейського континенту”, ухвалені Конференцією міністрів, відповідальних за територіальний розвиток у Ганновері, ФРН, 2000, Європейська хартія регіонального просторового планування (Торремолінос, Іспанія, 1983).

Література

1.   Долішній М.І. Актуальні проблеми формування регіональної політики в Україні // Регіон. економіка. – 1999. - №3(13).

2.   Іщук С.І. Розміщення продуктивних сил (теоретико-методологічні основи). – К.: УФІМБ, 1997. – 98 с.

3.   Кулік О.О. Перспективи регіональної економічної політики на межі ХХ та на початку ХХІ століть // УГЖ. – 1999. - №1.

4.   Розміщення продуктивних сил України: Підручник / Є.П. Качан, М.О. Ковтонюк, М.О.Петрика та ін. – К.: Вища школа, 1997. – 375 с.

5.   Стеченко Д.М. Управління регіональним розвитком: Навч. посібник. – К.: Вища шк.., 2000.

6.   Чумаченко М.Г. Регіональна політика в Україні. – Донецьк, 1993. – 68 с.

7.   Шевчук Л. Розміщення продуктивних сил. Навч. посібник. – Львів, 2001. – 150 с.

Додаток

[1] Данилишин Б.М., Олійник Я.Б., Нудельман В.І., Романюк С.А., Філіпенко А.С., Балабанов В.Г., Олещенко В.І. Актуальні проблеми регіональної політики в Україні та шляхи їх розв’язання. //Україна: географічні проблеми сталого розвитку. Зб. наук. праць. В 4-х т. – К.: ВГЛ Обрії, 2004. – Т. 1. - с.10-19.

[2] Данилишин Б.М., Олійник Я.Б., Нудельман В.І., Романюк С.А., Філіпенко А.С., Балабанов В.Г., Олещенко В.І. Актуальні проблеми регіональної політики в Україні та шляхи їх розв’язання. //Україна: географічні проблеми сталого розвитку. Зб. наук. праць. В 4-х т. – К.: ВГЛ Обрії, 2004. – Т. 1. - с.14-15.