Госслужащие и их роль в государственном управлении Республики Беларусь

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. 3

Глава 1. Теоретический анализ положения госслужащих в системе государственного управления. 5

1.1. Понятие государственной службы.. 5

1.2. Требования к государственным служащим в современном госаппарате. 8

1.3. Анализ проблемы положения госслужащих зарубежом. 17

Глава 2. Анализ системы государственной службы в Японии. 22

2.1. Общая характеристика Японии. 22

2.2. Японский опыт подготовки государственных служащих. 23

Заключение. 36

Список использованных источников. 38

Введение

Способ организации государственной службы приобретает особенно важное значение в условиях демократии. От этого во многом зависит, насколько полно будут восприниматься и воплощаться на практике насущные требования избирателей; насколько прочной и эффективной станет обратная связь между государством и гражданским обществом и в конечном итоге прочность политического режима. В свою очередь способ организации государственной службы напрямую зависит от господствующих среди политиков представлений о ее задачах, основных функциях, критериях эффективности.

Понятие государственной службы. Что вкладывают в него у нас и что на Западе? В чем сходство и в чем различия, положение в современном государственном управлении, уровень правовой обеспеченности – это те вопросы, ответы на которые я и попытаюсь сформулировать в данной работе.

Процесс реформирования институтов и организационной среды государственного управления – один из приоритетов государственной политики на современном этапе развития российского общества. Успешное осуществление реформы государственного управления предполагает создание качественной системы подготовки и переподготовки специалистов-управленцев. В настоящее время укрепляются институциональные основы обучения кадров, в том числе в системе государственной службы, однако проблема дефицита современных профессиональных государственных служащих сохраняет свою остроту, что требует особого внимания к исследованию мотивации чиновников к качественной профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации управленцев в органах исполнительной власти. Проводимая реформа системы подготовки государственных служащих и повышения их квалификации пока еще не привела к качественному улучшению данной системы. Образовательные учреждения нередко осуществляют подготовку управленцев не опираясь на исследование реальной потребности в таких специалистах, не имея четкого представления о характере профессиональных навыков, специальных знаний и личностных качеств, востребованных современной государственной службой.

Цель: исследовать особенности зарубежного опыта управления государственными служащими в системе государственного управления.

Задачи:

1. Осуществить анализ литературы по проблеме положения государственных служащих в системе государственного аппарата.

2. Исследовать особенности подготовки государственных служащих в Японии.

Предмет исследования: государственные служащие в системе государственного управления за рубежом.

Объект исследования: зарубежный опыт государственного управления госслужащими.

Глава 1. Теоретический анализ положения госслужащих в системе государственного управления 1.1. Понятие государственной службы

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. Государственная служба понимается в широком и узком смысле.

Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах [1]. Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (деятельность за вознаграждение), государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие. Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы.

Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института. Административное право обслуживает прежде всего государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных служащих системы государственного управления. Данные специфические признаки государственной службы распространяются, по сути, на государственное устройство любой страны. Нам же интересны специфика становления и изменения принципов государственной службы для каждой из рассматриваемых нами стран.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субьектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий – государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий – общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий – предприниматель, собственник) (8,с.34). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

1. Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

2. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обратясь к современной "Краткой философской энциклопедии" государство понимается как " структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области". Государство, тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

3. Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены, как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является " распространенность государственного управления на общество", так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Итак, Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

1.2. Требования к государственным служащим в современном госаппарате

Государственное управление в период происходящей трансформации общественного строя находится в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов. Этот чрезвычайно сложный и противоречивый процесс характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении государственной кадровой политики, что ощущается и в республиканских и в региональных органах государственной власти, от эффективной деятельности которых во многом зависит успех проводимых в нашей стране реформ.

Дело здесь не в политической воле того или иного лидера, политических и межпартийных взаимоотношениях, складывающихся в современной Беларуси. Это отдельная проблема, требующая особого анализа. В рамках данной статьи автор считает целесообразным остановиться на проблеме становления государственной службы и многочисленных аспектах деятельности государственных чиновников, не принадлежащих к когорте политических должностей. В управленческой иерархии таких чиновников принято относить к “лицам, готовящим решения”.

Совершенно очевидно, что политические и иные реалии нашего времени невольно отражаются на судьбах многочисленного (по некоторым оценкам чрезмерно многочисленного) в кадровом отношении аппарата государственной службы. Постоянное выяснение отношений по данному вопросу в органах власти различного уровня прямо приводит к негативному общественному восприятию не только органов власти, но и людей, которые там работают. Конечно, нельзя отрицать, что и сами чиновники дают повод для такого к себе отношения. Заметим, вместе с тем, что исключительно негативное восприятие государственных служащих отнюдь не способствует повышению качества государственного управления.

Не способствует этому и уровень профессиональной подготовленности государственных служащих. На волне эйфории, связанной с началом демократических реформ, многим казалось, что для управления государством достаточно поменять управленческие кадры по политическому принципу и придать им ранг государственных служащих, как все станет на свои места. Новые управленцы, воодушевленные идеями перемен и занявшие государственные должности, поведут страну по новому пути. Или мы не в силах забыть слова о “кухарке, управляющей государством”, несмотря на всю ее нынешнюю образованность? А чего стоят все разговоры и действия в отношении частых и многочисленных сокращений аппарата государственного управления, результатом которых, как правило, являлось не только некое временное “подвешенное” состояние работников в ожидании сокращения, но и очередное увеличение их количества? Причем, под такое сокращение попадают далеко не худшие кадры. Все это еще раз подчеркивает ту незначительную роль, которая отводится в нашей стране кадрам государственной службы.

Таким образом, налицо проявление глубокого кризиса становления государственной службы в современной Беларуси. По мнению экспертов, кризис больше всего и, прежде всего, с точки зрения общества, проявляется в таких раздражающих общественное сознание явлениях, как коррумпированность чиновников, их злоупотребления служебным положением, негативные проявления бюрократизма, отсутствие “прозрачности власти”. Очевидно и продолжающееся отдаление между населением и органами государственной и муниципальной власти. Кризис государственной службы, с точки зрения самих управленцев, выглядит как нестабильность аппарата управления, связанная с частой его реорганизацией и произволом в кадровой политике (работники подбираются “под команду”, прежде всего, на основе келейности, чинопоклонства, протекционизма, возврата “долгов” за помощь в победе на выборах и личной преданности). Кроме того, текучесть кадров, зачастую авторитарный стиль управления, стремление многих ответственных работников не столько продуктивно трудиться, сколько имитировать деятельность, в значительной степени способствуют усугублению кризиса.

Заметим, что в условиях государственного строительства, которое осуществляется в современной Беларуси, неизбежны существенные издержки. Идеологизация общества, а вместе с ней и идеологизация управленческих кадров, присутствующая в течение многих лет, оставили глубокий след, в форватере которого, в силу значительной инерции, продолжается движение, усугубляющее многие из этих издержек. Прежде всего, до сих пор ценится не профессионализм, а совпадение политических взглядов руководителя и наемных работников – государственных служащих, а также их личная преданность (зачастую лишь умело демонстрируемая). Преодоление прежних стереотипов – вот основная проблема, возникшая в процессе формирования современной системы государственной службы.

На наш взгляд, основой предлагаемых решений может быть глубокое переосмысление роли и места государственной службы в создающейся системе политических, экономических и социальных отношений в обществе. Государственная служба в стране должна стать самостоятельным социальным институтом, в рамках которого могли бы достойно проявиться все необходимые для современной Беларуси преимущества цивилизованного управления государством.

Под социальным институтом будем понимать относительно устойчивые типы и формы социальной политики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечивается устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества.

Функционирование любого социального института предполагает наличие неких социальных норм, одной из которых является защита персонала государственной службы. Но сначала определимся с понятиями.

Достаточна ли степень предусмотренной положениями, изложенными в данной главе, защиты государственных служащих в условиях бурно развивающихся политических событий? Анализ статей, составляющих III главу, позволяет ответить на данный вопрос положительно – каждому работнику гарантирована защита его интересов в рамках трудового законодательства, при этом учитывается уровень профессионального мастерства, профессиональной подготовки работника. Государственная служба, пожалуй, единственная сфера деятельности, где предусмотрена не только защита профессиональных интересов работника, но и “профессиональная защита кадров” государственной службы.

Особенно это важно в условиях, когда государственное управление находится в кризисной ситуации, а кадры, несмотря на наличие нормативного регулирования, в достаточной мере не защищены от влияния и воздействия политических и иных непредвиденных, да и прогнозируемых ситуаций.

Под профессиональной защитой персонала понимается:

·           преимущественное право на труд работника с наиболее высоким уровнем квалификации по избранной специальности;

·           право работника на достижение самой высокой квалификации в избранной сфере деятельности в государственной службе, право на получение им помощи и содействия со стороны государства, органов власти, непосредственных руководителей;

·           высокий профессионализм конкретного работника, гарантирующий ему высокий экономический статус в обществе.

Очевидно, что если защита профессиональных интересов работника – удел профессиональных союзов, то вопрос о том, в чьей компетенции должна находиться профессиональная защита персонала государственной службы, остается открытым и нормативно не урегулированным.

Возвратимся к понятию социальная норма. Под социальной нормой, в общем смысле этого понятия, следует понимать требования, предписания, пожелания и ожидания соответствующего поведения.

Социальные нормы вырабатываются в процессе общественных отношений. Повторяющиеся, устойчивые взаимодействия, вызываемые к жизни общественными потребностями, требуют, в силу своей повторяемости, установления определенного порядка, т.е. выработки соответствующих стандартов.

Несомненно, что социальные взаимодействия, которые реально проявлялись бы в профессиональной защите персонала государственной службы, не только не развиты в нашем обществе, но и отсутствуют в принципе. Само проявление устойчивых социальных отношений становится возможным благодаря упорядоченности их отдельных категорий, т.е. наличию социальных норм, отражающих основные требования, необходимые для любых форм человеческого общежития.

Отметим, что социальные нормы имеют институциональный характер, что придает им весьма важное в социальном смысле свойство: они относительно стабильны, постоянны.

Незавершенность формирования государственной службы в качестве социального института препятствует осуществлению регулирующей функции, которая связана с наличием в рамках соответствующего социального института целостной системы стандартов поведения, обязательных для его функционирования. Поэтому в государственной службе и не проявляются признаки социального института как набора целесообразно ориентированных стандартов поведения конкретных лиц в типичных ситуациях. Профессиональная защита кадров государственной службы должна рассматриваться как один из подобного рода стандартов.

Государственная служба в качестве социального института способна предоставить возможность членам общества удовлетворять свои потребности, стабилизировать социальные отношения, внести согласованность и интегрированность в их действия, обеспечить деятельность персонала в рамках цивилизованного государственного управления.

Существование социальных норм, свободных от социальных, политических целей и организаций, невозможно. Взаимодействие между предписываемой формой и достигаемым результатом действия социальных норм может быть представлено в виде нескольких вариантов. В современной Беларуси действует тот из них, когда реальный результат достигается, но его достижение связано с игнорированием либо прямым нарушением институциональных норм и запретов. Это выражается в появлении в белорусской системе государственной службы элементов неформальной (“теневой”) социальной девиации. В качестве таковых, как отмечалось выше, можно рассматривать коррумпированность чиновников, злоупотребление служебным положением, проявление бюрократизма. К проявлениям социальной девиации может быть отнесено и отсутствие уверенности большинства государственных служащих в стабильности и перспективности своей работы, что придает им ощущение “временщиков” и подталкивает к максимальному использованию того положения, которое имеется в данный момент. Особо девиантной в настоящее время является подготовка государственных служащих. Для доказательства подобного утверждения рассмотрим этот процесс подробнее.

Таким образом, правовая неурегулированность подготовки государственных служащих, в частности, очная ее форма, препятствует использованию знаний, умений и навыков выпускников РАГС в системе государственной службы. Парадокс заключается в том, что существует реальная ситуация, при которой направленные органами государственной власти на учебу государственные служащие оказываются не только невостребованными той структурой, которая их направила, но и никому не нужными в принципе. А ведь на их подготовку затрачиваются далеко не малые бюджетные средства.

Каковы же выходы из данной ситуации? Их, как минимум, два.

Первый, наиболее легкий, – не использовать при подготовке государственных служащих очные формы обучения, в том числе аспирантуру и докторантуру. Но, не чревато ли избрание подобного пути разрушением РАГС и региональных академий, утратой ими функций высших учебных заведений и превращением в некие заурядные курсы переподготовки или повышения квалификации? Не разрушится ли существующая на достаточно высоком уровне научная база подготовки государственных служащих? Только при правильных, с точки зрения государственного управления, ответах на эти вопросы данный путь может быть использован.

Второй путь, более сложный и требующий при выборе политической воли. Суть его в том, что необходимо нормативно отрегулировать процесс подготовки государственных служащих, прежде всего, с точки зрения рационального использования затрачиваемых бюджетных средств. В связи с этим, следует возвратиться ко всем существующим многочисленным нормативным документам, регламентирующим подготовку государственных служащих и привести их в соответствие друг другу. Именно с этой целью должна быть принята государственная кадровая доктрина Беларуси, основанная на приоритетах республиканской и областной кадровой политики в системе государственной службы. Многочисленные проекты этой доктрины затерялись в коридорах власти. Принятие государственной кадровой доктрины способствовало бы и решению еще одной, очень значимой для дальнейшей судьбы Беларуси, проблемы – проведению “чистых” выборов в органы государственной власти или хотя бы предотвращению негативных последствий для страны выборов с использованием “грязных” технологий. В конце концов, при цивилизованном управлении государством, не зависимо от того, какие технологии использовались во время выборов, стабилизирующим фактором на этом фоне является четко организованная система государственной службы. Именно поэтому она и необходима.

Стабильность системы государственной службы является гордостью западных демократий. Политические кризисы власти не должны влиять на процесс управления страной. В нашей стране происходит все с обратной точностью. Общеизвестно, что болезнь лучше предотвращать, чем лечить. И роль универсального лекарства, которым может являться стабильно функционирующая, не подвластная политическим бурям, четко организованная система государственной службы, совершенно очевидна. Эту роль данная система может выполнить только в рамках социального института.

Институционализация государственной службы, как процесс формирования типа её деятельности в качестве социального института, далека от завершения. В “зародышевой” стадии находятся даже предпосылки этого процесса:

·           отсутствуют общественные потребности в новых типах деятельности государственной службы и соответствующие им социально-экономические и политические условия;

·           необходимые организационные структуры и связанные с ними социальные нормы и регуляторы проведения находятся в стадии становления;

·           не произошло интернационализации индивидами (ни руководителями органов государственной власти, ни персоналом государственной службы, ни населением) новых социальных норм и ценностей, связанных с государственной службой и объективно проявившихся в современном обществе;

·           не сформирована система взаимосвязи потребностей личности и государства, не проявились новые ценностные ориентации, не оправдались и ожидания, связанные с переменами в обществе.

Не произошло интеграции государственной службы в качестве нового вида деятельности в созданную структуру политических и производственнно-экономических отношений. Поэтому не сформирован определенный набор формальных и неформальных критериев, с помощью которых должна объективно оцениваться деятельность государственных служащих различного уровня и осуществляться контроль общества за соответствующими нормами поведения. Только эмоциональные оценки явно недостаточны, а зачастую и опасны.

Таким образом:

1.         Государственная служба должна приобретать статус социального института. Только в его рамках, в принципе, возможна профессиональная защита кадров государственной службы как норма государственно-общественного регулирования его деятельности, как норма регулирования взаимоотношений в обществе.

2.         Только в рамках социального института могут быть созданы оптимальные условия для функционирования системы государственной службы.

3.         Должна быть активизирована политическая, социально-экономическая, правовая и организационная деятельность структур, претендующих на представление интересов персонала государственной службы в рамках её оформления как социального института современного общества.